ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2744/2017

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Camera de Comerț și Industrie Bacău a chemat în judecată pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și a solicitat anularea actului administrativ prin care A.P.D.R.P. - C.R.P.D.R.P. Iași a respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul proiectului "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potențialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiționale, Artizanat și Turism - G.A.L. Valea Muntelui" și plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată x/1, respectiv 69.166,38 RON fără TVA.

Prin Sentința civilă nr. 45 din 26 martie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Camera de Comerț și Industrie Bacău, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ca nefondată.

Pentru a pronunța această sentință, curtea de apel a reținut că măsurile dispuse sunt justificate de dispozițiile legale aplicabile, întrucât suma de 37.507,05 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, achitată în numerar de reclamantă, nu se încadrează în cele enumerate exemplificativ în Anexa IV - instrucțiuni de plată aferente Măsurii 41, fiind lipsit de relevanță faptul că reclamanta a încheiat contracte de muncă și a achitat taxe și impozite pentru personalul încadrat, iar decizia Curții Constituționale nr. 859 din 16 iunie 2009 nu justifică plata în numerar a salariilor, reclamanta nefăcând dovada că s-ar fi aflat în situațiile avute în vedere de instanța constituțională.

Împotriva acestei sentințe, a formulat recurs reclamanta Camera de Comerț și Industrie Bacău, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și rejudecarea litigiului în fond, anularea actului administrativ prin care s-au respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul proiectului "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potențialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiționale, Artizanat și Turism - G.A.L. Valea Muntelui" și plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată nr. x/1, respectiv a sumei de 69.166,38 RON, plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că respingerea acțiunii s-a făcut în baza unei interpretări subiective și eronate privind lipsa încadrării cheltuielilor în sumă de 37.256 RON, efectuate cu personalul, într-o enumerare exemplificativă; motivarea primei instanțe este, de fapt, inexistentă, întrucât doar face o afirmație, fără să argumenteze în fapt și în drept de ce "cheltuielile cu personalul nici nu se regăsesc și nici nu se circumscriu situațiilor juridice exemplificate în anexă".

Recurenta-reclamantă consideră că este îndreptățită să îi fie restituită suma achitată personalului propriu în implementarea proiectului sus-menționat, având în vedere ceea ce prevede anexa nr. 4 a Contractului de finanțare nr. y, "Instrucțiuni de plată pentru beneficiarii măsurii 41 - proiecte de servicii" și faptul că a respectat aceste instrucțiuni, nefiind prevăzută în mod expres o mențiune "care nu permite plățile în numerar pentru această categorie de cheltuieli", așa cum în mod eronat a interpretat prima instanță; a formulat cererea de plată pentru suma de 69.798 RON, însoțită de toate documentele justificative, prevăzute în instrucțiunile de plată, iar pentru plata cheltuielilor cu personalul în valoare de 37.256 RON au fost anexate toate statele de plată semnate de către angajați.

În mod evident, enumerarea dintre paranteze este exemplificativă și nu limitativă, iar prima instanță, în mod eronat sau superficial, nu face diferența între aceste două noțiuni, acesta fiind și fundamentul existenței exemplelor, faptul că situațiilor precizate în mod expres într-o enumerare li se pot adăuga și altele asemănătoare, prin urmare nu are logică și este complet eronată motivarea primei instanțe; enumerarea exemplificativă dintre paranteze nu a urmărit să limiteze expres și limitativ situațiile juridice ce pot fi subscrise categoriei de "cheltuieli neexternalizate", ci, din contră, a lăsat loc. adiționării și a altor situații juridice asemănătoare; definiția dată cheltuielii externalizate în Instrucțiunile de plată nu lasă loc. de interpretări:

Recurenta a invocat dispozițiile Contractului de finanțare nr. y, ale art. 1270 C. civ.

Prin întâmpinare, intimata pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

Intimata-pârâtă a arătat că susținerea recurentei, potrivit căreia "nu există nicio prevedere în sensul că plata drepturilor salariate să se facă doar prin virament într-un cont al salariatului" este nefondată, întrucât, potrivit Anexei II la contract, cheltuielile cu salariile nu sunt menționate în categoria cheltuielilor pentru care este acceptată plata în numerar; sumele trecute în bugetul aferent contractului de finanțare reprezintă valori maxime care pot fi plătite beneficiarului cu condiția ca acesta să prezinte în cererile de plată documente conforme cu prevederile contractului de finanțare, iar suma de 37.507,05 RON reprezintă reducere aplicată în conformitate cu Regulamentul(CE) nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală și a fost declarată neeligibilă deoarece, potrivit art. 30 din această normă comunitară, în cazul în care diferența dintre suma solicitată de beneficiar și suma autorizată la plată este mai mare de 3% din suma solicitată, se va aplica o reducere egală cu valoarea diferenței dintre suma solicitată de beneficiar și suma autorizată la plată.

A menționat că, potrivit clauzelor contractuale cunoscute și asumate de reclamantă, beneficiarul se obligă la respectarea prevederilor memorandumurilor de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și la respectarea tuturor celorlalte clauze ale contractului de finanțare, iar necunoașterea de către beneficiar a prevederilor legale comunitare și naționale în vigoare nu îl absolvă de respectarea și aplicarea acestora, pentru acordarea finanțării nerambursabile putând fi luate în considerare doar cheltuielile eligibile, cheltuielile prevăzute în bugetul proiectului având caracter estimativ și reprezentând plafonul maxim pentru cheltuielile eligibile. Sumele prevăzute în bugetul indicativ nu reprezintă un drept câștigat automat prin semnarea contractului de finanțare, ele trebuie justificate de beneficiar cu documente care să ateste efectuarea lor cu respectarea regulilor de finanțare specifice FEADR.

Potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilității recursului, prin care s-a constatat că cererea de recurs întrunește cerințele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 8 decembrie 2016, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. și a dispus comunicarea actului către părți, conform alineatului (4) al aceluiași articol.Părțile nu au depus punct de vedere asupra raportului.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 30 martie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta Camera de Comerț și Industrie Bacău a solicitat anularea actului administrativ prin care Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a respins la plată cheltuielile efectuate în cadrul Contractului de finanțare pentru proiecte de servicii nr. z din 16 octombrie 2013 și plata integrală a sumei solicitate prin Cererea de plată x/1, respectiv 69.166,38 RON fără TVA.

La data de 16 octombrie 2013, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, în calitate de autoritate contractantă, și Camera de Comerț și Industrie Bacău, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanțare pentru proiecte de servicii nr. z din 16 octombrie 2013, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru proiectul "Sprijinirea dezvoltării antreprenoriatului local prin promovarea potențialului economic al zonei Valea Muntelui în cadrul Târgului de Produse Tradiționale, Artizanat și Turism - G.A.L. Valea Muntelui".

Pentru prima tranșă de plată, reclamanta a formulat cererea de plată nr. 1, prin care a solicitat suma de 69.166,38 RON. Prin Notificarea nr. 9176 din 22 mai 2014, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit - Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit Nord Est Iași a comunicat reclamantei că acceptă la plată suma de 31.659,33 RON, suma respinsă la plată fiind de 37.507,05 RON, cheltuială neeligibilă, compusă din 37.256,00 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, și 215 RON, reprezentând TVA, motivat de nerespectarea "Instrucțiunilor de plată pentru beneficiarii Măsurii 41 - Proiecte de servicii", în care se menționează că pentru cheltuieli neexternalizate se poate accepta și plata în numerar acolo unde este cazul (de ex. pentru cheltuieli privind privind închirierea de spații, consumabile, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar); s-a menționat faptul că, având în vedere valoarea cheltuielilor neeligibile, care depășea 3% din valoare solicitată la plată, s-a aplicat o sancțiune egală cu valoarea cheltuielilor respinse, conform art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 65/2011.

Contestația formulată de reclamantă împotriva notificării a fost respinsă de pârâtă prin Decizia nr. E 18.579 din 14 iulie 2014. S-a arătat că, în conformitate cu prevederile Anexei IV - Instrucțiuni de plată aferente Măsurii 41 - proiecte de servicii (aferente Măsurilor 111, 143 și 322 - componenta c), la dosarul cererii de plată se atașează, pe lângă alte documente, inclusiv pentru cheltuielile neexternalizate, ordinele de plată și extrasele de cont care atestă plata acestora, în instrucțiunile de plată fiind menționat că se poate accepta plata în numerar doar pentru cheltuielile neexternalizate privind cheltuieli privind închirierea de spații, consumabile, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar, salariile nefiind incluse în categoria plăților efectuate în numerar,

În drepturile și obligațiile Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit s-a subrogat Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, conform alin. (3) din O.U.G. nr. 41/2014 privind înființarea, organizarea și funcționarea acestei instituții.

Înalta Curte constată că instanța de fond a constatat în mod corect că dispozițiile legale aplicabile în cauză, raportat la contractul de finanțare, justifică măsurile dispuse de pârâtă privind neeligibilitatea cheltuielilor cu personalul.

Suma de 37.507,05 RON a fost declarată neeligibilă în conformitate cu Regulamentul(CE) nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală și a prevederilor contractului de finanțare.

Potrivit art. 30 - Reduceri și excluderi din Regulamentul(CE) nr. 65/2011:

Plățile se calculează în funcție de ceea ce se constată a fi eligibil cu ocazia controalelor administrative.

Beneficiarului i se acordă finanțare nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în contractul de finanțare, cheltuielile fiind eligibile numai în măsura în care acesta este respectat.

Potrivit dispozițiilor art. 1270 alin. (1) C. civ., care reglementează forța obligatorie a contractelor încheiate între părți, "contractul valabil încheiat are putere de lege între părțile contractante".

Prin chiar dispozițiile art. 7 alin. (1) din Contractul de finanțare din 16 octombrie 2013, părțile s-au obligat "să respecte întocmai și cu bună-credință fiecare dispoziție a acestuia în conformitate cu principiul obligativității contractului între părțile contractante în temeiul art. 1270 C. civ. și reglementărilor în vigoare"; potrivit art. 4 alin. (2) - Modalitatea de plată din contractul de finanțare, "Plata se va efectua pe baza cererilor de plată autorizate de Agenție depuse de beneficiari și însoțite de documentele justificative. Autorizarea cererilor de plată se face în urma verificărilor documentelor justificative prezentate de beneficiar conform cerințelor Autorității Contractante prezentate în instrucțiunile de plată, Anexa IV la prezentul contract. Autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli"; de asemenea, art. 1 alin. (4) din Anexa I - Prevederi generale la contractul de finanțare prevede că "Beneficiarul trebuie să implementeze Proiectul cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat și în concordanță cu acest contract.", iar potrivit art. 3 alin. (1) din aceeași anexă, beneficiarul s-a obligat "să respecte pe toată durata contractului criteriile de eligibilitate și de selecție înscrise în cererea de finanțare"; față de prevederile art. 15 alin. (1) din aceeași anexă, conform cărora, Prin "neregulă" în accepțiunea prezentului contract, se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și a prevederilor contractului de finanțare, caz în care cheltuiala este neeligibilă și are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităților Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național.", beneficiarul cunoștea faptul că nerespectarea contractului constituie neregulă, iar cheltuiala este neeligibilă în această situație.

Cheltuielile cu personalul, a căror plată a fost respinsă de pârâtă, sunt eligibile potrivit contractului de finanțare, însă eligibilitatea este condiționată de respectarea dispozițiilor contractuale, iar acestea nu permiteau plățile în numerar pentru această categorie de cheltuieli.

Contrar susținerilor recurentei reclamante, în mod corect a constatat instanța de fond că suma de 37.507,05 RON, reprezentând cheltuieli cu personalul, achitată în numerar de reclamantă, nu se încadrează în cele enumerate exemplificativ în Anexa IV - Instrucțiuni de plată aferente Măsurii 41, dar nici nu se circumscriu situațiilor juridice exemplificate, pentru care se acceptă și plata în numerar, acestea referindu-se la cheltuieli privind închirierea de spații, consumabile, cazare, masă, transport rutier/feroviar.

Nu este prevăzută în mod expres o mențiune în sensul că nu se permit plățile în numerar pentru această categorie de cheltuieli, acest aspect rezultă, însă, din instrucțiunile de plată, anexă a contractului de finanțare.

Anexa nr. 4 a contractului de finanțare nr. y, "Instrucțiuni de plată pentru beneficiarii măsurii 41 - proiecte de servicii (aferente Măsurilor 111, 143 și 322 - componenta c)", parte integrantă a acestuia, având aceeași forță juridică, potrivit art. 6 din contract, prevede că dosarul cererii de plată depusă de beneficiar trebuie să cuprindă documente justificative; pct. 2 prevede că "pentru cheltuielile neexternalizate se vor atașa și documentele justificative: facturi, ordine de plată, chitanțe, contracte etc."; cu privire la documentele de plată, se arată că trebuie să îndeplinească mai multe cerințe, printre care și aceea de a confirma că "plata nu s-a efectuat în numerar", ceea ce constituie regula, și se menționează că "pentru cheltuielile neexternalizate se poate accepta și plata în numerar, acolo unde e cazul (de ex: pentru cheltuielile privind închirierea de spații, consumabilele, cazarea, masa, transportul rutier/feroviar)", ceea ce constituie excepția.

Enumerarea este exemplificativă, însă nu rezultă că pentru toate cheltuielile neexternalizate se acceptă plata în numerar, ci numai "acolo unde este cazul", aceasta constituind o excepție de la cerința potrivit căreia documentul de plată trebuie să confirme că plata nu s-a efectuat în numerar; faptul că și cheltuielile cu personalul constituie cheltuieli neexternalizate nu conduce nicidecum la concluzia că și pentru acestea se acceptă plata în numerar; cheltuielile cu personalul constituie o categorie distinctă în cadrul formularului de buget al proiectului pentru care s-a acordat finanțare nerambursabilă, cealaltă categorie fiind constituită din cheltuielile pentru derularea proiectului, astfel cum rezultă din chiar anexa II la contractul de finanțare; aceste cheltuieli, care reprezintă mai mult de jumătate din bugetul proiectului, nu pot fi asimilate cheltuielilor exemplificate în categoria cheltuielilor neexternalizate pentru care, prin excepție, se acceptă plata în numerar, care se referă la cele privind închirieri, cazări, masă, transport, pe cale de consecință se aplică norma care prevede faptul că documentul de plată trebuie să confirme că plata nu s-a efectuat în numerar.

În ceea ce privește Decizia Curții Constituționale nr. 859 din 16 iunie 2009, prin aceasta s-a constatat că "prevederile art. 5 - 8 din O.U.G. nr. 149/2007 privind aprobarea unor măsuri în domeniul finanțelor publice sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se înțelege că plata drepturilor salariale prin card este obligatorie". Prevederile art. 5 - 8 din O.U.G. nr. 149/2007 reglementează măsurile necesare pentru plata drepturilor salariale ale personalului prin intermediul cardurilor, iar Curtea Constituțională a reținut, referitor la obligarea personalului din instituțiile publice de a primi drepturile salariale prin intermediul cardului, că legiuitorul poate limita un drept doar pentru un interes de utilitate publică, și nicidecum pentru un interes privat; este contrară, așadar, constituției, obligarea personalului din instituțiile publice să primească drepturile salariale prin intermediul cardului, și nu plata drepturilor salariale prin intermediul cardurilor, iar reclamanta nu a probat că se află într-o asemenea situație, în ceea ce privește personalul său, în sensul că respectarea obligației ar fi determinat-o la obligarea acestuia la primirea salariului prin intermediul cardului; rezultă că decizia nu este de natură a justifica încălcarea de către reclamantă, în calitate de beneficiar al contractului de finanțare, a clauzelor contractuale, în condițiile în care dispozițiile acestuia sunt obligatorii pentru părțile contractante, iar nerespectarea conduce la neeligibilitatea cheltuielilor.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantă, este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, raportat la contractul de finanțare pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.