ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3826/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură București și Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Agenția Națională a Funcționarilor Publici Brăila, solicitând anularea procesului-verbal încheiat de pârâtă la data de 06.11.2013 și a deciziei nr. 1254 din 15 ianuarie 2014 precum și anularea titlului executoriu nr. 3474 din 19 martie 2014. Reclamanta a mai solicitat și suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Soluția instanței de fond Prin încheierea de ședință din 26 mai 2014, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Națională a Finanțelor Publice cu sediul în Brăila.

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii de ședință din 26 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a declarat recurs. Recurenta susține că motivarea instanței de fond, pe lângă caracterul ei extrem de lapidar nu este convingătoare întrucât în speță dezvoltarea susținerilor pe actele normative incidente este extrem de largă și aplicată. De asemenea, această dezvoltare se axează și pe probe care pun sub semnul îndoielii aplicarea corectă a legii de către organul de control. Aceasta lipsă a motivării demonstrează că susținerile făcute de reclamanta-recurentă nu pot fi contrazise cu alte argumente, pe cale de consecința legislația europeană nu a fost încălcată. Judecătorul fondului nu a făcut în nici un fel vreo motivare prin care să demonstreze că actele care contrazic constatările organului de control și anexate la cererea de chemare în judecată articulate pe dispozițiile legislației naționale și europene sunt neconforme cu realitatea. Acest fapt echivalează cu o nemotivare a hotărârii judecătorești. În fine, recurenta nu face altceva decât să prezinte situația de fapt și să invoce texte de lege incidente soluționării cauzei pe fond.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 30 septembrie 2015, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că, în cauză, chiar dacă existența prejudiciului material care ar perturba activitatea societății este dovedită prin raportare la suma pe care reclamanta trebuie să o restituie, nu va putea dispune suspendarea executării actelor administrative contestate întrucât cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite cumulativ. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actelor administrative a căror suspendare se solicită. În cuprinsul cererii de suspendare, nu se indică nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. Motivele menționate de recurenta-reclamantă în susținerea cazului bine justificat vizează, în esență, împrejurarea că decizia de soluționare a contestației a cărei suspendare se solicită nu este motivată explicit, aceasta necunoscând motivele pentru care s-a procedat la recuperarea ajutorului financiar acordat. Or, așa cum se poate observa din cuprinsul procesului-verbal de constatare contestat dar și din decizia de soluționare a contestației, acestea cuprind toate elementele prevăzute de modelul cadru reglementat de H.G. nr. 875/2011, atât sub aspectul motivelor de fapt, cât și al motivelor de drept care au condus la emiterea titlului de creanță și a deciziei, care sunt temeinic motivate, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale și dispozițiilor legale incidente încălcate de beneficiar. Aspectele invocate de reclamantă în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care, astfel cum s-a reținut într-o jurisprudență constantă, se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul, ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei. A analiza temeinicia susținerilor recurentei-reclamante legate de nemotivarea sau motivarea insuficientă, din punctul acesteia de vedere, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă a nelegalității actului administrativ. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Din actele și lucrările dosarului nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. („când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”) Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii „se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.” Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.