ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2421/2015

Decizia nr. 2421/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin Sentința civilă nr. 299/2014 din 17 decembrie 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. II lit. a) pct. 5.2) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și ministrului finanțelor publice nr. 42/77/2011 (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011”) raportat la art. 2 din Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare (Legea nr. 490/2004) și art. 7 din H.G. nr. 595/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare (H.G. nr. 595/2009), invocată de reclamanta A. în Dosarul nr. x/107/2011* aflat pe rolul Tribunalului Alba, secția de contencios administrativ, fiscal și insolvență, în contradictoriu cu pârâții B. Regiunea Centru, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și Ministerul Finanțelor Publice.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Dispozițiile contestate au fost emise în aplicarea și executarea prevederilor art. 17 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

În cadrul procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ-trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Argumentul invocat de către reclamantă în favoarea tezei nelegalității prevederilor contestate îl constituie împrejurarea că acestea stabilesc pentru personalul nou încadrat în anul 2010 într-o structură prevăzuta de Legea nr. 490/2004, care a beneficiat de majorarea cu 25% a salariului de bază, iar la evaluarea performanțelor a obținut calificativul „foarte bine”, un mod de calcul al salariului care determină un procent aplicat la salariu de doar 62,5%, discriminatoriu față de celelalte persoane care dețin un procent de 75%, dar care au aceeași încadrare și aceleași atribuții stabilite prin fișa postului. Ca atare, dispoziția respectivă excede cadrului legal prevăzut de O.U.G nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, precum și de H.G. nr. 595/2009 și Legea nr. 490/2004.

Curtea de apel a reținut că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004, în forma modificată prin O.U.G. nr. 35/2009, în vigoare la data de 31 decembrie 2010 „Salariile de bază corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul prevăzut la art. 1 pot fi majorate cu până la 75% în funcție de îndeplinirea criteriilor stabilite prin hotărâre a Guvernului”.

În raport cu dispozițiile art. 10 alin. (5) și art. 20 alin. (5) din Legea-cadru nr. 284/2010, forma în vigoare la data de 1 ianuarie 2011, și ale art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010, instanța a reținut următoarele concluzii:

Începând cu data de 1 ianuarie 2011, personalul care gestionează fonduri comunitare se reîncadrează pe clase de salarizare, pe noile funcții, gradații și grade prevăzute de Legea-cadru 284/2010, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, iar, pe durata desfășurării activității în acest domeniu, în loc de majorarea de până la 75% a salariului de bază, beneficiază de o majorare salarială de până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută, fără a depăși în total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2).

Ca atare legiuitorul a urmărit ca, pentru anul 2011, majorarea salarială pentru personalul care gestionează fonduri comunitare să fie realizată prin raportare la noul criteriu de reîncadrare, respectiv clasele de salarizare succesive. Această modificare s-a realizat tocmai prin modificarea actului normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 490/2004.

Modificarea actului administrativ cu caracter normativ emis în aplicarea acesteia, respectiv H.G. nr. 595/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004, prin H.G. nr. 1150/2011 s-a realizat ulterior, la data de 16 noiembrie 2011, fără însă ca acest demers să lipsească de temei legal adoptarea Normelor metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011.

De altfel, ordinul respectiv nu a adăugat la lege pentru a intra în conflict cu normele cu forță juridică superioară, ci a explicitat modalitatea de calcul stabilită de lege.

Totodată, analiza sumei S2 din art. II lit. a) pct. 5.2) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 relevă faptul că recalcularea s-a realizat prin raportare la numărul maxim de clase, respectiv 25 așa cum prevede art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004, astfel cum a fost modificat prin art. 20 alin. (5) din Legea nr. 284/2010.

Nu se poate susține că art. II lit. a) pct. 5.2) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 ar fi contrar art. 7 din H.G. nr. 595/2009, întrucât atât ordinul, cât și hotărârea sunt emise în temeiul dispozițiilor Legii nr. 490/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 284/2010 și Legea nr. 285/2010, iar faptul că actualizarea prevederilor art. 7 din H.G. nr. 595/2009 s-a realizat abia la data de 16 noiembrie 2011 nu echivalează cu coexistența a două cadre normative. Normele de aplicare a Legii nr. 490/2004 nu pot fi decât în concordanță cu conținutul acesteia, iar, atât timp cât, de la 01 ianuarie 2011, Legea nr. 490/2004 prevedea că recalcularea trebuie realizată prin raportare la numărul maxim de clase, respectiv 25, art. 7 din H.G. nr. 595/2009 nu putea fi aplicat prin raportarea la majorarea de până la 75% a salariului de bază.

În consecință, instanța a reținut că prevederile contestate pe calea excepției de nelegalitate nu sunt contrare dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 490/2004 și art. 7 din H.G. nr. 595/2009, ci realizează tocmai punerea în aplicare a regulii instituită de legiuitor prin dispozițiile art. 20 alin. (5) din Legea nr. 284/2010, pe care le respectă întocmai.

Împotriva Sentinței civile nr. 299/2014 din 17 decembrie 2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., formulând, în esență, criticile arătate în continuare.

Art. 1 din Legea nr. 285/2010 prevede cu claritate baza de calcul pentru majorarea salarială prevăzută de lege pentru anul 2011, respectiv cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariile funcțiilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, astfel cum au fost acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010.

Prin aplicarea dispozițiilor contestate este stabilită o altă modalitate de calcul prin care se diminuează salariul de bază brut (de la aplicarea procentului de 75% la aplicarea a 62,5%) ceea ce presupune modificarea bazei de calcul stabilită prin Legea nr. 285/2010, în acest sens fiind și răspunsul pârâtei la contestația formulată împotriva Deciziei de reîncadrare nr. 96 din 28 septembrie 2011.

Expunând istoricul actelor de stabilire a veniturilor salariale, recurenta susține că, prin aplicarea art. 20 alin. (5) din Legea-cadru nr. 284/2010, în mod integral cele 25 clase de salarizare asigură o majorare a salariilor de bază echivalenta procentului de 75%. Or, contrar acestor dispoziții, dispozițiile contestate diminuează salariul de bază, prin aplicarea unui procent de 62,5%, deși se acordă cele 25 clase de salarizare.

Cu referire la diferența de clase succesive, recurenta precizează că aceasta nu este aplicabilă, întrucât din coroborarea prevederilor art. 4 alin. (2), art. 5 alin. (4) din Legea nr. 285/2010 și art. 10 alin. (5) din Legea nr. 284/2010 rezultă că acele clase de salarizare succesive se acordă doar personalului care, în cursul anului 2011, desfășoară activități noi, iar diferența dintre aceste clase succesive este de 2,5%. Însă, pentru anul 2011 nu se utilizează coeficienții de ierarhizare.

În raport cu aceste susțineri, recurenta concluzionează în sensul că actele normative la care a făcut referire prevăd în mod expres procentul de 75%, echivalentul celor 25 clase de salarizare, în timp ce dispozițiile contestate determina, prin modalitatea de calcul, un procent de 62,5%, intervenind astfel în stabilirea bazei de calcul al salariului. În condițiile în care legiuitorul ar fi dorit aplicarea unui procent de 62,5% pentru unele persoane care au atribuții de gestionare a fondurilor europene, ar fi făcut-o în mod expres în cuprinsul actelor normative cu caracter special, care își au aplicabilitate în cauză.

Cu titlu de practică judiciară, recurenta face referire la Sentința civilă nr. 41/2012 a Curții de Apel Suceava prin care a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor art. II, lit. a), B, C, D și E din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 în raport cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 285/2010, soluție menținută de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 3035/2012, pronunțata în Dosarul nr. y/40/2011.

II. Considerentele Înaltei Curți

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Dispozițiile criticate pe calea excepției de nelegalitate sunt cele ale art. II lit. a) pct. 5.2) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și ministrului finanțelor publice nr. 42/77/2011, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 48 din 19 ianuarie 2011, conform cărora:

„II. Stabilirea salariilor lunare brute în anul 2011

A. În anul 2011, salariile de bază nu vor fi determinate pe baza valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare prevăzuți de Legea-cadru nr. 284/2010.

În aplicarea art. 1 din Legea nr. 285/2010, la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15%, după cum urmează:

S = salariul de bază brut corespunzător funcției din luna iunie 2010;

S1 = salariul de bază brut corespunzător funcției în perioada iulie-decembrie 2010; va fi stabilit prin înmulțirea salariului de bază brut din luna iunie 2010 cu 75% [S1 = S * (1 - 25%)];

S2 = salariul de bază brut corespunzător funcției în perioada ianuarie-decembrie 2011 (salariul de bază la reîncadrare conform Legii nr. 285/2010); va fi stabilit prin înmulțirea salariului de bază brut din perioada iulie - decembrie 2010 cu 115% [S2 = S1 * (1 + 15%)].

Rezultatul obținut în urma calculelor se va rotunji din leu în leu în favoarea salariatului, conform art. 10 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010.

La stabilirea drepturilor salariale pentru personalul plătit din fonduri publice, începând cu 1 ianuarie 2011, se va ține seama de gradul sau treapta profesională, vechimea în muncă, vechimea în funcție sau, după caz, în specialitate, dobândite în condițiile legii până la 31 decembrie 2010, ca urmare a angajării, avansării sau promovării în perioada octombrie - decembrie 2010.

S = (2.564 * 1,75) + 256 RON = 4.743 RON (iunie 2010)

S1 = 4.743 * (1 - 25%) = 3.558 RON (iulie-decembrie 2010)

S2 = 3.558 * (1 + 15%) = 4.092 RON (începând cu ianuarie 2011)

În măsura în care, în urma evaluării performanțelor profesionale individuale ale persoanei căreia îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 490/2004, cu modificările și completările ulterioare, se decide modificarea majorării salariale, salariul de bază se va determina după cum urmează:

[…]

2) În cazul personalului nou-încadrat în anul 2010 într-o structură prevăzută de Legea nr. 490/2004, cu modificările și completările ulterioare, care a beneficiat de majorarea cu 25% a salariului de bază, iar la evaluarea performanțelor a obținut calificativul foarte bine:

S = (2.564 * 1,25) + 256 RON = 3.461 RON (iunie 2010)

S1 = 3.461 * (1 - 25%) = 2.596 RON (iulie-decembrie 2010)

S2 = (2.564 + 256) * (1 - 25%) * (1 + 15%) * (1 + 25 clase * 2,5%) = 3.953 RON (începând cu ianuarie 2011).”

Excepția de nelegalitatea a dispozițiilor respective a fost invocată în raport cu următoarele dispoziții cu forță juridică superioară:

Art. 2 din Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare:

- care, la data de 1 ianuarie 2010, avea următorul conținut:

„Art. 2. - (1) Salariile de bază corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul prevăzut la art. 1 pot fi majorate cu până la 75% în funcție de îndeplinirea criteriilor stabilite prin hotărâre a Guvernului.

(11) Pentru personalul din cadrul Autorității de Audit criteriile pentru majorarea salariilor cu până la 75% se aprobă prin hotărâre a plenului Curții de Conturi, la propunerea președintelui Autorității de Audit. Hotărârea se publică în M. Of. al României, Partea I.

(2) Evaluarea activității personalului prevăzut la alin. (1) se face cel puțin o dată pe an, ocazie cu care procentul de majorare a salariului de bază se poate modifica în funcție de rezultatele activității proprii.”

Art. 7 din H.G. nr. 595/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004:

- forma în vigoare la data emiterii ordinului, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 355 din 27 mai 2009:

„Art. 7. - După evaluarea performanțelor profesionale individuale ale personalului prevăzut la art. 2 alin. (1), realizată în conformitate cu prevederile legale în vigoare aplicabile pentru funcțiile publice sau funcțiile contractuale bugetare pe care le ocupă, procentul de majorare salarială poate fi menținut, crescut, diminuat ori neacordat, până la următoarea evaluare, după cum urmează:

a) în cazul obținerii calificativului foarte bine, majorarea salarială va fi de 75% față de salariul de bază prevăzut de lege;

b) în cazul obținerii calificativului bine, respectiv a calificativului la nivelul standardului de performanță stabilit postului, majorarea salarială va fi de 50% față de salariul de bază prevăzut de lege;

c) în cazul obținerii calificativelor satisfăcător sau nesatisfăcător, nu se aplică majorare salarială.”

- forma modificată prin H.G. nr. 1150/2011, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 829 din 23 noiembrie 2011:

„Art. 7. - După evaluarea activității/performanțelor profesionale individuale a personalului prevăzut la art. 2 alin. (1), realizată în conformitate cu prevederile legale în vigoare aplicabile pentru funcțiile publice sau funcțiile contractuale bugetare pe care le ocupă, numărul de clase de salarizare succesive cu care poate fi majorat salariul de bază poate fi menținut, crescut, diminuat ori neacordat, până la următoarea evaluare, după cum urmează:

a) în cazul obținerii calificativului «foarte bine», respectiv a calificativului corespunzător, în cazul personalului debutant, majorarea salarială va fi de 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută;

b) în cazul obținerii calificativului bine, respectiv a calificativului «la nivelul standardului de performanță stabilit postului», majorarea salarială va fi de 17 clase de salarizare succesive față de clasa deținută;

c) în cazul obținerii calificativelor satisfăcător sau nesatisfăcător nu se aplică majorare salarială.”

- forma modificată prin H.G. nr. 1181/2014, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 968 din 30 decembrie 2014 (ulterioară pronunțării sentinței recurate):

„Art. 7. - După evaluarea semestrială a activității/performanțelor profesionale individuale a personalului prevăzut la art. 2 alin. (1), numărul de clase de salarizare succesive cu care poate fi majorat/majorată salariul de bază/solda de funcție/salariul de funcție/indemnizația de încadrare pot fi menținute, crescute, diminuate ori neacordate, până la următoarea evaluare semestrială, fără a se depăși în total numărul de clase de salarizare prevăzut de art. 10 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, după cum urmează:

a) în cazul obținerii calificativului «foarte bine», majorarea salarială va fi de 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută;

b) în cazul obținerii calificativului «bine», majorarea salarială va fi de 17 clase de salarizare succesive față de clasa deținută;

c) în cazul obținerii calificativelor satisfăcător sau nesatisfăcător nu se aplică majorare salarială.”

Așa cum în mod corect a reținut prima instanță, dispozițiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004 au fost modificate prin art. 20 alin. (5) din Legea nr. 284/2010, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, în sensul că „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi (1 ianuarie 2011) personalul prevăzut la art. 1 din Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare, cu modificările și completările ulterioare, pe durata desfășurării activității în acest domeniu, în loc de majorarea de până la 75% a salariului de bază, beneficiază de o majorare salarială de până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută, fără a depăși în total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2).”

Astfel fiind, la data emiterii Normelor metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011, modalitatea de calcul a majorării salariale de până la 25 de clase de salarizare succesive era în concordanță cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 20 alin. (5) Legea nr. 284/2010.

De altfel, dispozițiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004 au fost modificate prin Legea nr. 29/2014, în sensul prevederilor art. 20 alin. (5) din Legea nr. 284/2010, având următorul conținut:

„Art. 2. - (1) Salariile de bază/Soldele de funcție/Salariile de funcție-indemnizațiile de încadrare corespunzătoare funcțiilor în care este încadrat personalul prevăzut la art. 1 pot fi majorate cu până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută, fără a depăși în total numărul de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, în funcție de îndeplinirea criteriilor stabilite prin hotărâre a Guvernului.”

În atare condiții, susținerile recurentei-reclamante nu pot fi primite, întrucât, la data emiterii ordinului ale cărui dispoziții sunt contestate în cauză, dispozițiile din Legea nr. 490/2004 și H.G. nr. 595/2009 de care se prevalează recurenta-reclamantă erau modificate implicit prin Legea nr. 284/2010.

Împrejurarea că modalitatea de calcul reglementată prin dispozițiile contestate a condus la o majorare cu doar 62,5%, conform susținerilor recurentei întemeiate, comparativ cu majorarea anterioară de 75%, își găsește temeiul legal în dispozițiile legale cu forță juridică superioară indicate care prevăd expres că „Începând cu data intrării în vigoare a […] legi (1 ianuarie 2011) personalul prevăzut la art. 1 din Legea nr. 490/2004 […] în loc de majorarea de până la 75% a salariului de bază, beneficiază de o majorare salarială de până la 25 de clase de salarizare succesive față de clasa deținută”.

În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este învestită cu verificarea conformității prevederilor contestate pe calea excepției de nelegalitate cu dispozițiile cu forță juridică superioară, iar, în cauză, în sensul celor expuse, se constată că prima instanță cu just temei a reținut că prevederile art. II lit. a) pct. 5.2) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 sunt în concordanță cu dispozițiilor legale citate, în temeiul și pentru a căror organizare a executării au fost promovate.

Este adevărat că, prin Sentința civilă nr. 41/2012 a Curții de Apel Suceava, irevocabilă prin Decizia nr. 3035/2012 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. y/40/2011, a fost constatată nelegalitatea dispozițiilor art. II, lit. a), B, C, D și E din Normele metodologice aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 în raport cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 285/2010. Însă, ulterior, Înalta Curte și-a unificat practica în sensul constatării legalității dispozițiilor pct. II lit. a), B, C, D și E și ale pct. III lit. b) din Normele metodologice, aprobate prin Ordinul comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și ministrului finanțelor publice nr. 42/77/2011.

În consecință, la pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine Înaltei Curți de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanța are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 141/2013 (disponibilă pe site-ul Înaltei Curți - www.scj.ro - în secțiunea de jurisprudență a Secției de contencios administrativ și fiscal) și nr. 343/2013.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentința pronunțată de Curtea de apel este legală și temeinică, nefiind identificate motive de modificare sau casare în sensul art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., astfel că urmează a fi respins, ca nefondat, recursul declarat de A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței civile nr. 299/2014 din 17 decembrie 2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 iunie 2015.

Procesat de GGC - LM