ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2986/2015

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Mureș la data de 14 noiembrie 2012, sub nr. x/102/2012, și declinată la Curtea de Apel Târgu Mureș prin Sentința nr. 5308 din 11 decembrie 2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Domeniilor Statului (A.D.S.), Direcția Privatizare-Concesionare, a solicitat obligarea pârâtei la soluționarea plângerii prealabile formulate la data de 25 mai 2012, în sensul încheierii contractului de concesiune pentru suprafața de 95,30 ha teren, din care teren agricol 76 ha și 19, 30 ha teren neagricol, din comuna Bălăușeri, (sat Senereuș și sat Filitelnic) în baza cererii și documentelor anexate acesteia din 12 mai 2011. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că a avut calitate de asociat secund în contractul de asociere în participațiune nr. 62 din 04 aprilie 2003, iar pârâta Agenția Națională a Domeniilor Statului refuză în mod justificat să-i soluționeze cererile de concesionare prin atribuire directă.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința civilă nr. 112 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. și a obligat pârâta Agenția Domeniilor Statului la încheierea contractului de concesiune pentru suprafața de teren cu destinație agricolă situată în com. Bălăușeri, sat Senereuș și Filitelnic, ce se va stabili în funcție de efectivul mediu de animale deținut și de capacitatea de exploatare a spațiilor zootehnice ale reclamantului. Totodată, a respins cererea de intervenție în interesul pârâtei, formulată de intervenienta B. SRL și încuviințată în principiu prin încheierea din data de 26 septembrie 2014. În considerentele sentinței, instanța a reținut că în temeiul contractului de asociere în participațiune nr. 62 din 04 aprilie 2003, încheiat de Agenția Domeniilor Statului, denumită asociat prim, cu A., în calitate de asociat secund, părțile au convenit asocierea în vederea exploatării în condiții de eficiență, conservării și îmbunătățirii calității terenului agricol în suprafață de 55,55 ha, teren proprietate de stat aflat în administrarea asociatului prim, până la concesionarea terenului. Procedura concesionării prin atribuire directă a fost reglementată prin dispozițiile art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 249/2003. Aceeași reglementare este reluată și prin dispozițiile art. 77 1 din H.G. nr. 626/2001, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului. Normele interne pentru încheierea contractelor de concesiune prin metoda atribuirii directe prevăd conținutul documentației pe care solicitanții persoane fizice/juridice, deținători legali de active (capacități de producție din zootehnice trebuie să o întocmească. Cu privire la situația de fapt, instanța de fond a reținut următoarele: Din înscrisurile comunicate instanței de pârâtă, care au fost avute în vedere de aceasta cu ocazia refuzului de soluționare a solicitării reclamantului de încheiere a unui contract de concesiune prin metoda atribuirii directe rezultă că cererea a fost înregistrată la reclamant la data de 20 octombrie 2009 și a fost însoțită de actul de identitate, adeverință eliberată de Primăria Bălăușeri, care atestă că este deținător de animale, act de adjudecare construcții. În urma acestei cereri, Direcția de fond funciar din cadrul pârâtei a transmis reclamantului Normele interne ale A.D.S., solicitându-i totodată să completeze documentația de concesionare. La data de 21 februarie 2011, reclamantul a revenit cu o nouă cerere de concesionare, în care arată că la data de 13 ianuarie 2011 a fost anunțat de primăria comunei Bălăușeri că Agenția Domeniilor Statului a concesionat terenul la SC B. SRL, cu toate că folosea suprafețele de teren limitrofe cu exploatația sa, plătind la zi arenda începând din anul 2002, și acest fapt îl va determina să lichideze efectivul de animale, care a ajuns la 350 capete de ovine, 30 capete taurine, 30 capete de porcine. În anexa cererii au fost depuse: certificat de înregistrare pentru persoana fizică autorizată A., adeverință nr. 233 din 17 ianuarie 2011, eliberată de Primăria Bălăușeri privind posesia de animale, certificat sanitar-veterinar nr. 126 din 08 februarie 2011 emis pentru PFA A., declarație pe propria răspundere. La data de 02 mai 2011, reclamantul a revenit cu o nouă cerere prin care a solicitat urgentarea soluționării cererii de concesionare, învederând totodată că în caz de refuz din partea pârâtei va fi obligat la restituirea sumelor primite cu titlu de subvenție și va fi nevoit să lichideze efectivul de animale. Prin adresa nr. 85628 din 25 august 2011, pârâta i-a comunicat reclamantului că, în vederea întocmirii notei de analiză și decizie pentru Comitetul de Privatizare, Concesionare, Arendare se impune completarea documentației cu următoarele acte: 1. Dovada care atestă capacitatea spațiilor zootehnice (număr de animale) - extras din proiectul de execuție în copie legalizată sau adeverință eliberată de Agenția Județeană Sanitar Veterinară; 2. Declarație pe proprie răspundere că activul achiziționat este autorizat/înregistrat sanitar veterinar, cu autorizația/înregistrarea nr… , sau are aviz de funcționare nr… (cu obligația ca în cazul în care prezintă aviz de funcționare în termen de 6 luni să prezinte autorizația de funcționare.

Persoanele fizice deținători legali de active zootehnice vor depune autorizație/înregistrare veterinară de funcționare pentru obiectivul zootehnic respectiv (dosar Tribunalul Mureș). În final, prin adresa nr. 84843 din 17 iunie 2013, în urma relațiilor solicitate de Direcția Juridică, Direcția Administrare Patrimoniu argumentează neconformitatea actelor depuse de reclamant prin faptul că unele dintre acestea ar fi fost eliberate pentru persoana fizică (adresa D.S.V.S.A nr. 3533 din 06 iulie 2011, actul de adjudecare), iar altele (certificatul de înregistrare sanitar-veterinară nr. 126 din 08 februarie 2011 și certificatul de înregistrare în Registrul Comerțului) sunt pentru persoana fizică autorizată. Reclamantul a anexat cererii adresate pârâtei certificatul de înregistrare sanitar-veterinară nr. 126 din 08 februarie 2011, prin care se atestă că A. PFA, cu punct de lucru Senereuș, com. Bălăușeri, desfășoară activități de creșterea bovinelor de lapte și creșterea ovinelor și caprinelor. Prin adresa nr. 5646 din 26 octombrie 2011, Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Animalelor Mureș a învederat că exploatațiile non-profesionale nu sunt supuse procedurii de înregistrare/autorizare sanitar-veterinară stabilite prin Ordinul ANSVSA nr. 16/2010, acestea fiind supuse controlului sanitar-veterinar, iar animalele trebuie să îndeplinească condițiile de sănătate, bunăstare, protecție și identificare, conform legislației specifice în vigoare. Actul de adjudecare din data de 19 februarie 2009 și factura nr. 7637338 din 30 decembrie 2008 atestă că reclamantul a achiziționat imobile și amenajări de la ferma zootehnică Senereuș, teren de incintă în suprafață de 19.356,00 mp, actul de adjudecare având valoare de act de proprietate, conform celor menționate în cuprinsul acestuia. Capacitatea exploatației rezultă din adeverințele eliberate de Dispensarul veterinar Bălăușeri din care rezultă că reclamantul are cumpărate două adăposturi pentru animale de câte 711,51 mp fiecare, în stare bună de funcționare, suficiente pentru 40 capete bovine, asigurându-se 2,22 mp de animal și pentru 460 capete ovine, cu 2,00 mp/animal. În acest sens instanța de fond a apreciat că, într-adevăr, pârâta a solicitat documente care nu puteau fi obținute de reclamant, solicitare care nu a ținut seama de reglementările concrete ale legislației sanitar-veterinare. Totodată, afirmația pârâtei în sensul că persoana fizică A. și A. PFA sunt entități juridice distincte, este lipsită de fundament juridic. În ceea ce privește faptul ca suprafața de teren a cărei concesionare prin atribuire directă a fost intre timp concesionată societății comerciale B. SRL, instanța de fond a considerat că nu reprezintă nici un impediment în vederea încheierii contractului de concesiune prin atribuire directă, având în vedere dispozițiile art. 9.1.8. din contractul de concesiune nr. 20 din 29 octombrie 2010, potrivit cărora "În afara cazurilor menționate expres, Contractul mai poate înceta și în următoarele situații: În cazul concesionarii întregii suprafețe de teren ce constituie obiectul Contractului, ca urmare a aplicării prevederilor Legii nr. 249/2003". În acest context, apărările intervenientei, care susține că a încheiat contractul de concesiune prin licitație anterior formulării de către reclamant a cererii de concesionare prin atribuire directă sau că acesta deține o exploatație non-profesională sunt neconcludente, în condițiile în care exploatația reclamantului a funcționat cu respectarea legislației sanitar-veterinare în vigoare, în incinta unor active de zootehnie achiziționate în cadrul procedurii de lichidare a SC C. SRL. 3. Recursurile formulate în cauză 3.1. Pârâta Agenția Domeniilor Statului a atacat cu recurs sentința Curții de apel, formulând critici pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a arătat că sentința nu este motivată în ceea ce privește lipsa de identitate juridică între persoana fizică A. și A. persoană fizică autorizată, fiind încălcate dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și exigențele dreptului la un proces echitabil garantat de art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 par. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Subsumat celui de-al doilea motiv de recurs, recurenta - pârâtă a arătat că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 44/2008, Legii nr. 249/2003, H.G. nr. 354/2005 și H.G. nr. 859/2009, în aplicarea cărora au fost stabilite Normele interne ADS privind încheierea contractelor de concesiune prin atribuire directă. Contrar celor reținute de către Curtea de Apel Târgu Mureș, direcțiile sanitar veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, structuri în subordinea A.N.S.V.S.A., pot acorda autorizații/înregistrări sanitar veterinare la cererea persoanelor fizice și juridice pentru obiectivele supuse controlului sanitar veterinar din aria de competență, așa cum se menționează adresa nr. 13013 din 12 septembrie 2014 a A.N.S.V.S.A. - Direcția generală de control oficial. Totodată, prin înlăturarea susținerilor A.D.S. în sensul că persoana fizică A. și A. PFA sunt entități distincte, ca lipsite de fundament juridic, instanța fondului a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, fără să țină seama de regimul juridic reglementat prin O.U.G. nr. 44/2008 pentru persoanele fizice autorizate. În altă ordine de idei, recurenta - pârâtă a arătat că prin modul în care a motivat soluția, în mod indirect instanța fondului contestă Normele interne ale A.D.S. privind aplicarea prevederilor Legii nr. 249/2003, H.G. 354/2003 și ale Ordinului Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 804/2005, care la pct. b prevăd în mod expres în ce constă documentația care trebuie depusă de persoanele fizice/juridice care au achiziționat active capacități de producție din zootehnie, deși instanța nu a fost investită cu o astfel de cerere. 3.2. Intervenienta SC B. SRL a atacat cu recurs atât încheierea din data de 26 septembrie 2014, prin care s-a încuviințat în principiu cererea sa de intervenție, cât și Sentința nr. 112 din 13 octombrie 2014, solicitând casarea lor și trimiterea cauzei spre rejudecare, sau în subsidiar modificarea sentinței în sensul respingerii acțiunii reclamantului. În ceea ce privește încheierea de ședință, recurenta - intervenientă a arătat că instanța a calificat greșit cererea ca fiind una de intervenție accesorie în interesul pârâtei, în realitate scopul său fiind de a-și proteja drepturile și interesele proprii, printr-o intervenție principală. Cu privire la soluția dată fondului, recurenta - intervenientă a formulat, în esență, două critici: - dispozitivul sentinței nu are un obiect determinat, neindicând în mod explicit și clar care este localizarea și suprafața terenului cu destinație agricolă cu privire la care pârâta a fost obligată să încheie contract de concesiune cu reclamantul; - prin soluția pronunțată, instanță a ignorat împrejurarea că Agenția Domeniilor Statului nu mai este titulara drepturilor de folosință și exploatare asupra unor terenuri cu destinație agricolă ce au aparținut SC C. SA, pe teritoriul administrativ al comunei Bălăușeri, județul Mureș, drepturi ce au fost transmise SC B. SRL conform contractului nr. 20 din 29 octombrie 2010 și asupra cărora pârâta nu are cum să dispună în prezent. Mai mult decât atât, prima instanță nu a observat faptul că cererea reclamantului de concesionare prin atribuire directă a unor terenuri cu destinație agricolă ce au aparținut SC C. SA, pe teritoriul administrativ al comunei Bălăușeri, nu îndeplinește condițiile legale, o parte din documentația întocmită figurând pe numele reclamantului A. ca persoana fizică, iar altă parte pe numele PFA A., entitate juridică cu personalitate și patrimoniu distincte de cele ale persoanei fizice.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, arătând că prin sentința atacată prima instanță a răspuns fiecărui capăt de cerere, analizând în mod temeinic și legal probele administrate. În ceea ce privește statutul juridic al persoanei fizice autorizate, intimatul- reclamant a arătat că normele juridice din O.U.G. nr. 44/2008, invocate de recurentă, nu se referă la entități juridice diferite, ci la patrimoniul de afectațiune, clar reglementat în art. 31 și 32 din noul C. civ. De asemenea, contrar celor susținute în recurs, în sensul că prin adresa nr. 13013 din 12 septembrie 2014, A.N.S.V.S.A. ar fi precizat că direcțiile județene pot acorda autorizații și înregistrări sanitar - veterinare la cererea persoanelor fizice și juridice pentru obiectivele supuse controlului sanitar veterinar în aria lor de competență, la dosarul instanței se află adresa nr. 5646 din 26 octombrie 2011, prin care intimatului-reclamant i s-a comunicat că exploatațiile non profesionale nu sunt supuse procedurii de înregistrare/autorizare sanitar-veterinară stabilite prin Ordinul ANSVSA nr. 16/2010.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de cele două recurente și a prevederilor art. C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Cu privire la încheierea din data de 26 septembrie 2014 Intimatul-reclamant A. a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) și (8) alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o acțiune vizând refuzul nejustificat al pârâtei Agenția Domeniilor Statului de a-i rezolva cererile de concesionare prin atribuire directă a terenului cu destinație agricolă necesar exploatării capacității de producție zootehnică, formulate în temeiul art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 249/2003. Prin cererea de intervenție înregistrată la dosarul primei instanțe la data de 19 iunie 2014, SC B. SRL a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca nefondată, arătând că terenul în litigiu i-a fost concesionat pe o perioadă de 20 de ani, prin contractul de concesiune nr. 20 din 29 octombrie 2010, încheiat cu Agenția Domeniilor Statului în baza procesului-verbal de adjudecare din 21 octombrie 2010, anterior cererii de concesionare prin atribuire directă formulate de reclamant. Cererea de intervenție a fost întemeiată în drept pe prevederile art. 49 și următoarele C. proc. civ., fără ca autoarea ei să indice tipul de intervenție - principală sau accesorie - la care intenționează să recurgă. În acest context, instanța de control judiciar constată ca fiind corectă calificarea dată de Curtea de apel - aceea a unei cereri de intervenție accesorie, întrucât cererea nu cuprinde un obiect propriu, similar unei cereri de chemare în judecată, ci tinde doar la respingerea acțiunii reclamantului, în scopul conservării drepturilor decurgând din contractul de concesiune. Totodată, Înalta Curte constată că intervenienta nu a suferit nicio vătămare care să constituie efectul calificării cererii de intervenție ca fiind accesorie, pentru că apărările sale au fost analizate punctual în cuprinsul sentinței, cu referire la conținutul contractului nr. 20 din 29 octombrie 2010 (pag. 17 - 18), fiind lipsite de suport afirmațiile recurentei - interveniente în sensul că instanța nu ar fi analizat fondul cererii și s-ar fi limitat la o singură frază în finalul considerentelor. Cu privire la dezlegarea dată fondului cauzei Efectuând propria evaluare asupra împrejurărilor de fapt și de drept ale cauzei, care nu vor mai fi reluate în această parte a considerentelor, fiind expuse în detaliu la pct. 2 din prezenta decizie, Înalta Curte constată că sentința atacată reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 249/2003, și a normelor secundare cuprinse în art. 77 1 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin H.G. nr. 626/2001. Motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței au fost expuse în mod clar și logic, cu respectarea exigențelor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar insuficiența argumentării cu privire la identitatea juridică dintre intimatul - reclamant și persoana fizică autorizată nu atrage de plano reformarea sentinței prin prisma art. 304 pct. 7 C. proc. civ., pentru că instanța de recurs poate păstra o soluție corectă, completând sau substituind motivarea. Potrivit art. 21 1 din Legea nr. 268/2001: "(1) Terenurile cu destinație agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăților comerciale prevăzute la art. 1 și art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2). (2) Pentru capacitățile de producție din zootehnie, suprafața de teren cu destinație agricolă atribuită direct prin concesionare se stabilește în funcție de efectivul mediu de animale deținut și de capacitatea de exploatare. (...)" Intimatul-reclamant, titular al unei exploatații agricole înființate urmare a contractului de asociere în participațiune nr. 62 din 4 aprilie 2003, încheiat cu A.D.S., și dobânditor al unor active din cadrul Fermei zootehnice Senereuș, conform actului de adjudecare din data de 19 februarie 2009, în Dosarul nr. x/1371/2007 al Tribunalului Comercial Mureș, a solicitat concesionarea prin atribuire directă printr-o primă cerere înregistrată la Agenția Domeniilor Statului cu nr. 3617 din 20 octombrie 2009 (dosar Tribunalul Mureș). Prin urmare, nu sunt fondate susținerile recurentei - interveniente, în sensul anteriorității contractului său de concesiune nr. 20 din 29 octombrie 2010 în raport cu cererea reclamantului, prin referire exclusivă la cererile ulterioare, formulate în cursul anului 2011. Motivul pentru care recurenta-pârâtă Agenția Domeniilor Statului a refuzat încheierea contractului de concesionare a fost acela că, în opinia autorității publice, documentele anexate cererii sunt emise pentru entități distincte - A., ca persoană fizică și A. - Persoană fizică autorizată, conform O.U.G. nr. 44/2008. Concluzia primei instanțe, în sensul că aceste susțineri sunt lipsite de fundament juridic, este împărtășită și de instanța de control judiciar, motivarea fiind complinită cu următoarele argumente: Potrivit art. 2 lit. i) din O.U.G. nr. 44/2008, noțiunea juridică de "persoană fizică autorizată" a fost creată de legiuitor pentru a desemna și a identifica persoana fizică autorizată să desfășoare orice formă de activitate prevăzută de lege, folosind în principal forța sa de muncă, în condițiile în care, conform articolului 4 din același act normativ, persoanele fizice nu pot desfășura activități economice decât ca persoane fizice autorizate, întreprinzători cu ai unei întreprinderi individuale sau membri ai unei întreprinderi familiale - toate supuse autorizării. În temeiul art. 20 din O.U.G. nr. 44/2008, persoana fizică autorizată răspunde pentru obligațiile sale cu patrimoniul de afectațiune, dacă acesta a fost constituit și, în completare, cu întreg patrimoniul său. Art. 31 C. civ. prevede că orice persoană fizică sau persoană juridică este titulara unui patrimoniu care include toate drepturile și datoriile ce pot fi evaluate în bani, care îi aparțin, patrimoniul putând face obiectul unei diviziuni sau unei afectațiuni numai în cazurile și condițiile prevăzute de lege. Transferul drepturilor și obligațiilor dintr-o masă patrimonială în alta (e.g. patrimoniu de afectațiune) nu constituie înstrăinare, după cum prevede art. 32 C. civ. Prin urmare, împrejurarea că intimatul-reclamant este proprietarul activelor agricole zootehnice situate în satul Senereuș, com. Bălăușeri, iar în certificatul de înregistrare sanitar-veterinară nr. 126 din 8 februarie 2011, emis de Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Mureș, figurează A. PFA nu poate justifica refuzul încheierii contractului de concesionare, soluția pentru care a optat autoritatea administrativă întrunind elementele unei exercitări abuzive a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește efectele juridice ale contractului de concesiune nr. 20 din 29 octombrie 2010, încheiat cu recurenta - intervenientă, judecătorul fondului a observat în mod judicios că acesta nu constituie un impediment în rezolvarea cererii reclamantului, pentru că, dimpotrivă, la art. 9.1.8 din contract se prevede încetarea lui în cazul concesionării întregii suprafețe de teren ca urmare a aplicării Legii nr. 249/2003. Cât privește modul în care a fost conceput dispozitivul sentinței, care nu indică suprafața de teren, menționând că suprafața se va determina în procedura de executare a obligației de încheiere a contractului de concesiune, în funcție de efectivul mediu de animale deținut și de capacitatea de exploatare a spațiilor zootehnice, Înalta Curte constată că acesta nu constituie un motiv de reformare a sentinței, pentru că instanța s-a limitat la a sancționa refuzul nejustificat al autorității pârâte și a făcut trimitere la elementele de determinare a suprafeței reglementate expres în art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, în condițiile în care întinderea terenului nu a format obiect al disputei judiciare. În consecință, recursurile formulate potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vor fi respinse, ca nefondate.