ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2141/2016

Circumstanțele cauzei Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 19 septembrie 2014 pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a Civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 2523 din 24 ianuarie 2014 până la soluționarea irevocabilă a litigiului, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin încheierea din data de 9 martie 2015 Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta SC B. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și s-a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. 12632/2014 până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.

Cererea de recurs Împotriva acestei încheieri a formulat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate. În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că, hotărârea atacată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente. În cadrul cererii de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. De asemenea, solicită a se observa că reclamanta nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, iar analizarea legalității constatărilor făcute de echipa de control, presupune în mod evident judecarea pe fond a cauzei. Recurenta a indicat că, în accepțiunea contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării în concordanță cu aceste condiții, A.P.D.R.P. având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană. În conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de achiziții, beneficiarul trebuind să se asigure de corectitudinea desfășurării acestora în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecțiile de oferte. În condițiile în care obiectul contractului de finanțare îl reprezintă acordarea unei finanțări publice nerambursabile, acest fapt determină aplicarea unor reguli stricte în ceea ce privește achizițiile organizate în vederea realizării proiectului propus spre finanțare, reguli a căror respectare trebuie verificată de către însuși beneficiar, în calitate de autoritate contractantă în cadrul procedurii de achiziție. Autoritatea contractantă SC A. SRL răspunde în integralitate pentru achizițiile efectuate în conformitate cu prevederile legislației naționale privind achizițiile publice. Se mai arată că, raportul de activitate emis de către APDRP pentru achizițiile de servicii, produse și lucrări reprezintă un aviz de principiu și privește numai aspectele procedurale verificate în conformitate cu listele de verificare anexate la acesta. În mod evident, vicierea procedurii de achiziții este o neregulă de natură a duce la retragerea ajutorului nerambursabil raportat la prevederile contractului de finanțare, indiferent dacă neregula a fost săvârșită cu intenție sau nu. Astfel, încălcarea prevederilor legale sau contractuale reprezintă o neregulă, care dacă se dovedește că a fost săvârșită cu intenție, poate întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni, echipa de control identificând clauzele legale și contractuale încălcate de reclamantă, care nu au legătură cu legea penală, acestea reprezentând o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, contrar celor reținute de prima instanță.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamant SC A. SRL a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru motivele expuse.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 23 martie 2016, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., s-a dispus comunicarea acestuia, iar părțile nu au formulat puncte de vedere. La termenul din 29 iunie 2016, având în vedere că în raport s-a menționat că recursul este admisibil, iar problema de drept ce urmează a fi dezlegată în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toți membrii completului, că se poate face în cauză aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., privitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele în continuare arătate. Așa cum rezultă din actele dosarului de fond, societatea reclamantă SC A. SRL a investit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 2523 din 24 ianuarie 2014, până la soluționarea irevocabilă a litigiului, prin care s-a reținut că datorează la bugetul de stat obligații fiscale în sumă de 551.953,51 RON. Măsura de suspendare a executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în sarcina cărora actul administrativ dă naștere unor obligații, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ învestită cu acțiunea în anulare. Sau, așa cum a reținut Curtea Constituțională (Decizia nr. 349 din 24 aprilie 2012, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 394 din 13 iunie 2012), „dreptul de a solicita suspendarea executării unui act administrativ […] constituie o garanție procesuală aflată la îndemâna părții interesate pentru evitarea efectelor negative pe care punerea în executare a actului administrativ unilateral a cărui anulare s-a solicitat le-ar putea avea asupra acesteia”. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Îndeplinirea celor două condiții este verificată în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau impozabil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Din perspectiva considerentelor teoretice expuse, Înalta Curte constată, în acord cu susținerile recurentei-pârâte, că prima instanță în mod eronat a apreciat că este îndeplinită în cauză cerința referitoare la existența unui caz bine justificat, reținând că întregul proces administrativ ce a dus la emiterea actelor administrative contestate a fost marcat de interpretarea extinctivă și excesivă a prevederii instituite prin Anexa IV pct. 4 - Instrucțiuni de achiziții pentru beneficiarii privați ai FEADR la contractul de finanțare, face dovada unor împrejurări de fapt și de drept de natură a înlătura prezumția de legalitate a actului administrativ atacat. Într-un atare context, concluzia instanței de fond în sensul îndeplinirii cerinței cazului bine justificat apare ca neîntemeiată, limitele procedurii sumare a suspendării de executare fiind evident depășite. În plus, este de remarcat și că motivele de nelegalitate reținute de prima instanță și circumscrise cazului bine justificat, cum ar fi de exemplu faptul că, actele administrative sunt consecința unor aprecieri subiective, apriorice și nu cea a verificării executării în concret a legii ce reglementează gestionarea fondurilor comunicate, fiind încălcate prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv principiul proporționalității, prin exacerbarea unor aspecte formale, în lipsa unor fapte prejudiciatoare și a unui prejudiciu efectiv, deoarece bunurile achiziționate și lucrările de montaj contractate justifică prețul la care a fost atribuit contractul, nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului ci necesită chiar o evaluare a aspectelor de fond având efect direct asupra acestora. În fine, chiar în condițiile în care determinarea neîndeplinirii cerinței uneia dintre condițiile ce se cer a fi întrunite cumulativ, pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrativ fiscale, arătate, face ca demersul reclamantei-intimate să nu poată conduce la admiterea cererii, Înalta Curte, cu titlu complementar, arată că și criticile recurentei referitoare la cerința pagubei iminente sunt întemeiate. Argumentația primei instanțe în sensul că, prin executarea actului administrativ atacat s-ar crea societății reclamante o situație financiară nefavorabilă, în situația în care aceasta a investit în proiectul finanțat și totodată are contractate credite bancare, iar în situația declanșării procedurii executării silite în baza procesului-verbal atacat, activitatea reclamantei va fi paralizată prin plata sumei de 551.953,51 RON, este contrazisă de jurisprudența dominantă a Înaltei Curți în această materie, în sensul că doar referirea la cuantumul sumei în discuție, nu conduce, ca atare, la constatarea îndeplinirii unei atare condiții. În acest sens, nu poate fi neglijat faptul că, executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, însă din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. De asemenea, în speța de față relevant este faptul că, organul de control a constatat o neregulă cu privire la procedura de achiziție derulată de reclamantă pentru achiziționarea sistemului de irigare, prin organizarea formală a acesteia. În mod evident, fără a prejudeca fondul cauzei, este de arătat că intimata-reclamantă a avut cunoștință despre aplicarea legislației în materia acordării fondurilor europene nerambursabile încă de la momentul întocmirii cererii de finanțare prin Ghidul Solicitantului pentru măsura 312, ghid pus la dispoziția potențialilor beneficiari. Astfel, conform art. 17 alin. (1) din anexa I - „Prevederi generale” la contractul de finanțare, prin neregulă, în accepțiunea contractului de finanțare, se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și a prevederilor contractului de finanțare, caz în care cheltuiala este neeligibilă și are ca efect obținerea unor avantaje nejustificate și, în același timp, prejudicierea bugetului general al Comunităților Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național. În același sens sunt și prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod nelegal și printr-o eronată aplicare a prevederilor legale incidente, prima instanță a admis cererea de suspendare a procesului-verbal de constatare înregistrat la A.P.D.R.P. sub nr. 2523 din 24 ianuarie 2014, întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011 prin care s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 551.953,51 RON.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Prin urmare, reținând pentru toate argumentele arătate temeinicia criticilor recurentei-pârâte, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) și (2) C. proc. civ., coroborat cu art. 14 și 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, republicată va admite recursul, va casa încheierea primei instanțe apreciată ca fiind dată cu greșita aplicare a normelor de drept material și rejudecând, va respinge ca neîntemeiată acțiunea intimatei-reclamante.