ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 907/2016

Decizia nr. 907/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 iulie 2013 sub Dosar nr. x/2/2013, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții B. și C. com. Buciumeni prin primar, solicitând;

- anularea în parte a H.G. nr. 1350/2001 care atestă domeniul public al unității administrativ-teritoriale (hotărâre publicată în M. Of. 276/bis din 24 aprilie 2002), anume Anexa 16-pozitia 57 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni, jud. Dâmbovița (inventar însușit de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 23 din 25 mai 2001);

- anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local Buciumeni nr. 29/1999 și anume poziția 62 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni, jud. Dâmbovița (inventar cuprins in Anexa 16 a H.G. nr. 1350/2001 care atesta domeniul public al unității administrativ-teritoriale, publicata în M. Of. 276/bis din 24 aprilie 2002, poziția 57) și a Hotărârii Consiliului Local 23 din 25 mai 2001 de însușire a Inventarului bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni;

- excluderea suprafeței de 60 m consemnați la poziția 57 in Anexa 16 a H.G. 1350/2001 (publicata în M. Of. nr. 276/bis din 24 aprilie 2002) din domeniul public al com. Buciumeni, jud. Dâmbovița.

La primul termen de judecată, din 9 ianuarie 2014, reclamantul a formulat o cerere modificatoare și precizatoare a acțiunii, solicitând lărgirea cadrului procesual sub aspectul laturii active, prin introducerea în calitate de reclamantă și a lui D., cerere respinsă de instanță ca inadmisibilă. A precizat că pârâtul B. stă în judecată prin Secretariatul General, că acțiunea se întemeiază pe art. 858-859 C. civ. și că, la capătul al doilea al cererii de chemare în judecată, a solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local nr. 23/2001 cu privire la poziția nr. 57 a Anexei ce cuprinde Inventarul bunurilor com. Buciumeni.

La același termen de judecată, s-a depus cerere de intervenție voluntară accesorie de către D., admisă în principiu prin Încheiere de ședință din 6 februarie 2014.

Prin Încheierea de ședință din 20 februarie 2014, Curtea de Apel București a respins excepția insuficientei timbrări și excepția tardivității invocate de pârâtul B., a unit cu fondul excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului invocată de pârâta C. com. Buciumeni și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei C. com. Buciumeni în ceea ce privește capetele de cerere privind anularea Hotărârii Consiliului Local Buciumeni nr. 29/1999 și Hotărârea Consiliului Local Buciumeni nr. 23/2001.

Prin sentința nr. 1136 din 7 aprilie 2014, Curtea a respins, ca nefondată, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, invocată de pârâta C. com. Buciumeni, a respins, ca nefondate, capetele de cerere privind anularea în parte a H.G. nr. 1350/2001, Anexa 16-poziția 57 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni, județul Dâmbovița, respectiv privind excluderea suprafeței de 60 m consemnați la poziția nr. 57 în Anexa 16 a H.G. nr. 1350/2001 din domeniul public al com. Buciumeni, județul Dâmbovița.

A respins ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă capetele de cerere privind anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local Buciumeni nr. 29/1999, anume poziția 62 din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni, județul Dâmbovița, și a Hotărârii Consiliului Local Buciumeni nr. 23/2001 de însușire a Inventarului bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni.

A respins, ca nefondată, cererea de intervenție voluntară accesorie formulată de intervenienta voluntară accesorie D.

Împotriva Încheierii de ședință din 20 februarie 2014 și împotriva sentinței civile nr. 1136 din 7 aprilie 2014 au declarat recurs, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. și intervenienta D., solicitând casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

2.1. Motivele de casare;

În susținerea recursului, recurenții au invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și, respectiv, când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

2.2. Principalele argumente invocate;

O primă critică a recurenților, întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privește admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei C. com. Buciumeni, raportat la dispozițiile art. 45 coroborat cu art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora consiliul local este organul deliberativ al unității administrativ-teritoriale. Astfel, susțin recurenții că, fiind organe deliberative, consiliile locale nu au capacitate procesuală de folosință, lipsindu-le capacitatea de reprezentare în relația cu alte autorități administrative ori cu instanța.

Potrivit art. 62 alin. (1) coroborat cu art. 21 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, primarul este cel care reprezintă autoritatea administrativ-teritorială în raporturile cu terții și în justiție, iar prevederile din legi speciale, ce conferă calitate procesuală unor entități fără personalitate juridică sunt de strictă interpretare și limitate la cadrul specific acelor reglementări.

O a doua critică a recurenților, întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează motivarea instanței privind soluționarea fondului în legătură directă și în comparație cu analiza făcută de aceasta în soluționarea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantului, considerând că cele două motivări sunt contradictorii.

Astfel, instanța a reținut, în respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantului, dovada calității sale de proprietar al unui imobil adiacent imobilului litigios, însă, în argumentele vizând fondul cauzei, instanța a apreciat că reclamantul nu justifică un drept sau interes legitim care să fi fost vătămat prin adoptarea H.G. nr. 1350/2001, Anexa 16-poziția 57.

Arată recurenții că instanța nu a fost chemată să facă compararea de titluri a doi proprietari, cu consecința identificării titlului mai caracterizat, ci să constate nelegalitatea unui act administrativ al Guvernului.

La o a treia critică, întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții invocă aplicarea greșită a dreptului substanțial, în sensul că instanța a analizat, în mod greșit, existența dreptului de proprietate aparținând reclamantului asupra bunului la care se referă actul administrativ atacat, care ar fi trebuit să exhibe titluri succesive, valabile, asupra drumului de 239 metrii liniari.

Precizează că au dedus judecății instanței trecerea bunului în domeniul public fără titlu valabil, raportat la art. 859 alin. (2) coroborat cu art. 863 C. civ. și art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 213/1998, și printr-o hotărâre de Guvern care atestă un Inventar al C. Buciumeni inform, raportat la dispozițiile Anexei 4 a H.G. nr. 548/1999.

Opinează recurenții că instanța ar fi trebuit să constate că, dintre cele trei criterii de domenialitate ce se reflectă din dispozițiile legale - existența unui titlu valabil, afectațiunea bunului la un interes sau uzului public și clasarea bunului în lege ca fiind de interes public - drumului de acces, reținut în Anexa 16-poziția 57 ca făcând parte din domeniul public al C. Buciumeni, îi lipsesc cel puțin primele două criterii, simpla clasare generică a unui drum vicinal ca putând fi de interes local, nefiind suficientă.

Mai arată recurenții că H.G. nr. 1350/2001 este lovită de nulitate sub aspectul introducerii în Inventar și în Anexa 16 a unui bun în absența unui titlu valabil, în lumina prevederilor art. 3 alin. (1) și (4) coroborate cu Legea nr. 213/1998 și art. 7 abrogat din aceeași lege, dar și a dispozițiilor art. 859 alin. (2) și 863 C. civ.

Astfel, simpla enunțare a drumului ca fiind vicinal, ca fiind de interes local, nu este suficientă pentru ca drumul să devină proprietate publică, prezumția de apartenență la domeniul public nefiind dublată de prezumția de proprietate în favoarea unității administrativ-teritoriale.

De asemenea, clasarea unui bun ca fiind domenial, în lipsa afectațiunii la o anumită utilitate publică, este un act nelegal, având și o cauză ilicită, fiind de neconceput ca un bun să fie declarat inalienabil, fără a fi necesar unui interes public. Drumul în cauză este de utilitate privată, fiind destinat accesului la un număr limitat de proprietăți, respectiv un număr de 7 loturi formate în 1974, limitrofe drumului.

Intimata-pârâtă C. com. Buciumeni a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat. A precizat intimata, în esență, că cele reținute de prima instanță sunt corecte, atât în ceea ce privește excepția lipsei calității sale procesuale pasive, cât și fondul acțiunii.

Apreciază că recurentul-reclamant nu a justificat existența unei vătămări prin actul administrativ a cărui anulare a solicitat-o, sub aspectul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, căci, eventuala anulare parțială a H.G. nr. 1350/2001, nu ar determina revenirea bunului în patrimoniul său. De asemenea, recurentul-reclamant nu poate invoca dreptul la acțiune exclusiv în virtutea protejării unui interes legitim public.

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru;

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în Completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 16 decembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 28 ianuarie 2016, Completul de filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

4.2. Cu privire la fondul recursului;

4.2.1. Analiza motivelor de casare invocate;

Înalta Curte, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentul-reclamant și de recurenta-intervenientă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, constată că recursul, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., este nefondat.

În ceea ce privește prima critică, întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei C. com. Buciumeni, instanța de control judiciar reține că, potrivit normelor de procedură civilă, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și cel obligat în același raport juridic.

Potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 215/2001, primarul este acela care reprezintă interesele C., iar în justiție unitățile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de președintele consiliului județean.

În conformitate cu art. 23 alin. (1) și alin. (2) din aceeași lege, autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Acestea funcționează ca autorități ale administrației publice locale și rezolvă treburile publice din comune, orașe și municipii, în condițiile legii. Atribuțiile celor două autorități publice locale sunt distincte, fiind prevăzute la art. 36, în cazul consiliului local, respectiv la art. 63, în cazul primarului.

Astfel, potrivit art. 36 alin. (2) lit. c) din lege, consiliul local are atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului. În cazul primarului, art. 63 nu prevede în competența acestuia atribuții privind administrarea patrimoniului local, ci doar atribuții de inventariere, statistică, control și inspecție în ce privește bunurile ce compun domeniul public și privat de interes local.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în litigiile izvorând din raporturi juridice de drept administrativ are calitate procesuală pasivă emitentul actului a cărei legalitate este contestată. În cauză, emitentul Hotărârilor nr. 29/1999 și nr. 23/2001, contestate de către recurenți și care privesc tocmai administrarea domeniului public al com. Buciumeni, este Consiliul Local al com. Buciumeni, entitate distinctă de primar, prima având atribuții deliberative, iar primarul fiind autoritate executivă, având și reglementări diferite în ceea ce privește reprezentarea lor.

De asemenea, potrivit art. 79

3

O.G. nr. 35/2002 privind aprobarea Regulamentului cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, „Apărarea intereselor consiliului local în fața instanțelor de judecată se face de persoanele angajate, potrivit art. 79

1

, dacă acestea au pregătirea profesională corespunzătoare, sau de un apărător ales, în măsura în care asistența juridică nu poate fi asigurată altfel.”

Dispozițiile art. 62 din Legea nr. 215/2001, invocate de către recurent, se referă la reprezentarea în justiție a C. de către primar, și nu la calitatea procesuală pasivă a autorității deliberative. Dreptul de a reprezenta în justiție o unitate administrativ teritorială nu trebuie confundat cu calitatea procesuală pasivă pe care o are emitentul actului administrativ a cărui anulare se cere.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu sunt fondate susținerile recurenților, neputându-se reține că hotărârea de fond ar cuprinde motive contradictorii în sensul textului de lege.

Considerentele instanței de fond privind respingerea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantului, respectiv faptul că reclamantul pretinde că este titularul unui drept de coproprietate forțată asupra bunului imobil vizat la poziția 57 din Anexa 16-Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Buciumeni, județul Dâmbovița, nu sunt contradictorii cu cele reținute ulterior în ceea ce privește soluționarea fondului cauzei, când instanța a apreciat, în raport cu probele administrate, că temeinicia unui astfel de drept de proprietate comună și forțată nu a fost dovedită pentru că reclamantul nu a exhibat titlul de proprietate.

Cu alte cuvinte, nu se poate aprecia că reținerea calității procesuale active a unei persoane care, considerându-se vătămată prin emiterea unui act administrativ, se adresează instanței cu o cerere de anulare respectivului act, ar fi contradictorie cu soluția de respingere a acțiunii, în cazul în care se constată netemeinicia unei astfel de cereri.

Referitor la a treia critică invocată de recurenți, întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care se invocă aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică și ale art. 859 alin. (2) și art. 863 C. civ., Înalta Curte reține că, potrivit art. 3 alin. (1) și (4) din lege.

„Art. 3. - (1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

(4) Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean.”

Potrivit art. 859 alin. (2) și 863 C. civ.

„Art. 859 - (2) Celelalte bunuri care aparțin statului ori unităților administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.”

„Art. 863 - Dreptul de proprietate publică se dobândește:

a) prin achiziție publică, efectuată în condițiile legii;

b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii;

c) prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public;

d) prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public;

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii;

f) prin alte moduri stabilite de lege.”

Recurenții au arătat că au dedus judecății instanței trecerea bunului în domeniul public fără titlu valabil, apreciind că imobilului în litigiu, drumul de acces reținut în Anexa 16-poziție 57 ca făcând parte din domeniul public al comunei, îi lipsesc cel puțin criteriul titlului valabil și cel al afectațiunii la un interes sau uz public.

În ceea ce privește inexistența titlului valabil de trecere în domeniul public, din probatoriul administrat în cauză nu a reieșit că recurenții ar avea un titlu de proprietate asupra acestui imobil, astfel că nu justifică existența vătămării prin actele contestate, sub aspectul încălcării unui drept.

Actul de vânzare-cumpărare prezentat de recurenți, contractul autentificat la 19 iulie 1995 de Notariatul de Stat Județean Dâmbovița, nu face dovada că vânzătorii, E. și F., ar fi transmis recurenților, pe lângă dreptul de proprietate asupra terenului și un drept de proprietate privată comună forțată și perpetuă asupra drumului de acces la imobil.

În contract se specifică faptul că se vinde „teren loc de casă în suprafață de 375 mp, împreună cu casa construită pe acest teren în suprafață de 99,64 mp, vecin la est drum acces 18,80 ml”.

Se menționează faptul că „imobilul pe care-l vindem l-am dobândit astfel: terenul de mine, F., prin înzestrare verbală de la părinți iar casa am construit-o noi, vânzătorii, în timpul căsătoriei noastre”, fără se face nicio mențiune referitoare la drumul de acces la imobil.

Nu în ultimul rând, recurenții aveau posibilitatea revendicării imobilului, conform art. 6 alin. (2) și (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, care prevede următoarele:

„(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație.

(3) Instanțele judecătorești sunt competente să stabilească valabilitatea titlului.”

Nu sunt fondate nici susținerile recurenților privind lipsa criteriului afectațiunii la un interes sau uz public, în sensul Legii nr. 213/1998, pentru că, după cum s-a precizat chiar în cererea de recurs, drumul este destinat accesului la un număr de 7 loturi limitrofe.

Conform art. 8 din O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor;

„(1) Drumurile de interes local aparțin proprietății publice a unității administrative pe teritoriul căreia se află și pot fi clasificate ca:

a) drumuri comunale, care asigură legăturile:

(i) între reședința de comună și satele componente sau cu alte sate;

(ii) între oraș și satele care îi aparțin, precum și cu alte sate;

(iii) între sate;

b) drumuri vicinale - drumuri ce deservesc mai multe proprietăți, fiind situate la limitele acestora;

c) străzi - drumuri publice din interiorul localităților, indiferent de denumire: stradă, bulevard, cale, chei, splai, șosea, alee, fundătură, uliță etc.

(2) Clasificarea drumurilor de interes local, precum și clasificarea ca drum de interes local a unui drum neclasificat se fac prin hotărâre a consiliului local respectiv.”

De asemenea, aspect necontestat de către recurenți, din Adresa din 07 mai 2013 a Primăriei Comunei Buciumeni, rezultă că pe acest drum au fost executate lucrări de utilitate publică (rețea de iluminat, rețea de apă potabilă) și că suprafața respectivă nu a fost impozitată niciunuia dintre moștenitori.

Față de aceste argumente, Înalta Curtea apreciază că nu pot fi primite criticile recurenților, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită instanța de fond reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

4.2.2. Soluția instanței de recurs;

Toate considerentele expuse converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul va fi respins ca nefondat, potrivit art. 496 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. și D. împotriva Încheierii de ședință din 20 februarie 2014 și sentinței nr. 1136 din 7 aprilie 2014 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 martie 2016.