ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 398/2017

Circumstanțele cauzei. Procedura derulată în primul ciclu procesual; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamanta A. - B. Buzău-Ialomița, în contradictoriu cu pârâtul C., a solicitat anularea pozițiilor: nr. 41 din Anexa nr. 18; nr. 36 din Anexa 25; nr. 32, 33, 34 din Anexa nr. 31 și nr. 37 și nr. 38 din Anexa nr. 32 a H.G nr. 1303/2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al județului Călărași și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Călărași. Prin sentința nr. 120 din 22 aprilie 2013, Curtea de Apel Ploiești a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. - B. Buzău-Ialomița, în contradictoriu cu pârâții C., D. ca reprezentant al Statului Român și E. com. Fundeni, prin primar, E. com. Lupșanu, prin primar, E. com. Sărulești, prin primar și E. com. Sohatu, prin primar, a anulat în parte H.G. nr. 1303/2011, respectiv poziția nr. 36 din Anexa 25, pozițiile 37 și 38 din Anexa 32, poziția nr. 33 din Anexa 31. Prin Decizia nr. 4549 din 27 noiembrie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursurile declarate de C. și E. com. Sărulești împotriva sentinței nr. 120 din 22 aprilie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, a respins recursul declarat de reclamanta A. - B. Buzău Ialomița, împotriva sentinței nr. 120 din 22 aprilie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat, a anulat recursul declarat de E. com. Lupșanu împotriva sentinței nr. 120 din 22 aprilie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca netimbrat. Instanța de control judiciar a apreciat că recursul formulat de reclamanta A., vizând respingerea acțiunii cu privire la cererea de anulare a H.G. nr. 1303/2011 pct. 41 - Anexa 18 și punctele 32, 34 Anexa 31, este nefondat, întrucât Balta Fundeni (poziția 41 Anexa 18) este situată pe cursul de apă cadastral Pasărea, bazinul Hidrografic Argeș, iar, prin sentința nr. 417/2000 și Deciziile nr. 39/2001 nr. 141 din 6 septembrie 2011 ale Curții de Apel București s-a stabilit irevocabil includerea acesteia în inventarul bunurilor aparținând domeniului public de interes local, conform Hotărârii Consiliului Local al com. Fundeni nr. 19/1991. Aceeași situație s-a reținut în privința bălților Satucu și Stuf I - pozițiile 32, 34, Anexa 31, în raport de prevederile sentinței civile nr. 1232 din 8 martie 2011, pronunțată de Tribunalul Călărași irevocabilă prin Decizia nr. 351 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel București, stabilindu-se că aceste bălți au trecut în domeniul privat al com. Sărulești, conform Hotărârii Consiliului Local nr. 40 din 29 aprilie 2004. S-a reținut că, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces ce vizează modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a fi contrazis, astfel încât în mod corect judecătorul fondului a dat eficiență efectului pozitiv al lucrului judecat atunci când a luat în considerare soluțiile pronunțate anterior prin hotărâri judecătorești irevocabile cu privire la regimul juridic al bălților Fundeni, Sătucu și Stuf I. Cu privire la recursurile formulate de pârâții C. și E. com. Sărulești, instanța de control judiciar a apreciat că sunt fondate, fiind admise, cu consecința casării hotărârii recurate și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, întrucât în cauză nu au fost lămurite pe deplin împrejurările de fapt, judecătorul fondului raportându-se doar la informațiile cuprinse în Atlasul Cadastral al Apelor din România. S-a mai reținut că judecătorul fondului nu a analizat și înlăturat apărările invocate de E. Sărulești care a susținut că Balta Livada nu se află poziționată pe cursul de apă Vânata, ci este continuarea unei alte bălți numită Benga și are rolul de a prelua o eventuală creștere a debitului. Totodată, instanța de control judiciar a precizat că instanța de fond urmează să aprecieze asupra efectuării unei expertize tehnice de specialitate care să lămurească aspectele asupra cărora părțile au poziții divergente.

Hotărârea Curții de Apel pronunțată în al doilea ciclu procesual; Prin sentința nr. 173 din 25 iulie 2016, Curtea de Apel Ploiești, secția a II a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea, ca neîntemeiată și a obligat reclamanta la 7.002 lei cheltuieli de judecată către pârâta E. Sărulești, și la 2.000 lei cheltuieli de judecată către pârâta E. Sohatu. Pentru a pronunța această hotărâre, curtea de apel a reținut că Balta Fundeni menționată la poziția nr. 41 Anexa 18, precum și Bălțile Sătucu și Stuf 1 menționate la pozițiile nr. 32 din nr. 34 din Anexa 31 fac parte din domeniul privat al unității administrativ teritoriale aspect statuat cu autoritate de lucru judecat prin Decizia de casare cu trimitere nr. 4549 din 27 noiembrie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în primul ciclu procesual. Referitor la Balta Lupșanu menționată la poz. nr. 36 Anexa 25, Balta Livada - poziția nr. 33 Anexa 31 și Bălțile Sohatu și Progresu menționate la pozițiile nr. 37 și 38 din Anexa nr. 32 a H.G. nr. 1303/2011, instanța de fond a reținut că situația judiciară a acestora este reglementată prin hotărâri de consiliu local care stau la baza inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al unității administrativ teritoriale și implicit a H.G. nr. 1303/2011. Întrucât respectivele hotărâri de consiliu local nu au fost anulate, fiind în vigoare, nelegalitatea hotărârii de guvern nu poate fi analizată independent de existența hotărârilor consiliilor locale. În consecință, judecătorul fondului a apreciat că nu se pot anula pozițiile din anexele hotărârii de guvern cât timp situația juridică a bălților respective a fost stabilită anterior, prin acte administrative de sine stătătoare ce reprezintă în fapt titlurile unităților respective emise de comisii special constituite.

Recursul declarat în cauză; Împotriva sentinței civile nr. 173 din 25 iulie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. - B. Buzău - Ialomița, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, solicitând modificarea în parte a sentinței recurate și admiterea cererii de chemare în judecată, în ceea ce privește anularea poziției nr. 36 din Anexa nr. 25 (Bălțile com. Lupșanu), poziția nr. 38 din Anexa nr. 31 (balta Livada) și pozițiile nr. 37 și nr. 38 din Anexa nr. 32 (bazinele Sohatu și Progresu), anexe ale H.G. nr. 1303/2011 pentru modificarea și completarea unor anexe ale H.G. nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al județului Călărași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Călărași. În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 299-316 C. proc. civ. de la 1865, se arată că în mod greșit instanța de fond a reținut că nu se pot anula pozițiile din anexele hotărârii de guvern, cât timp situația juridică a bălților este stabilită anterior în condițiile în care, conform unei jurisprudențe constante, în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârii adoptate de guvern pentru atestarea domeniului public al unității administrativ teritoriale, actul vătămător este hotărârea de guvern, iar nu hotărârile emise de autoritățile locale care sunt acte prealabile, cu caracter preparator și care nu produc efecte juridice proprii.

Apărările formulate în cauză; 4.1. Prin întâmpinarea formulată la data de 10 octombrie 2016, intimata - pârâtă E. com. Sohatu prin primar a solicitat respingerea recursului, arătând, în esență, că inventarul bunurilor din domeniul public al com. Sohatu a fost însușit prin hotărâri de consiliu local și centralizat de către Consiliul Județean Călărași, fiind astfel întrunite condițiile prevăzute de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 pentru atestarea prin hotărârea de Guvern a apartenenței bunurilor, respectiv a bălților incluse la pozițiile 37 și 38 din Anexa nr. 32 la domeniul public local al comunei Sohatu. Având în vedere că luciul de apă constatat de expert ca făcând obiectul bazinului nr. 2 al Bălții Sohatu a fost introdus în domeniul public de interes local prin Hotărârea Consiliului Local nr. 24 din 24 octombrie 2002 și nr. 4 din 29 ianuarie 2008, în mod corect instanța de fond a respins cererea referitoare la Bălțile Sohatu și Progresu. 4.2.Prin întâmpinarea depusă la data de 24 octombrie 2016 intimata-pârâtă E. com. Sărulești prin primar a invocat excepția nulității recursului, întrucât susținerile recurentei nu se încadrează în cazurile prevăzute de art. 304 C. proc. civ. 1865. Pe fond, referitor la balta Livada în esență, arată că aceasta nu se află pe cursul de apă Vânata ci pe cursul de apă Suliman și este inclusă în domeniul public al comunei conform Hotărârii consiliului Local nr. 14 din 13 februarie 2004. Învederează intimata-pârâtă că, pe același curs de apă se află și bălțile menționate la pozițiile nr. 26 și 27 din H.G. nr. 1349, statuându-se prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă că respectivele bălți fac parte din domeniul public al comunei Sărulești, situație în care apreciază că nu poate fi pronunțată o altă soluție cu privire la balta Livada. 4.3. Prin întâmpinarea depusă la 19 ianuarie 2017, intimatul-pârât C. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în esență, că H.G. nr. 1303/2011 a fost adoptată prin însușirea proiectului inițiat de F., fiind respectate dispozițiile Legii nr. 24/2001, precum și dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, potrivit cu care inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități administrativ teritoriale se însușește prin hotărârea autorității publice respective, urmând ca apartenența la domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a C., procedură respectată în speța dedusă judecății. Precizează și faptul că, C. nu are abilitate legală de a inventaria bunurile din domeniul public al unităților administrativ teritoriale și nici de a modifica inventarele întocmite de comisiile de inventariere.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Analizând cu prioritate, conform art. 137 alin. (1) C. proc. civ. din 1865, excepția nulității recursului invocată de către intimata-pârâtă E. com. Sărulești, Înalta Curte apreciază că este nefondată, întrucât dezvoltarea motivelor de recurs face posibilă încadrarea criticilor în dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ. din 1865 („când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”). Examinând sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ. din 1865, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare. Instanța de contencios administrativ a fost investită cu o acțiunea întemeiată pe prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 1303/2011 - pozițiile: nr. 41 din Anexa nr. 18 (Balta Fundeni), nr. 36 din Anexa 25 (Balta Lupșanu); nr. 32, nr. 33, nr. 34 din Anexa 31 (Bălțile Sătucu, Livada și Stuf I); nr. 37 și nr. 38 din Anexa 32 (Bălțile Sohatu și Progresu), invocându-se încălcarea dispozițiilor Legii nr. 213/1998 și ale Legii 107/1996. Instanța de control judiciar reține că H.G. nr. 1303/2011 a fost adoptată în cadrul procedurii prevăzute de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestuia și a avut la bază o serie de hotărâri prin care autoritățile autonome locale din cadrul județului Călărași au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public al unităților administrativ teritoriale. Contrar dezlegării date de instanța de fond, Înalta Curte constată că astfel de hotărâri au natura juridică a unor acte pregătitoare, care nu produc efecte prin ele însele și pot fi cenzurate de instanță odată cu Hotărârea de Guvern prin care se finalizează procedura de atestare a domeniului public. Din conținutul dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 rezultă în mod cert faptul că hotărârile autorităților administrative publice locale pregătesc adoptarea actului final - hotărâre de guvern - ale cărei efecte juridice vizează caracterul bunurilor enumerate în anexe, adică tocmai apartenența lor la proprietatea publică a comunei, orașului sau județului, după caz. Prin urmare, actul care vatămă în mod direct interesul legitim al recurentei-reclamante care administrează apele care fac parte din domeniul public de interes național al statului este actul final al C., care nu constituie prin el însuși, un titlu de proprietate, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public de domeniul privat al unității administrativ teritoriale cu consecința stabilirii regimului juridic aplicabil bunurilor în cauză. În primul ciclu procesual, s-a statuat, că regimul juridic al Bălților Fundeni (poziția nr. 41 din Anexa 18), Sătucu (poziția nr. 32 din Anexa 31) și Stuf I (poziția 34 din Anexa 31) a fost stabilit prin hotărâri judecătorești irevocabile pronunțate anterior promovării prezentului litigiu, astfel că efectul pozitiv al lucrului judecat se impune în cadrul acestui proces. Judecând în fond, după casare, Curtea de Apel Ploiești a pronunțat sentința civilă nr. 173 din 25 iulie 2016 prin care a respins cererea de anulare a pozițiilor nr. 36 din Anexa 25; nr. 33 din Anexa 31; nr. 37 și nr. 38 din Anexa 32 ale H.G. nr. 1303/2011, pe motiv că regimul juridic al bălților a fost stabilit prin hotărâri ale comisiilor locale care nu au fost anulate și care își produc efecte juridice. Instanța de fond a soluționat cauza fără să lămurească pe deplin împrejurările de fapt, judecătorul fondului raportându-se doar la hotărârile prin care autoritățile autonome locale din cadrul județului au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public al unităților administrativ teritoriale, încălcând dispozițiile art. 315 alin. (1) C. proc. civ. 1865, care prevăd că, în caz de casare, hotărârea instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, precum și asupra necesității administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorul fondului. Astfel, se reține că, prin decizia de casare pronunțată în primul ciclu procesual s-a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță pentru a se analiza și înlătura motivat susținerile părților cu privire la apartenența bălților la domeniul public local sau la domeniul public al statului, urmând a se avea în vedere și necesitatea efectuării unei expertize tehnice de specialitate care să lămurească toate aspectele asupra cărora părțile au poziții divergente. Deși a administrat proba cu expertiză tehnică specialitatea topografie, instanța de fond nu a analizat acest mijloc de probă pentru a se verifica dacă bălțile Lușanu, Sohatu, Progresu și Livada, în raport de criteriul mărimii bazinului hidrologic definit de art. 3 alin. (1) Legea nr. 107/1996 fac parte din categoria apelor din domeniul public al statului sau din domeniul public al unității administrativ teritoriale. Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) Legea apelor nr. 107/1996, „aparțin domeniului public al statului apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazine hidrografice ce depășesc suprafața de 10 km 2 , malurile și cuvetele lacurilor, precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime”. Totodată potrivit alin. (2) din textul normativ anterior menționat, „Albiile minore ale cursurilor de apă cu lungimi mai mici de 5 km și cu bazine hidrografice ce nu depășesc suprafața de 10 km2, pe care apele nu curg permanent, aparțin deținătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se formează sau curg. Proprietarii acestor albii trebuie să folosească aceste ape în concordanță cu condițiile generale de folosire a apei în bazinul respectiv”. În conformitate cu Anexa I la Legea 107/1996, se definesc ca fiind: - albie minoră: suprafață de teren ocupată permanent sau temporar de apă, care asigură curgerea nestingherită, din mal în mal, a apelor la niveluri obișnuite, inclusiv insulele create prin curgerea naturală a apelor; - albie majoră: porțiunea de teren din valea naturală a unui curs de apă, peste care se revarsă apele mari, la ieșirea lor din albia minoră; - ape de suprafață: apele interioare, cu excepția apelor subterane; ape tranzitorii și ape costiere, exceptând cazul stării chimice pentru care trebuie incluse apele teritoriale; - bazin hidrografic: înseamnă o suprafață de teren de pe care toate scurgerile de suprafață curg printr-o succesiune de curenți, râuri și posibil lacuri, spre mare într-un râu cu o singură gură de vărsare, estuar sau deltă; Față de dispozițiile legale sus menționate, instanța de fond trebuia să lămurească, în raport de criteriul mărimii bazinului hidrografic și de dispozițiile art. 3 alin. (4) coroborat cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 dacă bălțile menționate în Anexele 25, 31 și 32 din H.G. 1303/2011 fac parte din categoria apelor din domeniul public al statului sau din domeniul public al unității administrativ teritoriale. Or, analiza actelor și lucrărilor dosarului evidențiază soluționarea pricinii de către prima instanță pe baza unui probatoriu incomplet, atât timp cât expertiza tehnică judiciară specialitatea topografie, cadastru și geodezie (filele 90-97 dosar fond) formulează concluzii incomplete numai asupra bălților Livada și Sohatu, fără a fi avute în vedere și bălțile Comunii Lupșanu. Totodată, instanța de fond nu a determinat categoria de lac natural ori artificial (fiecare dintre acestea atrăgând consecințe juridice diferite) și nici împrejurarea existentei individuale a bălților sau includerea acestora într-un bazin hidrografic. Examinarea acestor elemente se impunea cu atât mai mult cu cât recurenta-reclamantă susține că imobilele „bălți” inventariate de către unitățile administrativ teritoriale intimate s-au format ca urmare a edificării unor construcții hidrotehnice cu caracter permanent prin care s-au fracționat cursurile de apă iar resursele de apă din aceste acumulări provin din cursurile de apă pe care sunt amplasate. Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Cu ocazia rejudecării se va proceda la completarea probatoriului conform celor expuse în prezenta decizie, precum și la examinarea efectivă a tuturor aspectelor de nelegalitate invocate.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acestuia; În baza dispozițiilor art. 313 C. proc. civ. din 1865 și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.