ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3497/2016

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10.10.2014 reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României: - 1. Anularea punctului 1 din Încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care a fost respinsă contestația formulată de A.N.R.E. împotriva măsurii dispuse la pct. I.1. din Decizia nr. 30/2014; - 2. Anularea parțială a măsurii dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014 emisă de Curtea de Conturi a României respectiv, prin care s-a dispus în sarcina conducerii A.N.R.E. "publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli"; - 3. Anularea procesului verbal de constatare din 11 iunie 2014, în ceea ce privește abaterea consemnată la pct. I.1; - 4. Suspendarea, în temeiul dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării actelor administrative sus-menționate, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea Curții de apel

Prin sentința nr. 322 din data de 9 februarie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte măsura dispusă la pct. I.1 din Decizia Curții de Conturi a României nr. 30 din 14 iulie 2014 numai în ceea ce privește obligația impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli, a anulat în parte pct. 1 din încheierea nr. 113 din 19 septembrie 2014 a Curții de Conturi numai în ceea ce privește partea de contestație respinsă cu privire la obligația impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli, a anulat în parte procesul verbal de constatare din 11 iunie 2014 numai în ceea ce privește abaterea reținută la pct. I.1. cu privire la obligația impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli, a suspendat în parte actele mai sus indicate, numai în ceea ce privește obligația impusă reclamantei de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii și respingerea în tot a cererii de anulare a măsurilor dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30/2014, menținute prin Încheierea nr. 1132/2014.

În motivarea recursului se arată, în esență, că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (4)-(5) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, raportate la prevederile art. 1, art. 8 și art. 16 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

În opinia recurentei, actul de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli nu este unul individual, ci are caracter normativ, potrivit art. 9 din Legea nr. 500/202, legiuitorul neoferind posibilitatea de a încadra aceste acte de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli în cazul bugetelor instituțiilor publice autonome decât în categoria actelor normative.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, la data de 22.04.2015, intimata-reclamantă ANRE a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esență, a arătat că judecătorul fondului a examinat cauza sub toate aspectele, motivarea fiind dată și în concordanță cu probele administrate în cauză, astfel încât dezlegarea dată chestiunii litigioase de a determina natura juridică a actului de aprobare a bugetului, în sensul de a stabili dacă este un act administrativ normativ sau individual este legală și temeinică.

În cuprinsul întâmpinării, intimata-pârâtă a făcut referire la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la calificarea actelor administrative în funcție de întinderea efectelor juridice și a invocat dispozițiile art. 2 alin. (4) și (5) din Legea nr. 160/2012, potrivit cu care bugetul anual de venituri și cheltuieli se aprobă de ANRE și se publică pe pagina de internet a autorității.

În concluzie, a arătat că a fost respectată obligația de transparență a actelor de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli, astfel încât se impune respingerea recursului ca nefondat.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14.04.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 20.07.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen pentru judecarea pe fond a acestuia, în condiții de contradictorialitate.

Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, care atrag incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea au aplicarea greșită a normelor de drept material.

Urmare a controlului efectuat de auditorii publici externi ai Curții de Conturi la intimata-reclamantă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, control vizând "Auditul financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2013" s-a încheiat procesul-verbal de constatare din 11 iunie 2014 prin care s-a constatat existența unor nereguli, respectiv abateri cu caracter financiar.

Prin Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a comunicat intimatei-reclamante măsurile dispuse în vederea înlăturări abaterilor de la legalitate și regularitate constatate prin procesul verbal.

Contestația formulată de intimata-reclamantă, în temeiul art. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, împotriva măsurilor dispuse la pct. 1, 3, 5, 6, 10-12, 14-17 a fost soluționată prin încheierea nr. 1138 din 19 septembrie 2014, în sensul admiterii parțiale a contestației numai cu privire la pct. 5, fiind respinsă contestația cu privire la celelalte măsuri.

Obiectul acțiunii de față, cu care a fost investită instanța de contencios administrativ și fiscal în temeiul pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, l-a constituit anularea pct. 1 din încheierea nr. 113 din 13 septembrie 2013 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, anularea parțială a măsurii dispuse la pct. I.1 din Decizia nr. 30 din 14 iulie 2014, precum și a procesului-verbal de constatare nr. 35878 din 11 iunie 2014, în ceea ce privește abaterea constatată la pct. I.1, cu privire la întocmirea și publicarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013, cu nerespectarea prevederilor legale.

Soluționând cauza, curtea de apel a anulat în parte actele administrative contestate în ceea ce privește obligația impusă intimatei-reclamante de a publica în Monitorul Oficial al României actele de aprobare a bugetelor de venituri și cheltuieli, considerentul pe care s-a întemeiat soluția fiind acela că actul de aprobare a bugetului de venituri și cheltuieli al intimatei-reclamante este un act administrativ individual, pentru care nu există obligația publicării în Monitorul Oficial.

Contrar concluziei primei instanțe și apărărilor formulate de intimata-reclamantă prin întâmpinare, Înalta Curte reține că autoritatea emitentă a interpretat și aplicat corect prevederile legale în sensul că intimatei-reclamante îi incumbă obligația de a publica în Monitorul Oficial al României actele privind aprobarea bugetului în perioada de referință, supusă controlului Curții de Conturi, în conformitate cu dispozițiile art. 1 și 2 alin. (4)-(5) din O.U.G. nr. 33/2007 raportate la dispozițiile art. 1 alin. (2) lit. e), coroborate cu dispozițiile art. 9 lit. c) din Legea nr. 50/2002.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată prin Legea nr. 160/2012 " Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare A.N.R.E., este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanțată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric și funcțional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea și monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel național necesar funcționării sectorului și pieței energiei electrice, termice și a gazelor naturale în condiții de eficiență, concurență, transparență și protecție a consumatorilor".

Potrivit art. 2 din același act normativ:

"(1) Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale A.N.R.E. se asigură integral din venituri proprii.

(2) Veniturile proprii ale A.N.R.E. provin din tarife percepute pentru acordarea de licențe, autorizații și atestări, contribuții anuale percepute operatorilor economici reglementați din sectorul energiei electrice și termice și al gazelor naturale, precum și din fonduri acordate de organisme internaționale.

(3) Nivelul tarifelor și contribuțiilor prevăzute la alin. (2) se stabilește anual prin ordin al A.N.R.E., în condițiile legii, și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(4) Bugetul anual de venituri și cheltuieli se aprobă de către A.N.R.E., iar execuția bugetară se realizează conform practicilor și procedurilor controlului și auditului intern.

(5) În fiecare an, bugetul aprobat și execuția bugetară pe anul anterior se publică pe pagina de internet a A.N.R.E.

(6) Președintele ANRE este ordonator principal de credite.

(7) Excedentul anual rezultat din execuția bugetului de venituri și cheltuieli se reportează ca sursă de finanțare în anul următor. Deficitul se acoperă din sursele anului următor, inclusiv din împrumuturi bancare și de trezorerie."

Prin urmare, fiind o autoritate publică autonomă, sub control parlamentar, intimata-reclamantă se supune dispozițiilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, în ceea ce privește elaborarea, aprobarea, executarea și raportarea bugetului său, aspect reținut, în mod corect și de către instanța de fond.

Aceasta întrucât, potrivit art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 500/2002:

"Dispozițiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării: e) bugetelor instituțiilor publice autonome", iar conform pct. 30 al art. 2 din aceeași lege instituții publice sunt definite în sensul "denumire generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora".

De asemenea, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 69/2010 a responsabilității fiscal bugetare (forma în vigoare în perioada de referință) bugetul general consolidat este reprezentat din "ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar agregate și consolidate pentru a forma un întreg: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat și din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum și al altor entități finanțate în proporție de 50% din fonduri publice stabilite potrivit normelor europene".

Prin urmare, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii constituie parte integrantă a bugetului public consolidat, fiind guvernate de principiile bugetare reglementate de legea finanțelor publice, respectiv principiul neafectării veniturilor, principiul specializării bugetare, al echilibrului bugetar și al publicității.

Principiul publicității este reglementat de art. 9 din Legea nr. 500/2002 și presupune dezbaterea publică a proiectelor de buget, a conturilor anuale de execuție a acestora, precum și publicarea în Monitorul Oficial a bugetelor și conturilor anuale de execuție.

Astfel, potrivit art. 9 din Legea nr. 500/2002:

"Sistemul bugetar este deschis și transparent, acestea realizându-se prin:

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuție a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor și conturilor anuale de execuție a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informațiilor asupra conținutului bugetului, exceptând informațiile și documentele nepublicabile, prevăzute de lege."

Coroborând aceste dispoziții legale cu cele care reglementează activitatea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei se poate concluziona că actele de aprobare a bugetelor și conturilor anuale de execuție, inclusiv ale instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, sunt acte normative, iar nu individuale, natura juridică a acestora fiind definită de lege, respectiv art. 9 lit. c) din Legea nr. 500/2002.

Fără a contesta logica argumentației instanței de fond cu privire la calificarea actelor administrative în funcție de întinderea efectelor pe care le produc, Înalta Curte observă că finalitatea urmărită de legiuitor prin textul de lege sus arătat constă în aducerea la cunoștință opiniei publice a bugetului de stat în toate componentele sale prin publicarea în Monitorul Oficial, fapt ce conferă posibilitatea cunoașterii prevederilor sale.

Împrejurarea că legea specială de organizare și funcționare a intimatei-reclamante instituie, în cuprinsul art. 2 alin. (5), obligația publicării bugetului aprobat și execuția bugetară pe anul anterior pe pagina de internet nu exclude obligația prevăzută de art. 9 lit. c) din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, întrucât ambele reglementări au ca scop asigurarea respectării principiului publicității bugetare.

Concluzionând cu privire la aspectele analizate, întrucât sunt întemeiate constatările recurentei Curtea de Conturi din cuprinsul actelor contestate, în sensul săvârșirii de către intimata-reclamantă a unei abateri cu privire la întocmirea și publicarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 2013, cu nerespectarea prevederilor legale, se reține că sunt legale actele administrative de control contestate.

Pentru considerentele arătate din care rezultă că este fondat motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentința și, rejudecând, va respinge cererea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 322 din 9 februarie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 decembrie 2016.