ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1/2017

Obiectul acțiunii; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal , sub nr. x/2 din 02 februarie 2012, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea parțială a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările și completările ulterioare, respectiv Anexa 12, numărul de identificare 64.094 al B., în privința imobilului aflat în proprietatea publică a Statului Român și în administrarea C., în suprafață de 592 ha, denumit „Acumularea Snagov” și constatarea dreptului său de proprietate asupra suprafeței de 1 ha și 7.500 mp teren situat în Snagov, jud. Ilfov, conform Titlului de proprietate din 17 martie 2004 emis de Comisia județeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, intabulat în C.F. a com. Snagov; rectificarea C.F. a com. Snagov prin radierea notării dreptului de proprietate publică al Statului Român asupra suprafeței de 592 ha teren denumit „Acumularea Snagov”, în baza H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. În motivare, reclamanta a arătat ca prin titlul de proprietate din 17 martie 2004 emis de Comisia județeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor i s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra suprafeței de 1 ha și 7.500 mp teren situat în Snagov, jud. Ilfov, iar, prin încheierea de carte funciară din 08 august 2005 i-a fost înscris dreptul de proprietate asupra suprafeței de 17.500 mp teren, în C.F. a com. Snagov, conform Titlului de proprietate din 17 martie 2004, Prin Încheierea nr. 4518 din 17 ianuarie 2011 emisă de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Ilfov a fost admisă notarea în cartea funciară nr. 2847 asupra terenului proprietatea sa în suprafață de 17.500 mp a dreptului de proprietate publică al Statului Român asupra suprafeței de 592 ha teren denumit „Acumularea Snagov", în baza H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. A mai menționat reclamanta că a formulat cerere de reexaminare împotriva încheierii de carte funciară nr. 4518 din 17 ianuarie 2011, solicitând anularea acesteia și radierea notării din carte funciară a dreptului de proprietate publică a Statului Român asupra suprafeței de 17.500 mp teren care îi aparține, cererea de reexaminare fiind respinsă prin Încheierea nr. 51563 din 15 aprilie 2011, împotriva acesteia reclamanta formulând plângere care formează obiectul Dosarului nr. x/94/2011 aflat pe rolul Judecătoriei Buftea. De asemenea, reclamanta a precizat că, în baza art. 7 din Legea nr. 554/2004, a formulat o cerere adresată Guvernului României prin care a solicitat anularea actului administrativ, cerere la care a primit răspunsul din 11 ianuarie 2012 prin care i s-a comunicat că reclamația administrativă este neîntemeiată. Reclamanta a susținut ca actul atacat îi încalcă dreptul de proprietate, astfel cum este acesta reglementat de art. 480 și urm. C. civ., art. 44 și urm., art. 135 din Constituția României, Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, a considerat că are un drept de proprietate recunoscut de Statul Roman prin Titlul de Proprietate din 17 martie 2004, înscris în C.F. și prin Încheierea nr. 51563 din 15 aprilie 2011, de soluționare a cererii de reexaminare, în care s-a arătat că „terenul înscris în C.F. face parte din categoria imobilelor aflate în proprietatea privată a unei persoane fizice, pentru care s-a atribuit număr cadastral și s-a înscris în cartea funciară în baza actelor prezentate, intrate în circuitul civil", încheiere în care s-a menționat însă și că terenul reclamantei figurează în anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 sub denumirea Acumularea Snagov, de unde rezultă că „pentru imobilul în discuție coexistă două titluri de proprietate, unul emis în baza legilor proprietății, înscris în evidențele de publicitate imobiliară și un act normativ prin care se stabilește domeniul public al statului", astfel că, prin adoptarea H.G. nr. 1705/2006 este pusă în imposibilitatea de a-și exercita atributele dreptului de proprietate. Cu privire la acest aspect, a susținut reclamanta că trecerea unui bun proprietate privată al unei persoane fizice sau juridice in domeniul public al statului nu se poate face decât prin procedura exproprierii, in condițiile legii, si numai după o "justă și prealabilă despăgubire", iar nu prin simpla emitere a unui act administrativ care încalcă principiul garantării proprietății private și principiul inviolabilității acesteia înscris în Constituția României și în Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, sens în care a invocat Decizia nr. 121/2006 a Curții Constituționale. În drept, acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, art. 480 și urm. C. civ., art. 44 și urm. art. 135 din Constituția României art. 1 din Primul Protocol Adițional a Curții Europene a Drepturilor Omului, Legea nr. 7/1996. Pârâtul Guvernul României a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată. Prin încheierea de ședință din data de 08 iunie 2012, a fost introdus în cauză, în baza art. 16 1 din Legea nr. 554/20004, în calitate de pârât, D. Pârâtul D. a depus întâmpinare la dosar, prin care a invocat excepția tardivității acțiunii, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii de chemare in judecata ca neîntemeiată. B. a formulat cerere de intervenție accesorie in interesul paratului Guvernului României, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În ședința publică din data de 08 iunie 2012, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție formulata de B. Prin sentința civila nr. 857 din 01 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București a fost respinsă excepția tardivității acțiunii, precum și acțiunea reclamantei, dispunându-se admiterea cererii de intervenție accesorie. Împotriva aceste soluții a declarat recurs reclamanta A. Prin Decizia nr. 2768 din 12 iunie 2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis recursul, a fost casată sentința si a fost trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Instanța de control judiciar a reținut că nu a fost analizat fondul pricinii prin prisma dispozițiilor art. 1 alin. (1) cu referire la art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât este necontestat că reclamanta se află în posesia unu titlu de proprietate emis în anul 2004 de Comisia Județeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor și s-a invocat vătămarea acestui drept prin includerea terenului de 17.500 mp proprietatea reclamantei în inventarul centralizat al domeniului public, în concret, în Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006, poziția „Acumularea Snagov”. În lipsa unei analize efective a acțiunii reclamantei, controlul judiciar nu poate fi exercitat, astfel că se impune trimiterea cauzei spre rejudecare asigurându-se în acest fel și respectarea principiului dublului grad de jurisdicție.” Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 12 septembrie 2014, sub nr. x/2/2012*.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1499 din 26 mai 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2/2012* s-a respins acțiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și E. și intervenientul B., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție Curtea de apel a constatat ca actul a cărui anulare se solicită este H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului (Anexa 12, nr. MF/64094), act administrativ individual emis în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 , potrivit cu care: (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmește, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri. (2) Centralizarea inventarului menționat la alin. (1) se realizează de către B. și se supune spre aprobare Guvernului. S-a reținut că reclamanta nu a fost în măsura a identifica vreun motiv de nelegalitate a actului administrativ raportat la dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sau ale Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, reglementari care au fundamentat emiterea acestuia. A considerat judecătorul fondului că actul în discuție nu are caracter constitutiv de drepturi, prin intermediul său nefiind decât aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, între care și terenul în suprafață de 592 ha, identificat în Anexa 12, ca acumularea Snagov, nr. MF/64094, dobândit în anul 1984, conform mențiunilor din tabelul anexei anterior menționate. Astfel, a reținut Curtea că realizarea obiectivului ,,Amenajarea lacului Snagov” a fost aprobată prin Decretul prezidențial nr. 69/1979, iar după execuție, lucrările (dragare lac Snagov, apărări de maluri, canton de exploatare, drum de acces etc) au fost recepționate și trecute în administrarea Oficiului de Gospodărire a Apelor București, astfel cum rezultă din procesele - verbale de recepție preliminare depuse la dosarul prezentei cauze la filele 61-72. S-a mai reținut că, în susținerea acțiunii sale, reclamanta a pretins că actul administrativ este de natură a o vătăma întrucât, astfel cum rezultă din Încheierea nr. 4518 din 17 ianuarie 2011 emisă de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Ilfov, terenul său figurează în anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 sub denumirea Acumularea Snagov, de unde rezultă că "pentru imobilul în discuție coexistă două titluri de proprietate, unul emis în baza legilor proprietății, înscris în evidențele de publicitate imobiliară și un act normativ prin care se stabilește domeniul public al statului". Curtea a apreciat că instanța de contencios administrativ nu este îndrituită la a efectua o analiză a valabilității titlurilor părților din cauza dedusa judecății, un atare demers aparținând în exclusivitate instanței civile, verificarea legalității actului administrativ făcându-se în raport de dispozițiile legale prescrise pentru întocmirea valabilă a acestuia, în speță Legea contenciosului administrativ și Legea nr. 213/1998, astfel cum acestea se aflau în vigoare la data emiterii H.G. 1705/2006, perspectiva din care nu s-a identificat nicio încălcare a condițiilor de emitere a actului de aprobare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, întrucât, din actele depuse la dosar, s-a justificat existenta titlului statului asupra terenului în discuție. A mai constatat instanța de fond, că, în legătură cu competența instanței de a compara titlurile părților, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat în mod constant în sensul că aceasta aparține instanței civile, semnificative în acest sens fiind considerentele Deciziei civile nr. 1826/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/1/2013 . În fine, a concluzionat judecătorul fondului că, în cauză, nu se poate reține încălcarea vreunui drept sau interes legitim al reclamantei prin actul administrativ individual atacat și, având în vedere soluția dată capătului de cerere principal, cererile accesorii referitoare la constatarea dreptului de proprietate a reclamantei asupra terenului 1 ha și 7.500 mp teren situat în Snagov, jud. Ilfov și rectificarea C.F. a com. Snagov, în sensul radierii notării dreptului de proprietate publică al Statului Român asupra suprafeței de 592 ha teren denumit „Acumularea Snagov", în baza H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, se impun a fi respinse, în conformitate cu principiul accesorium sequitur principale.

Recursul; Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. S-a solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar, în subsidiar, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. S-a considerat că instanța de fond nu a soluționat excepția lipsei de obiect a capătului 1 din cererea de chemare în judecată invocată de reclamantă în primul ciclu procesual și reiterată cu ocazia rejudecării cauzei, încălcând astfel prevederile art. 315, art. 137 și art. 129 C. proc. civ., motiv de recurs care se încadrează în prevederile art. 304 pct. 5 și 9 C. proc. civ. Cu privire la dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. a fost invocată excepția lipsei de obiect a capătului 1 din cererea de chemare în judecată ca urmare a nepublicării Anexei 12 în M. Of., în raport cu prevederile art. 108 alin. (4) din Constituția României și dispozițiile Legii nr. 24/2000. Tot, referitor la dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., s-a considerat de către recurentă că instanța de fond a apreciat în mod eronat că actul administrativ atacat nu i-a produs nicio vătămare, în condițiile în care, în baza Anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006 s-a notat dreptul de proprietate al acesteia, înscris în C.F. - Oficiul de Cadastru de Publicitate Imobiliară Ilfov, producându-i-se o vătămare și un prejudiciu acesteia, fiind pusă astfel în imposibilitatea de a se folosi de bunul său. Au mai fost invocate de către recurenta - reclamantă dispozițiile art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., apreciindu-se că prima instanță în mod nelegal a stabilit că s-a justificat existența titlului statului, fără a indica actul care reprezintă titlul statului, judecătorul stabilind doar că terenul este proprietate de stat, fără a preciza când și cu ce titlu a intrat în patrimoniul statului, în opinia recurentei, hotărârea fiind nemotivată sub acest aspect, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 261 C. proc. civ. S-a mai susținut de către recurenta - reclamantă că în mod nelegal instanța de fond a constatat valabilitatea actului administrativ atacat și a respins acțiunea, invocând, cu privire la acest aspect, actele depuse la dosar de către pârâți și intervenient din care nu rezultă că statul ar avea un drept de proprietate publică asupra terenului, aceștia doar invocând faptul că terenul a mai fost inclus și în inventarele anterioare, precum și dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, privind condițiile pentru dobândirea dreptului de proprietate publică, pentru îndeplinirea cărora pârâtul nu a făcut dovada. În fine, s-a invocat de către recurenta - reclamantă motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod de procedură civilă, susținându-se că prima instanță, în mod nelegal, a respins capătul de cerere privind constatarea dreptului de proprietate, motivat de faptul că analiza valabilității titlurilor de proprietate și compararea acestora nu est e de competența instanței de contencios administrativ, ci de competența instanței civile, în opinia recurentei, instanța încălcând astfel prevederile art. 129 și art. 158 C. proc. civ., întrucât, ar fi trebuit să pună în discuția părților acest aspect și să dispună disjungerea acestui capăt de cerere și să îl înainteze instanței civile spre competentă soluționare. În drept, recursul s-a întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 7 și 9, art. 304 1 C. proc. civ., Legea nr. 213/1998, art. 480 și urm. C. civ., art. 108 alin. 4 din Constituția România, Legea nr. 24/2000.

Apărările intimaților; Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele 12 - 15 de către intimatul D. s-a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. Prin întâmpinarea depusă la dosar la filele 25 - 27 de către intimatul Guvernul României s-a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Considerentele și soluția instanței de recurs; Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate prin motivele de recurs, a apărărilor formulate de intimați și în raport cu prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele în continuare prezentate. 5.1. Argumente de fapt și de drept relevante; Cu titlu prealabil, Înalta Curte arată că, dată fiind similitudinea criticilor înfățișate prin cele 6 motive de recurs, le va examina grupat, urmând a le răspunde prin argumente comune Reclamanta a investit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare parțială a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului (Anexa 12, nr. MF/64094) și constatarea dreptului de proprietate asupra terenului conform titlului din 17 martie 2004 emis de Comisia județeană Ilfov pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, intabulat în C.F. a com. Snagov și rectificarea C.F. a com. Snagov prin radierea notării dreptului de proprietate publică al Statului Român asupra suprafeței de 592 ha teren. Obiectul acțiunii judiciare în contencios administrativ este reglementat prin art. 8 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text de lege, persoana vătămată în vreun drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual reparații pentru daune morale. Noțiunea de contencios administrativ este definită de Legea contenciosului administrativ în art. 2 alin. (1) lit. f) ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. În ceea ce privește obiectul prezentei cauze, astfel cum corect a observat și prima instanță, există o jurisprudență bogată a Înaltei Curți de Casație și Justiție. In cadrul acestei jurisprudențe s-au conturat o serie de premise in limitele cărora se procedează la analiza actului administrativ atacat, și anume că operațiunea de inventariere a bunurilor aparținând domeniului public al statului, operată prin H.G. contestată parțial în cauză, nu are semnificația unui mod de dobândire a proprietății publice, ci doar de consacrare legislativă a unei stări preexistente; iar instanța de contencios nu este chemată a analiza dreptul de proprietate al statului, ci doar încadrarea terenurilor în sfera afectațiunii publice, in timp ce eventualul drept de proprietate privată urmează a fi analizat de instanța civilă în examinarea legalității reconstituirii dreptului de proprietate. Instanța de fond a soluționat acțiunea de contencios administrativ în limitele și potrivit procedurii prevăzute în Legea nr. 554/2004, fără a se pune problema aplicării mecanismelor unei acțiuni reale, ce ar intra în competența instanței de drept comun. Din această perspectivă, se constată că H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare. Adoptarea acestei hotărâri de Guvern a fost determinată de necesitatea actualizării inventarului bunurilor din domeniul public al statului, ca urmare a modificărilor survenite de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 2060/2004, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare ce a însoțit proiectul H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006. Chestiunea esențială ce se impune a fi dezlegată în cauză vizează legalitatea apartenenței imobilului in litigiu la domeniul public al statului, imobil aflat în administrarea C. La dosar au fost depuse înscrisuri din care rezultă că imobilul a fost afectat Acumulării Snagov, aprobată prin Decretul Prezidențial nr. 69/1976 (fila 74 și următoarele din dosarul de fond din primul ciclu procesual), fiind ulterior inclus cu nr. MF/64094 in inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului prin H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 și H.G. nr. 2060/2004, ceea ce creează o prezumție de legalitate a hotărârii de guvern atacate, prezumție care nu a fost răsturnată de către recurenta - reclamantă. Or, în cadrul acțiunii de față, care vizează anularea unui act administrativ, respectiv H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, valabilitatea titlului nu poate fi analizată, aspect reținut în mod corect și de instanța de fond. Prin urmare, sunt nefondate criticile recurentei-reclamante sub aceste aspecte, câtă vreme actele depuse de pârâți la dosar atestă existența unui titlu al statului asupra aceluiași imobil încă din anul 1984. Deși recurenta a invocat dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., examinând hotărârea recurată, se reține că acestea respectă dispozițiile art. 261 pct. 5 C. proc. civ., fiind expuse motivele de fapt și de drept care conduc către soluția din dispozitiv. În ceea ce privește nesoluționarea excepției lipsei de obiect a capătului 1 din cererea de chemare in judecată, se constată că prima instanță a dezlegat corect acțiunea dedusă judecății, in raport cu scopul urmărit de reclamantă și in limitele mai sus arătate, motivul de recurs fiind formal invocat. 5.1. Temeiul legal al soluției adoptate; Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.