Decizia nr. 2000/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 17 iunie 2013 în Dosarul nr. x/107/2011/a2 aflat pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a invocat excepția de nelegalitate a art. II, lit. A), pct. 5 din Ordinul comun al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. În motivarea excepției reclamanta a arătat următoarele: • Legea nr. 490/2004 (art. 2) prevede că salariile de bază corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul care gestionează fonduri europene pot fi majorate cu până la 75% în funcție de îndeplinirea atribuțiilor stabilite prin H.G.; • această posibilitate a majorării salariale este prevăzută și de O.U.G. nr. 35/2009; • H.G. nr. 595/2009 stabilește condițiile în care se va acorda majorarea de 75% stabilită de Legea nr. 490/2004; • singura posibilitate de modificare a procentului de majorare salarială este cel prevăzut de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 490/2004; • fără a ține seama de dispozițiile textelor citate anterior, ordinul a cărui nelegalitate se invocă restrânge dispozițiile arătate, stabilind prin unele exemple de reîncadrare un procent diferit de cel de 75% prevăzut în mod expres de actele normative cu forță superioara; • Ordinul atacat este un act normativ adoptat în executarea prevederilor Legii nr. 285/2010, astfel încât trebuia să respecte actul normativ cu forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost dat; • Prevederile ordinului atacat contravin și prevederilor art. 5, alin. (4) și art. 2, alin. (2) din Legea nr. 285/2010 și prevederilor art. 10, alin. (5) din Legea nr. 289/2010; • deși actele normative cu forță superioară prevăd în mod expres procentul de 75%, Ordinul nr. 42/2011 stabilește un procent de 62,5%.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 289/2013 din 11 noiembrie 2013 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Ministerul Finanțelor Publice și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. II, lit. A), pct. 5 din Ordinul comun nr. 77/42/2011 a Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și a Ministerului Finanțelor Publice privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Program Operațional Sectorial Dezvoltare Resurse Umane Regiunea Centru, criticând-o pentru nelegalitate, invocând următoarele motive: Ordinul comun nr. 77/42 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de Ministerul Muncii Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Ministerul Finanțelor Publice, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 are caracterul unui act administrativ cu efect normativ, iar excepția de nelegalitate, în baza Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă. Ordinul s-a adoptat în baza și în vederea executării Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, iar prin intermediul acestuia nu se adaugă și nu de derogă condiții noi, nu se suprapune peste lege și nu contrazice legea organică. Ordinul este emis cu respectarea principiului transparenței decizionale, și nu modifică Legea nr. 490/2004 și H.G. nr. 595/2009, ci doar explicitează modul de calcul al salariului funcționarilor publici. Astfel salarizarea personalului bugetar se realizează în baza Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și a Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Prin art. 1 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011 a unei recuperări parțiale a diminuării de 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010, respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca baza de calcul drepturile salariale aferente lunii octombrie 2010. Conform art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, prevăzuți în anexele din Legea-cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010. Același act normativ prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care beneficiază de drepturi bănești în baza Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 și a Ordonanței Guvernului nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010, care nu se majorează cu procentul de 15 %. În executarea Legii nr. 285/2010 au fost emise norme metodologice aprobate prin ordinul comun aflat în litigiu, norme care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice cât și formula concretă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011, conținutul acestor norme fiind conform prevederilor legale. Dispozițiile art. II privind stabilirea salariilor brute în anul 2011, lit. a), b), c), d) și e) nu contravin actului normativ în aplicarea căruia au fost emise. Astfel, așa cum s-a prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare prevăzuți de Legea cadru 284/2010, cuantumul brut al salariilor de baza/soldelor funcției de baza/salariilor funcției de baza/indemnizațiilor de încadrare urmând a fi determinate prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15 % lit. a) alin. (1) și 2). De asemenea normele prevăd ca la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunara bruta/salariu lunar brut/indemnizația brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 lit. b) alin. (1). Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd situația calculării salariului de baza și a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe țară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie - decembrie 2010. Normele metodologice aprobate prin ordinul în discuție conțin exemple de calcul, printre care și cel de la art. II lit. A pct. 5, în care se pornește de la salariul din luna iunie 2010 dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenția ca, majorarea de 15%, se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010. Având în vedere cele expuse recurentul consideră că ordinul în cauză a fost emis cu respectarea principiului legalității administrative și nu s-au eludat dispoziții legale, fiind întemeiat pe lege și respectând limitele actelor normative în executarea cărora a fost dat.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă solicită respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, Înalta Curte apreciază că recursul este întemeiat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Prin cererea formulată de reclamanta A. s-a invocat excepția de nelegalitate a art. II, lit. A, pct. 5 din Ordinul comun al Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011, în raport de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 490/2004 care stipulează în mod expres că: salariile de bază corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul care gestionează fonduri europene pot fi majorate cu până la 75% în funcție de îndeplinirea atribuțiilor stabilite prin H.G. Într-adevăr, dispozițiile art. (2) din Legea nr. 490/2004 prevede posibilitatea majorării salariilor de bază cu până la 75%, însă acest text a fost modificat prin art. 20 din Legea-cadru nr. 284/2010, în vigoare de la data de 1 ianuarie 2011, după cum urmează: Salariile de bază/soldele de funcție/salariile de funcție - indemnizațiile de încadrare corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul prevăzut la art. 1 pot fi majorate cu până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută, fără a depăși în total numărul de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, în funcție de îndeplinirea criteriilor stabilite prin hotărâre a Guvernului. Pe de altă parte, la art. 10 alin. (5) din Legea-cadru nr. 284/2010 se prevede că diferența dinte două clase de salarizare succesive este de 2,5% din salariul de bază, solda/salariul de funcție, indemnizația lunară de încadrare, utilizându-se rotunjirea la a doua zecimală a coeficienților de ierarhizare aferenți claselor de salarizare. Conform art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Astfel, personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010. În raport de aceste prevederi legale rezultă că, începând cu data de 1 ianuarie 2011, personalul care gestionează fonduri comunitare se reîncadrează pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, iar pe durata desfășurării activității în acest domeniu, în loc de majorarea de până la 75% a salariului de bază, beneficiază de o majorare salarială de până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută, fără a depăși în total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2). Recalcularea prevăzută la art. II lit. a) pct. 5 alin. (2) din Norme subliniază faptul că recalcularea s-a realizat prin raportare la numărul maxim de clase, respectiv 25, așa cum se prevede la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004, modificată prin art. 20 din Legea nr. 284/2010. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că normele de aplicare a Legii nr. 490/2004 nu pot fi decât în concordanță cu conținutul acesteia, iar atât timp cât de la data de 1 ianuarie 2011 Legea nr. 490/2004 prevedea că recalcularea trebuie realizată prin raportare la numărul maxim de clase, respectiv 25, art. 7 din H.G. nr. 595/2009 nu putea fi aplicat prin raportare la majorarea de până la 75% a salariului de bază. De asemenea, se constată că în mod greșit prima instanță a admis excepția de nelegalitate, prevederile art. II lit. A, B, C, D și E din ordinul contestat nefiind contrare dispozițiilor legii în executarea cărora au fost emise, nr. 285/2010. În ceea ce privește susținerea reclamantei conform căreia prevederile ordinului atacat contravin și prevederilor art. 5, alin. (4) și art. 2, alin. (2) din Legea nr. 285/2010 și prevederilor art. 10, alin. (5) din Legea nr. 289/2010, Înalta Curte constată următoarele: Prin art. 1 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a unei recuperări parțiale a diminuării cu 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010, respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca bază de calcul drepturile salariale aferente lunii octombrie 2010. Conform art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010. Același act normativ prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care beneficiază de drepturi bănești în baza Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 și Ordonanței Guvernului nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010, care nu se majorează cu procentul de 15%. În executarea Legii nr. 285/2010 au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, cât și formula concretă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011. Conținutul acestor norme este conform prevederilor legii, instanța de fond reținând în mod eronat că dispozițiile art. II privind „Stabilirea salariilor brute în anul 2011” - lit. A, B, C, D și E - contravin actului normativ în aplicarea căruia au fost emise. Astfel, așa cum s-a prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare prevăzuți de Legea-cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% lit. a) alin. (1) și (2). De asemenea, normele prevăd că la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizația brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% lit. b) alin. (1). Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd la lit. C, situația calculării salariului de bază și a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe țară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie - decembrie 2010 la suma de 600 RON, la lit. D situația personalului care desfășoară activități noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase suplimentare acordate, iar la litera E stabilindu-se că nu se majorează cu cota de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art. 14 din aceeași lege. Este real faptul că normele metodologice aprobate prin ordin comun conțin exemple de calcul în care se pornește de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenția că, majorarea de 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenților actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului și ar constitui și baza de calcul pentru alocațiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat. În raport de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că prevederile contestate sunt legale și conforme dispozițiilor din Legea nr. 285/2010, în executarea cărora au fost emise, astfel încât, admițând recursul formulat, va modifica sentința atacată și va respinge excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.