ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3688/2015

Decizia

nr. 3688/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 3 martie 2014, reclamanta A. Bank SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, anularea adresei emise de pârât la data de 24.10.2013, prin care a refuzat în mod nejustificat să soluționeze cererea formulată la data de 26.09.2013, prin care reclamanta a solicitat acces la dosarul investigației declanșate prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 420/29.10.2008; obligarea pârâtului să-i acorde acces la documentele din dosarul investigației pentru a-și putea pregăti apărarea împotriva sancțiunii aplicate prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. 2568/20.04.2010, precum și în vederea protejării drepturilor unei companii investigate pe parcursul procedurii, cu plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1879 din 12 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității invocată de pârât, ca neîntemeiată, și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. Bank SA în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1879 din 12 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A. Bank SA, criticând-o pentru nelegalitate.

Recursul declarat de reclamantă s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 și 5 C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora s-a solicitat casarea hotărârii recurate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, reclamanta A. Bank SA a învederat, în esență, următoarele aspecte:

I. Sentința recurată este nelegală și contradictorie deoarece instanța de fond a respins acțiunea, deși anterior, respingând excepția inadmisibilității, a calificat implicit, ca nejustificat refuzul de acordare a accesului la dosar.

Pentru a analiza temeinicia cererii, prima instanță trebuia să analizeze în ce măsură exista o prevedere legală care ar fi permis autorității administrative încălcarea dreptului de apărare prin refuzul de acces la dosarul de investigație.

Procedând contrar logicii juridice firești, instanța nu a analizat existența unei dispoziții legale de natură a justifica refuzul, nici nu a analizat caracterul legitim și serios al dreptului invocat, ci a analizat în abstract „șansa exercitării dreptului la apărare”, respingând acțiunea întrucât a considerat că accesul la dosar nu ar fi de natură a-i oferi reclamantei posibilitatea de a-și atinge obiectivul preconizat.

Pentru analiza caracterului legitim al cererii de acces la dosar, nu avea relevanță nici unul dintre cele două aspecte reținute de către instanța de fond și anume, decizia intimatului de a închide investigația și caracterul definitiv al deciziei pronunțată de Tribunalul București.

Prin finalizarea investigației, caracterul confidențial, de care se bucurase investigația anterior, încetase, reclamanta fiind astfel îndrituită să-și exercite dreptul la apărare prin accesul la dosar.

În aceste condiții, prima instanță ar fi trebuit numai să constate că reclamanta are un interes legitim de a accesa dosarul de investigație, și anume obținerea unor înscrisuri noi de natură a proba o altă situație de fapt în raportul juridic contravențional și care ar îndreptăți-o să-și exercite dreptul la apărare împotriva procesului-verbal de contravenție, prin exercitarea căii de atac extraordinare a revizuirii.

Pentru a face această constatare, instanța nu trebuie însă să analizeze temeinicia sau admisibilitatea revizuirii, ci doar să analizeze existența unui interes legitim și a unui refuz nejustificat de a-l acorda.

II. Sentința recurată este nelegală deoarece este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 42-44 din Legea nr. 21/1996, raportat la prevederile art. 52 din Carta drepturilor fundamentale a drepturilor omului și art. 53 din Constituția României.

Contrar celor susținute de instanța de fond, garantarea dreptului de apărare prin acces la dosarul de investigație reglementat de art. 43-44, în cazul întocmirii unui raport ce propune sancționarea, nu echivalează cu excluderea dreptului de acces pentru orice altă situație de fapt.

Dreptul de acces la dosar poate fi exercitat ori de câte ori pe această cale se protejează un interes legitim, inclusiv, spre exemplu, pentru a demonstra nelegalitatea/caracterul abuziv al investigației/lezarea drepturilor companiei în timpul unei investigații.

Cu atât mai legitim apare interesul reclamantei, în condițiile în care această investigație nu se înscrie în categoria investigațiilor fără sancțiuni, situație vizată de art. 42 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, ci se încadrează în categoria investigațiilor ce au presupus sancțiuni, chiar dacă acestea au fost sancțiuni procedurale privind furnizarea de informații inexacte.

Interpretarea restrictivă dată de către instanța de fond prevederilor art. 42-44 din Legea nr. 21/1996, contravine regulii fundamentale de drept constituțional și de drept european, potrivit căreia limitarea unui drept se poate dispune numai cu respectarea anumitor condiții impuse de lege: prevedere expresă legislativă, dreptul să nu fie afectat în substanța lui, să se respecte principiul proporționalității între limitare și scopul urmărit, să fie necesar într-o societate democratică și să corespundă intereselor generale recunoscute de Uniune, astfel cum se prevede expres în art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și art. 53 din Constituție României.

Pentru ca dreptul la apărare să fie concret și efectiv, iar nu teoretic și iluzoriu, instanța de judecată și Consiliul Concurenței trebuie să recunoască posibilitatea reclamantei de a accesa documentele din dosarul de investigație, care îi permit identificarea unor înscrisuri noi și promovarea căilor de atac recunoscute de lege (revizuirea) împotriva unei sancțiuni procedurale dispuse în cadrul investigației.

III. Sentința recurată este nelegală deoarece instanța de fond a încălcat principiul fundamental al procesului civil, ce conferă exclusiv părților dreptul de a stabili obiectul și limitele judecății, normă de procedură a cărei nerespectare atrage sancțiunea nulității.

În cauză, instanța a fost învestită numai cu soluționarea unei acțiuni în anulare împotriva refuzului nejustificat al Consiliului Concurenței de a acorda reclamantei dreptul de acces la dosar, iar nu cu o analiză de temeinicie/admisibilitate a unei eventuale revizuiri pe care reclamanta intenționează să o exercite împotriva procesului-verbal.

Procedând cu încălcarea limitelor procesului cu care a fost învestită, instanța de fond a încălcat o normă esențială de procedură, astfel încât, hotărârea atacată se impune a fi casată, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Consiliul Concurenței a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 18 martie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din 24 iunie 2015, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, este neîntemeiat.

În mod corect instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de autoritatea de concurență, reținând că adresa nr. 11672 din 16 octombrie 2013, prin care s-a comunicat reclamantei refuzul de acordare a accesului la dosarul investigației, reprezintă un act administrativ asimilat conform dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, supus controlului jurisdicțional de legalitate pe calea contenciosului administrativ.

Considerând îndeplinită condiția de admisibilitate a acțiunii deduse judecății, instanța de fond nu a apreciat, implicit, și asupra celor două elemente esențiale ale acțiunii și anume, caracterul legitim al dreptului la apărare, invocat de către reclamantă și existența unui refuz nejustificat al pârâtei de a soluționa cererea de acces la dosarul de investigație.

Soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității acțiunii nu echivalează cu calificarea drept nejustificat a refuzului exprimat de intimata-pârâtă prin adresa contestată, întrucât, din analiza considerentelor hotărârii atacate rezultă clar raționamentul pentru care prima instanță a concluzionat că se impune respingerea excepției invocată de pârâtă.

Astfel, judecătorul fondului a respins excepția inadmisibilității acțiunii, reținând că răspunsul comunicat de Consiliul Concurenței prin adresa atacată reprezintă un refuz de soluționare a cererii reclamantei, supus cenzurii instanței de contencios administrativ, în temeiul dispozițiilor art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, iar ulterior, s-a pronunțat pe fondul cauzei, analizând în ce măsură, prin prisma prevederilor legale incidente, refuzul exprimat de autoritatea pârâtă a fost unul nejustificat.

Criticile formulate de reclamantă subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

În mod judicios instanța de fond a constatat că dreptul de acces la dosarul de investigație urmărește garantarea dreptului la apărare, nefiind însă vorba de un drept la apărare în general, ci de dreptul la apărare în procedura administrativă, în raport cu propunerile de sancționare sau de adoptare a altor măsuri împotriva părților investigate.

În procedura administrativă, respectarea dreptului la apărare se asigură prin obligația instituită în sarcina Consiliului Concurenței de a da posibilitatea părților investigate să fie ascultate, respectiv să-și exprime în scris sau oral observațiile cu privire la conținutul raportului de investigație.

Din interpretarea dispozițiilor art. 43-44 din Legea nr. 21/1996, rezultă că dreptul de acces la dosarul de investigație nu există în mod abstract ci devine concret în măsura în care prin raportul de investigație se propune luarea unor măsuri sau dispunerea unor sancțiuni față de întreprinderile investigate, pe care acestea înțeleg să le conteste, formulând observații la raport.

În acest context, în mod corect prima instanță a reținut că jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, invocată de către reclamantă, nu prezintă relevanță în cauză, întrucât se referă la o decizie a Comisiei Europene prin care s-a reținut o încălcare de fond a regulilor de concurență, situație de fapt care nu se regăsește în speță.

Susținerea recurentei potrivit căreia, în cauză nu există o prevedere expresă care să-i restricționeze dreptul de acces la dosarul investigației, după închiderea acesteia, nu poate fi reținută.

Conform prevederilor art. 43 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, în orice procedură de investigație, întreprinderile supuse unei investigații, cum este și cazul recurentei-reclamante, au dreptul de a fi ascultate și de a-și prezenta apărările sub forma observațiilor față de propunerile raportului de investigație.

Prin urmare, având dreptul prevăzut expres de lege de a fi ascultate, întreprinderile investigate au, implicit, și dreptul de acces la informațiile și documentele utilizate, care presupune, și accesul la dosarul de investigație, ca o garanție a exercitării în mod efectiv a dreptului la apărare, prin formularea în scris sau oral, de observații cu privire la conținutul raportului.

Totodată, dispozițiile art. 43 alin. (1) din Legea concurenței prevăd prin excepție, că dreptul întreprinderilor investigate de a fi ascultate și implicit, dreptul de acces la dosar, nu există în cazul în care o investigație, declanșată din oficiu, a fost închisă.

În situația recurentei-reclamante, dreptul de acces la dosar nu a apărut pe parcursul investigației, în condițiile în care, aceasta nu s-a finalizat cu un raport prin care să se propună adoptarea unor sancțiuni contravenționale sau luarea altor măsuri împotriva reclamantei cu privire la posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, precum și a art. 101 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene.

Astfel, recurenta-reclamanta nu se afla în situația de a-și exercita dreptul la apărare, având în vedere că la momentul solicitării dreptului de acces la dosar, investigația era închisă prin Ordinul nr. 260 din 23 mai 3013 emis de Președintele Consiliului Concurenței.

În consecință, în acord cu judecătorul fondului, se reține că deși neacordarea dreptului de acces la dosar în situația emiterii unui ordin de închidere a investigației nu este expresă, această împrejurare rezultă pe cale de interpretare per a contrario a prevederilor art. 43-44 din Legea nr. 21/1996.

Afirmațiile recurentei în sensul că prin limitarea dreptului de acces la dosarul de investigație i se încalcă dreptul la apărare împotriva procesului-verbal de contravenție, sunt neîntemeiate.

Recurenta-reclamanta a avut posibilitatea să se adreseze instanțelor de judecată în vederea exercitării controlului de legalitate și temeinicie al procesului-verbal de contravenție, iar în procedura derulată în fața acestor instanțe și-a exercitat în mod efectiv dreptul la apărare, inclusiv prin invocarea faptului că este necesară depunerea de către Consiliul Concurenței a tuturor documentelor aflate în dosarul de investigație.

Cu privire la această solicitare, instanța de judecată, a reținut, prin hotărâre irevocabilă, că pentru stabilirea legalității sancțiunii contravenționale constând în furnizare de informații inexacte, „este suficientă o analiză a conținutului răspunsurilor oferite de către societatea-contestatoare, pentru a stabili dacă au existat contradicții grave, de natură a crea o imagine distorsionată asupra faptelor reale”, nefiind astfel necesară depunerea documentelor contemporane cu săvârșirea contravenției.

Prin urmare, analizând dacă în mod corect autoritatea pârâtă a reținut existența faptei, instanța de judecată învestită cu soluționarea plângerii contravenționale a verificat toate documentele care probau săvârșirea contravenției, implicit caracterul necesar al informațiilor solicitate reclamantei precum și modalitatea în care au fost respectate drepturile acesteia pe parcursul procedurii.

În aceste condiții, apare ca lipsită de fundament solicitarea recurentei de a avea acces la toate documentele din dosarul de investigație, inclusiv la cele ulterioare constatării contravenției, în vederea exercitării dreptului la apărare împotriva sancțiunii aplicate prin procesul-verbal de contravenție.

Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentei cu privire la necesitatea acordării dreptului de acces la dosarul de investigație prin prima posibilității de acces la justiție, respectiv, de exercitare a căii extraordinare de atac a revizuirii.

Este de menționat faptul că, deși reclamanta înțelege să justifice existența unui interes legitim actual prin posibilitatea promovării revizuirii împotriva deciziei civile nr. 1209 din 9 aprilie 2012 pronunțată de Tribunalul București, afirmând că studierea documentelor aflate în dosarul de investigație îi permite să identifice înscrisuri noi de natură a proba o altă situație de fapt în raportul juridic contravențional, recurenta nu cunoaște aspectele la care ar putea să se refere înscrisurile noi, apte să conducă, în opinia acesteia, la schimbarea în totalitate a soluției pronunțate în cauză.

Mai mult, documentele depuse de intimatul-pârât la dosarul de investigație ulterior constatării contravenției, nu prezintă relevanță în ceea ce privește exercitarea dreptului la apărare, întrucât vizează încălcarea normelor substanțiale din domeniul concurenței.

Criticile formulate de reclamantă subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate.

Contrar susținerilor recurentei, prin hotărârea pronunțată, prima instanță a statuat asupra celor solicitate de părți, fără a depăși obiectul și limitele procesului cu care a fost învestită, respectând principiul dreptului de dispoziție al părților.

Considerentele sentinței recurate prin care s-a reținut că dreptul la apărare al reclamantei față de procesul-verbal de contravenție a fost pe deplin respectat în cadrul litigiului existent pe rolul instanțelor de judecată, care a avut ca obiect controlul legalității și temeiniciei procesului-verbal, nu echivalează cu efectuarea unei analize cu privire la admisibilitatea sau temeinicia unei eventuale cereri de revizuire.

Astfel, în aprecierea caracterului legitim al dreptului invocat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, instanța de fond s-a raportat la situația de fapt dedusă judecății, a analizat toate argumentele invocate de reclamantă în susținerea acordării dreptului de acces la dosarul de investigație, și în mod judicios, a constatat că prin neacordarea acestui acces nu i s-a încălcat dreptul la apărare față de sancțiunea procedurală aplicată în cursul investigației pentru furnizare de informații inexacte.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a hotărârii atacate, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta A. Bank SA, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. Bank SA împotriva sentinței civile nr. 1879 din 12 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 noiembrie 2015.