Decizia nr. 216/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 3991/2013 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 4 septembrie 2013, reclamantul Orașul Copșa Mică, reprezentat prin primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul A., constatarea nulității absolute a clauzei înserate la art. 5.1.11 din Convenția nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006, încheiată de părți și constarea culpei A. pentru neîndeplinirea obligațiilor prevăzute la art. 5.1.8 din Convenția menționată, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 3991 din 11 decembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes, a admis în parte acțiunea formulată de reclamant și, în consecință, a constatat nulitatea clauzei de nerăspundere din art. 5.1.11 din Convenția nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006 privind finanțarea și implementarea programului multianual prioritar de mediu și gospodărire a apelor pentru Programul pilot pentru Reabilitarea zonelor fierbinți Zlatna și Copșa Mică - Subprogramul Reabilitarea zonei fierbinți Copșa Mică și Programul Sistem integrat de management al deșeurilor în municipiul Iași, județele Satu Mare și Sibiu - Subprogramul Sistem zonal de gestionare deșeuri urbane în județul Sibiu și a respins capătul de cerere privind constatarea culpei pârâtului pentru neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de art. 5.1.8 din Convenție.

Calea de atac exercitată în cauză; Împotriva sentinței civile nr. 3991 din 11 decembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul A., întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora a solicitat casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei în fond, în sensul respingerii acțiunii, ca inadmisibilă. Recurentul-pârât a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în esență, pentru următoarele motive: Din coroborarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004 și art. 1324 C. civ., rezultă că, în ceea ce privește actele administrative, oricare ar fi caracterul lor (individual sau normativ), acestea sunt acte unilaterale, iar o eventuală distincție cu privire la regimul juridic al nulității în situația actelor administrative, este în totală contradicție cu prevederile Legii nr. 554/2004. Prima instanță, fără o motivare justificată, a făcut distincție între regimul nulităților aplicabil actelor administrative, ajungând la concluzia că, în ceea ce privește contractele administrative (spre deosebire de restul actelor administrative), ar fi incidentă nulitatea absolută. În condițiile în care Legea contenciosului administrativ ce guvernează Convenția, impune termene de decădere sau prescripție iar legiuitorul face trimitere la anulare și nu la constatarea nulității absolute, în mod evident, nulitatea ce sancționează actele administrative este una prescriptibilă extinctiv, partea fiind obligată să solicite această sancțiune în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. Admisibilitatea unei acțiuni în instanță în domeniul contenciosului administrativ este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar neîndeplinirea acesteia (parcurgerea procedurii după mai bine de 6 ani de la data încheierii Convenției, neputând fi asimilată unei veritabile proceduri), conduce la respingerea acțiunii ca inadmisibilă. În mod eronat instanța de fond a instituit o nouă posibilitate în favoarea intimatului-reclamant de a solicita anularea parțială a Convenției, posibilitate care nu este condiționată de momentul încheierii contractului ci de momentul în care partea ar avea un eventual interes de a solicita anularea respectivei clauze. Având în vedere că se solicită anularea unei clauze inițiale a Convenției, în mod evident, momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni înăuntrul căruia trebuia formulată plângerea prealabilă, trebuie raportat la momentul încheierii respectivei Convenții și nu la un moment ulterior, ales în mod discreționar de către intimatul-reclamant. Susținerile formulate de reclamant în fața primei instanțe, conform cărora procedura prealabilă a fost efectuată în termenul prevăzut de art. 7 alin. (6) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi primite, având în vedere obiectul cererii deduse judecății și interesul urmărit prin promovarea acțiunii. Mai mult, dispozițiile legale enunțate vizează o eventuală modificare a Convenției, ori, modificarea produce efecte numai pentru viitor și nu în mod retroactiv, cum urmărește, în fapt, intimatul-reclamant. Convenția de finanțare a cărei anulare parțială se solicită a fost încheiată la data de 26 octombrie 2006, și având în vedere termenul maxim de 6 luni de la data încheierii contractului, prevăzut de art. 7 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 554/2004, în care partea avea posibilitatea atacării clauzei respective, convocarea la conciliere după 6 ani de la încheierea Convenției, este tardivă. În atare situație, atât timp cât nu a fost parcursă procedura prealabilă în termenul și condițiile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată de reclamant este inadmisibilă.

Apărările formulate de intimatul Orașul Copșa Mică, reprezentat prin primar; Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-reclamant Orașul Copșa Mică, reprezentat prin Primar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică. Intimatul-reclamant a susținut că dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vizează actele administrative individuale și nu contractele administrative, așa cum este cazul în speță. Mai mult, în cazul contractelor administrative, sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (6) din lege, care statuează că plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale. În speță, operează dispozițiile art. 7 alin. (6) lit. e) din Legea nr. 554/ 2004, data interpretării clauzei fiind prilejuită de diferendul existent între părți, soluționat de Curtea de Apel București în Dosarul nr. x/2/2012, prin sentința civilă nr. 5026/2012. În acest context, termenul de formulare a plângerii prealabile curge din data de 04 octombrie 2013, dată la care reclamantului i-a fost comunicată hotărârea, concilierea fiind convocată pentru data de 11 martie 2013, astfel încât, termenul prevăzut de lege a fost respectat. La data de 03 aprilie 2015, SC D. SRL a depus la dosar cerere de intervenție accesorie în interesul intimatului-reclamant, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică. În motivarea cererii de intervenție accesorie, titularul acesteia a arătat că a câștigat, în calitate de lider în asociere cu SC B. SA și alte societăți, licitația pentru executarea lucrării „Sistem zonal de alimentare cu apă potabilă și canalizare ape uzate menajere în orașul Copșa Mică și localitățile limitrofe”, iar pentru realizarea lucrării a încheiat cu reclamantul Contractul de lucrări din 25 februarie 2009. Urmare a faptului că fondurile necesare efectuării lucrării nu s-au mai alocat regulat, din culpa A., care nu a decontat la termen sumele solicitate, termenul de finalizare a lucrării a fost prelungit până la sfârșitul anului 2012, generând penalități și dobânzi, precum și restituirea garanțiilor materiale, în cuantum total de 46.614.094,86 lei.

Procedura de soluționare a recursului; 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 24 iunie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Părțile nu au depus puncte de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din 4 noiembrie 2015, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat ca fiind admisibil în principiu recursul declarat de pârâtul C. (înființat în temeiul H.G. nr. 38 din 21 ianuarie 2015, care s-a substituit în toate drepturile și obligațiile fostului A., conform art. 3 din acest normativ) și în baza art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs; Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că este fondat recursul declarat de pârât. 1. Argumente de fapt și de drept relevante; Motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, este întemeiat. Înalta Curte nu împărtășește opinia exprimată de către prima instanță în ceea ce privește modul de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii. Obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie constatarea nulității absolute a clauzei înserate la art. 5.1.11 din Convenția nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006, încheiată de părți și constarea culpei A. pentru neîndeplinirea obligațiilor prevăzute la art. 5.1.8 din Convenția menționată. Convenția privind finanțarea și implementarea programului multianual prioritar de mediu și gospodărire a apelor nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006, încheiată între cele două părți litigante, este un contract administrativ, în sensul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004. Din economia reglementării Legii nr. 554/2004, rezultă că în cazul contractelor administrative este aplicabil regimul juridic de drept administrativ al acestei legi, atât în ceea ce privește litigiile referitoare la atribuirea acestor contracte de către autoritățile publice, cât și în ceea ce privește litigiile care vizează încheierea, interpretarea, executarea și încetarea contractelor administrative, potrivit art. 8 alin. (2) din lege. În ceea ce privește soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ, art. 18 alin. (4) lit. a) din lege prevede că atunci când obiectul acțiunii îl formează un contract administrativ, instanța poate dispune anularea acestuia, în tot sau în parte. Înalta Curte reține însă că distincția specific civilă între acțiunile în constatarea nulității și acțiunile în anulare, nu prezintă relevanță deosebită în dreptul administrativ. Prezumția de legalitate de care beneficiază actele administrative este răsturnată în situația în care se demonstrează că acestea au fost adoptate cu încălcarea unor prevederi normative, independent de natura interesului ocrotit, în mod evident, după distincțiile operate de art. 1 din Legea nr. 554/ 2004. Regula în contenciosul administrativ este prescriptibilitatea acțiunilor într-un termen general de 6 luni, calculat potrivit art. 11 din lege, fără a se face distincție după natura motivului de nulitate invocat. Prin urmare, concluzia care rezultă este aceea că imprescriptibilitatea acțiunilor în contencios administrativ, reprezentând o situație de excepție, trebuie să fie expres prevăzută de lege, neputând să fie dedusă prin analogie, ca efect al raportării la actele juridice civile. Aplicând raționamentul expus la datele concrete ale prezentei cauzei, instanța de control judiciar reține că, față de natura Convenției nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006 încheiate de părți și în raport de prevederile art. 7 alin. (1) și (6) din Legea nr. 554/2004, exercitarea procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de judecată, este obligatorie, fiind imperios necesară parcurgerea procedurii concilierii directe, aplicabilă în litigiile comerciale. În speță, termenul de 6 luni prevăzut pentru efectuarea procedurii prealabile a început să curgă de la data încheierii contractului, potrivit art. 7 alin. (6) lit. a) din lege, având în vedere că se solicită constatarea nulității absolute a unei clauze ce a fost înserată în Convenție la data încheierii acesteia, clauză de care reclamantul a avut cunoștință și pe care a acceptat-o. Susținerile intimatului-reclamant conform cărora în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (6) lit. e) din lege, care fac trimitere la interpretarea unei clauze contractuale, sunt neîntemeiate. Nu se poate susține că ne aflăm în ipoteza unei clauze cu caracter interpretabil, constatare ce ar aparține instanței învestite cu soluționarea Dosarului nr. x/2/2012 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, întrucât în respectivul litigiu, având ca obiect pretenții, prin sentința civilă nr. 5026 din 17 septembrie 2012, instanța a respins acțiunea formulată de primarul Orașului Copșa Mică în contradictoriu cu C., tocmai în considerarea clauzei înserate la art. 5.1.11 din Convenția încheiată de părți. De asemenea, în condițiile în care în prezenta cauză se solicită constatarea nulității absolute a unei clauze inițiale a Convenției, nu suntem în prezența unui litigiu legat de interpretarea contractului pentru a fi incidente prevederile art. 7 alin. (6) lit. e) din Legea nr. 554/2004. În consecință, în raport de data încheierii Convenției nr. 5540/SB din 26 octombrie 2006, se constată că procedura concilierii directe a fost efectuată cu depășirea termenului de 6 luni de la data încheierii contractului (11 martie 2013), neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal prevăzut de Legea nr. 554/2004, atrăgând respingerea acțiunii ca inadmisibilă. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs; Pentru considerentele expuse, reținând incidența motivului de casare prevăzut de 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul C., casarea hotărârii atacate și rejudecând cauza, va admite excepția inadmisibilității acțiunii și va respinge cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă. Față de soluția dată cererii principale deduse judecății, în temeiul art. 67 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de SC D. SRL, ca neîntemeiată.