ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2948/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

1.1. Excepția de nelegalitate invocată

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Vălenii de Munte, sub nr. x/331/2012, la data de 19.12.2012, reclamanta Comuna Bălțești prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A. S.A., obligarea acesteia la a-i lăsa în liberă și pașnică folosință suprafața de 2.962 mp din Comuna Bălțești, județul Prahova.

La data de 09.04.2013, A. S.A. a invocat, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local Bălțești și Guvernul României, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010 și a H.G. nr. 244 din 16 martie 2011, în ceea ce privește Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bălțești.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta A. S.A. a arătat că Hotărârea Consiliului Local al comunei Bălțești nr. 59/2010, prin care a fost trecut în proprietatea publică a Comunei Bălțești un teren în suprafața de 2.926 mp, aferent puțurilor de apă cu nr. 14, 22, 19,13, 21,11, 9,12,1, 2, 2bis, 3, 3bis., suprafață amplasată după cum urmează; T42 P514- 230 mp, T42 P597- 75 mp, T2 P635-71mp, T42 P680-152 mp, T42 P591-80mp, T39 P569/2-340 mp, T39 P569/1-194 mp, T42 P535/61- 20 mp, T16 P606-256 mp, T103 P1-190 mp, T103 P575-600 mp, T40 P612-357 mp, T25 P462/1/1-160 mp, T42 P512-101mp, este abuzivă și nelegală.

H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova este de asemenea nelegală, fiind emisă în baza HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

Terenul trecut în proprietatea publică a Comunei Bălțești prin HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010 este proprietatea A. S.A., în temeiul art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, și nu putea fi trecut în proprietatea publică a Comunei Bălțești.

Prin Decretele nr. 368 din 25 iunie 1963 și nr. 849 din 03 noiembrie 1965 s-au transmis în administrarea B. de sub îndrumarea și controlul Ministerului Petrolului suprafețele de teren de 300 mp, respectiv 9274 mp, suprafețe necesare unor lucrări hidrotehnice între care și puțurile de apă la care se face referire în cererea de chemare în judecată.

După efectuarea transferului terenului menționat au fost săpate puțurile de apă la care se face referire în cererea de chemare în judecată, și a fost construită o stație de apă pe raza Comunei Bălțești.

Toate aceste instalații hidrotehnice au fost destinate să asigure necesarul de apă pentru sectoarele de exploatare ale schelei, întreprinderile, instituțiile, CAP-urile și populația din localitățile Urlați, Valea Călugăreasca, Ceptura, Bălțești, Cărbunești, Posești, Calvini, Păcureți, Măgurele, Matița etc.

Astfel, terenurile aferente puțurilor de apă și stației de apă se găseau în patrimoniul A. S.A. prin antecesoarea sa, Regia Autonomă a Petrolului, iar, în baza art. 20 din Legea nr. 15/1990, care statuează că bunurile din patrimoniul societăților comerciale sunt proprietatea acestora, a dobândit dreptul de proprietate privată asupra respectivelor terenuri.

În temeiul acestui act normativ a fost adoptată H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea și evaluarea unor terenuri deținute de societățile comerciale cu capital de stat care, la art. 1, prevede că "terenurile aflate în patrimoniul societăților comerciale cu capital de stat necesare desfășurării activității conform obiectului de activitate se determină pentru societățile înființate prin H.G. de către organele care, potrivit legii îndeplinesc atribuțiile ministerului de resort, iar, pentru societățile comerciale înființate prin decizia organului administrației locale de stat, de către autoritatea publică județeană".

În concluzie, dreptul său de proprietate a fost dobândit prin efectul legii, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990, și nu prin actul administrativ (certificatul de atestare a dreptului de proprietate), care nu face altceva decât să ateste existența dreptului de proprietate care s-a constituit ope legis.

Deci, la data adoptării Legii nr. 15/1990, terenul în suprafață de 2.926 mp (care face obiectul HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010), se afla în patrimoniul său. A stăpânit în mod neîntrerupt acest teren, motiv pentru care s-a și emis la data de 22.01.2004 de către Ministerul Economiei și Comerțului Certificatul de Atestare a Dreptului de Proprietate seria x care confirmă dreptul de proprietate al C. S.A. (în prezent A. SA) asupra suprafeței de 3.578,68mp înscris în CF Bălțești.

De asemenea, terenul proprietatea privată a unei persoane juridice nu poate fi trecut în domeniul public al Comunei Bălțești, cu titlu gratuit, fără a se acorda titularului dreptului o dreaptă și prealabilă despăgubire.

Or, Consiliul Local Bălțești prin HCL nr. 59 din 15 noiembrie 2010 a dispus completarea domeniului public al Comunei Bălțești cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, referitoare la modurile de dobândire a proprietății având în vedere că respectivele terenuri se află în proprietate privată.

HCL nr. 59 din 11 noiembrie 2010 nu conține nicio referire la împrejurările care au determinat calificarea terenului în suprafață de 2.926 mp ca fiind de uz sau de interes public și nici care este cauza de utilitate publică în temeiul căreia s-a apreciat că se impunerea trecerea în domeniul public al comunei.

A susținut reclamanta că, pentru aceleași considerente, este nelegală și H.G. nr. 244/2011, cu privire la Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bălțești, emisă în baza HCL Bălțești nr. 59/2010.

1.2. Apărările pârâților

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, ca inadmisibilă, în principal, și ca neîntemeiată, în subsidiar.

A arătat pârâtul că motivele invocate de reclamantă în susținerea excepției de nelegalitate vizează HCL Bălțești nr. 59/2010, act prealabil H.G. nr. 244/201, față de care este lipsit de calitate procesuală pasivă.

Admisibilitatea excepției de nelegalitate a unui act administrativ este condiționată de faptul ca actul ce formează obiectul litigiului de fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepție, iar reclamantul trebuie să arate motivele de nelegalitate ale acestui act administrativ,

În cauză, Hotărârea Consiliului Local al Comunei Băltești nr. 59/2010 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 244/2011, ci în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și în baza H.G. 548/1999 prin care s-au aprobat Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

Pe fondul excepției de nelegalitate, pârâtul a arătat că H.G. nr. 244/2011 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare.

Actul administrativ contestat a fost adoptat de către Executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia și de către Ministerul Justiției.

În conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de Primarul General al Municipiului București sau de către primari.

Aceste inventare, după ce se însușesc, după caz, de consiliile județene, Consiliul local al Municipiului București sau de consiliile locale, se centralizează de consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București și se trimit Guvernului României, pentru ca, printr-o procedură legală, prin hotărâre, să ateste apartenența bunurilor la domeniul public de interes județean sau local.

Atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public de interes județean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public județean sau local sau cele de interes național, precum și în vederea delimitării bunurilor aparținând domeniului public de bunurile aparținând domeniului privat.

Prin atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Județean și consiliilor locale să-și exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu este de natură a vătăma vreun drept.

Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietății altor persoane.

Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competența de a atesta, prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora.

Deci H.G. nr. 244/2011 este emisă în conformitate cu dispozițiile legale care reglementează această materie, în baza hotărârii Consiliului Local al Comunei Băltești, prin care acesta a însușit și aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Băltești.

1.3. Prin Decizia nr. 215 din 23 ianuarie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a excepției de nelegalitate în favoarea Curții de Apel Ploiești.

Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, în anexa nr. 24 atestă în domeniul public al Comunei Bălțești terenul în suprafață de 2.926 mp.

Procedura administrativă de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale este reglementată în art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Astfel, actul administrativ de autoritate care produce efectul juridic al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local sau județean prin care se face inventarierea bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale are natura juridică a unei operațiuni administrative.

În acest context, Înalta Curte a reținut că HCL al Comunei Bălțești nr. 59/2010 nu este un act administrativ unilateral în sensul definiției art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul final de autoritate al administrației publice pe baza căruia a fost inclus în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei este H.G. nr. 244/2011. Operațiunile administrative sau actele pregătitoare sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis și nu pot fi atacate separat în justiție, ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat.

2.1. Prin sentința civilă nr. 62 din 10 martie 2016, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Bălțești nr. 59 din 15.11.2010 și a H.G. nr. 244 din 16.03.2011 formulată de reclamanta A. S.A., a constatat nelegalitatea H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, în ceea ce privește art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bălțești, secția I, Bunuri Imobile, și introducerea pozițiilor nr. 136-149 prevăzute în Anexa 1, precum și a HCL Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

A reținut instanța că HCL Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010 privind modificarea și completarea inventarului bunurilor ce aparțin domeniului public al Comunei Bălțești a fost emisă în baza expunerii de motive nr. 6167 din 27 octombrie 2010 a Primarului Comunei Bălțești, județul Prahova, a prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, precum și a normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor municipiilor și județelor aprobate prin H.G. nr. 548/1999.

H.G. nr. 244/2011 a modificat și completat H.G. nr. 1359/2001, fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicat, al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu completările ulterioare, și în baza HCL Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010 prin care acesta a însușit și aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bălțești.

Curtea a constatat că, prin Decretul nr. 368 din 26.06.1963, s-au expropriat și s-au trecut în proprietatea statului, dându-se în administrarea D. de sub îndrumarea și controlul Ministerului Industriei Petrolului și Chimiei, terenurile în suprafață de 0,4317 ha (incluzând, conform tabel-anexă 1 și suprafața de 0,0300 ha, teren situat în Comuna Bălțești, aparținând Gospodăriei Agricole Colective 1 Mai).

Prin Decretul nr. 849 din 3.11.1965 s-au expropriat și trecut în proprietatea statului terenuri în suprafață totală de 2.862 ha situate în regiunea Ploiești, dându-se în administrarea trusturilor de extracție Târgoviște și Ploiești, de sub îndrumarea și controlul Ministerului Petrolului, terenuri identificate potrivit planurilor de situație anexa nr. 1-11, proprietatea celor prevăzuți în tabelul anexat, parte integrantă din decret. Scopul exproprierii și trecerii în proprietatea statului l-a reprezentat amplasarea și exploatarea unor obiective petroliere din regiunea Ploiești.

Faptul că, după efectuarea transferului terenurilor menționate, au fost săpate puțuri de apă și construită o stație de apă pe raza comunei Bălțești este o situație necontestată, dovadă în acest sens fiind și fișele mijloacelor fixe pentru puțurile de apă, depuse de către reclamanta A. S.A..

Prin urmare, terenul în cauză, în suprafață de 2926 mp a fost trecut în proprietatea statului în baza decretelor de expropriere anterior menționate.

În baza Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societății comerciale și a H.G. nr. 834/1991 privind stabilirea și evaluarea unor terenuri aflate în patrimoniul societăților comerciale cu capital de stat, s-a emis în favoarea C. S.A. certificatu de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x din 22.01.2004 pentru suprafața de teren de 3.579,68 m.p., teren în care este inclusă și suprafața de 2926 m.p., suprafață înscrisă în cartea funciară nr. 115 potrivit extrasului de carte funciară depus la dosar.

Prin H.G. nr. 23/1991 s-a înființat Regia Autonomă a Petrolului-Petrom R.A., iar, prin O.U.G. nr. 49/1997, s-a înființat C. S.A. București, prin reorganizarea Regiei Autonome a Petrolului-Petrom, antecesoare a A. S.A.

Prin urmare, dreptul de proprietate al A. S.A. este atestat prin certificatul de atestare a dreptului de proprietate, emis în baza Legii nr. 15/1990 și H.G. nr. 834/1991, act administrativ cu caracter individual ce nu a fost anulat, drept de proprietate ce a devenit opozabil erga omnes de la momentul întabulării în Cartea funciară nr. 115 Bălțești.

În același timp, temeiul legal avut în vedere la emiterea HCL Bălțești nr. 59 din 15.11.2010 l-a reprezentat Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, fără o justificare reală privind cauzele și condițiile trecerii acestui teren în domeniul public al comunei Bălțești din patrimoniul A. S.A.

HCL Bălțești nr. 59/2010 doar a aprobat completarea domeniului public al comunei Bălțești fără însă a exista o hotărâre prin care suprafață de 2.926 mp să fie calificată ca fiind de uz sau de interes public local, astfel cum stipulează alin. (4) al art. 3 din Legea nr. 213/1998, cu încălcarea și a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 ce reglementează modul de dobândire a dreptului de proprietate publică.

În ceea ce privește nelegalitatea H.G. nr. 244/2011 emisă în temeiul art. 108 din Constituția României și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, excepția lipsei calității pasive invocată de pârâtul Guvernul României nu poate fi primită de vreme ce, așa cum reiese și din considerentele Deciziei nr. 215 din 23 ianuarie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța trebuie să analizeze excepția de nelegalitate a HCL Bălțești nr. 59/2010 cât și a H.G. nr. 244/2011 calitate de pârâți având emitenții celor două acte, respectiv Consiliul Local Bălțești și Guvernul României.

A concluzionat Curtea că HCL Bălțești nr. 59/2010 și H.G. nr. 244/2011 au fost emise cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 213/1998, respectiv art. 3 alin. (1) și (4), art. 7 și art. 8 alin. (3), în absența unei proceduri de expropriere pentru cauză de utilitate publică și a unei juste și prealabile despăgubiri.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs pârâtul Guvernul României și pârâții Comuna Bălțești și Consiliul Local Bălțești.

3.1. Recursul Guvernului României

Pârâtul a invocat, drept temei de drept, art. 488 alin. (1) pct. 6 Noul C. proc. civ., corespunzător art. 304 pct. 7 C. proc. civ. de la 1865 sub imperiul căruia se judecă pricina, apreciind că hotărârea nu este motivată, considerentele instanței de fond reprezentând doar înșiruirea parțială a textelor de lege fără o interpertare directă a acestora.

Instanța de fond a admis, pe de o parte, că H.G. nr. 422/2011 produce efectul juridic al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau de interes local, iar, pe de altă parte, a considerat că actul a fost emis cu încălcarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică.

A arătat recurentul-pârât că inventarierea și declararea apartenenței la domeniul public s-a făcut de către autoritățile publice locale, în condițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, fără ca Guvernul să aibă posibilitatea de a efectua verificări de natură juridică cu privire la existența sau inexistența dreptului de proprietate publică.

Susținerea excepției de nelegalitate vizează HCL Bălțești nr. 59/2010, act prealabil H.G. nr. 244/2011. Admisibilitatea excepției de nelegalitate a unui act administrativ este condiționată de faptul ca actul ce formează obiectul litigiului de fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepție, reclamantul trebuind să arate motivele de nelegalitate ale acestui act administrativ.

HCL Bălțești nr. 59/2010 nu a fost emisă în aplicarea H.G. nr. 244/2011, ci în temeiul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și în baza H.G. nr. 548/1999 prin care s-au aprobat normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective, nefiind de natură a vătăma vreun drept.

H.G. nr. 244/2011 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României și al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, la elaborarea sa fiind respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

3.2. Recursul Comunei Bălțătești prin Primar și al Consiliului Local Bălțătești

Pârâții și-au întemeiat recursul pe art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ. de la 1865, solicitând, în principal, casarea hotărârii cu trimitere spre rejudecare la instanța de fond în scopul administrării unei expertize în specialitatea topografie, care să verifice existența sau nu a unei identități între terenul de 2.926 mp, ce a făcut obiectul actelor atacate pe calea excepției de nelegalitate, și terenurile existente în certificatul de atestare a dreptului de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004 și în Decretele de expropriere nr. 368/1963 și nr. 879/1965.

În subsidiar, au solicitat modificarea hotărârii recurate cu consecința respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

La un prim motiv de recurs, recurenții-pârâți au arătat că instanța a interpretat greșit actul dedus judecății, constatând că HCL nr. 59/2010 ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual. Însă, actul administrativ de autoritate care produce efecte juridice al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local are natura unei operațiuni administrative.

De asemenea, acest act nu are caracterul unui act administrativ unilateral individual, pentru că are aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, față de un număr nedefinit de persoane care ar putea invoca un drept asupra suprafeței de teren de 2.926 mp.

Astfel, soluția instanței de fond, de constatare a nelegalității HCL Bălțătești nr. 59/2010, este contrară prevederilor legale, întrucât pe calea excepției de nelegalitate poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forță juridică superioară numai a unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare.

O altă critică a recurenților-pârâți a vizat caracterul nelegal al hotărârii instanței de fond, care a apreciat că ar fi fost încălcate dispozițiile Legii nr. 213/1998, respectiv art. 3 alin. (1) și (4), art. 7 și art. 8 alin. (3), lipsind o procedură de expropriere pentru cauză de utilitate publică și a unei juste despăgubiri.

Însă, raționamentul instanței de fond este eronat pentru că, în cadrul suprafeței de teren de 3.579,68 mp, pentru care s-a atestat dreptul de proprietate în favoarea C. S.A. în baza certificatului de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004, nu este inclusă suprafața de 2.926 mp, care a fost trecută în domeniul public al Comunei Bălțești, aspect care reiese din extrasul de carte funciară nr. 115.

Suprafața de 3.579,68 mp pentru care a fost emis certificatul de proprietate în favoarea C. S.A. nu se identifică cu suprafața de 2.926 mp trecută în domeniul public prin cele două acte cu privire la care s-a admis excepția de nelegalitate, amplasamentul acestora fiind diferit.

De asemenea, puțurile de apă aferente suprafeței de 2.926 mp au intrat în patrimoniul acesteia în anul 2008, în condițiile în care terenul de 3.579,68 mp a intrat în patrimoniul său din anul 2004.

Astfel, se impunea ca instanța de fond să admită proba cu expertiza în specialitatea topografie cu obiectivul de a verifica existența sau nu a unei identități între amplasamentele celor două suprafețe de teren.

Proba cu expertiza topografică, însă, a fost respinsă, concluzia instanței de fond, în sensul că terenul de 2.926 mp este inclus în terenul de 3.579,68 mp, fiind arbitrară, lipsită de sustenabilitate, în condițiile inexistenței unor înscrisuri sau a unor probe din care să rezulte o identificare certă, clară a locațiilor.

Au mai arătat recurenții-pârâți că, prin intermediul Decretelor de expropriere nr. 368/1963 și nr. 849/1965, au fost expropriate anumite suprafețe de teren, însă acestea nu sunt unele și aceleași cu terenul de 2.926 mp care a fost trecut în domeniul public al Comunei Bălțătești, aspect pentru care se impunea administrarea probei cu expertiza topografică.

Concluzionează recurenții că asupra suprafeței de teren de 2.926 mp intimata-reclamantă nu are niciun drept real de proprietate, astfel că în mod greșit instanța de fond a admis excepția de nelegalitate. Nu există nicio dovadă potrivit căreia terenul de 2.926 mp s-ar fi aflat în patrimoniul A. S.A., astfel încât, la momentul trecerii în domeniul public al Comunei Bălțătești, nu se impunea existența vreunui acord din partea intimatei.

3.3. Intimata-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

A arătat intimata că HCL Bălțești nr. 59/2010 are natura juridică a unei operațiuni administrative în raport de actul administrativ care produce efecte juridice, respectiv H.G. nr. 244/2011, legalitatea acestei operațiuni premergătoare urmând a fi cercetată în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, terenul de 2.926 mp pe care este situată stația de apă se află în proprietatea sa privată în temeiul legii, fapt confirmat de certificatul de proprietate seria x din 22 ianuarie 2004 emis de Ministerul Economiei și Comerțului.

HCL nr. 59/2010 nu conține nicio referire la împrejurările care au determinat calificarea terenului în suprafață de 2.926 mp ca fiind de uz sau de interes public și nici cauza de utilitate publică pentru care s-a apreciat că se impune trecerea în domeniul public al comunei.

Aceleași motive de nelegalitate, a apreciat intimata-reclamantă că sunt incidente și în ceea ce privește H.G. nr. 244/2011.

Înalta Curte, în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cu cele ale art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., constată că recursurile sunt fondate, după cum se va arăta în continuare, ambele cereri de recurs urmând a fi analizate în mod unitar.

4.1. Reclamanta A. S.A. a supus controlului de legalitate, în procedura incidentală reglementată de art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010 și a H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, în ceea ce privește art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Secțiunea I, pozițiile nr. 136-149 prevăzute în Anexa I.

Verificarea legalității actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate presupune analiza acestuia prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

4.2. În ceea ce privește HCL Bălțești nr. 59/2010, după cum s-a reținut și în considerentele Deciziei nr. 215 din 23 ianuarie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în regulatorul de competență, prin această hotărâre a fost completat inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bălțești cu un teren în suprafață de 2.926 mp.

Actul administrativ de autoritate care produce efectul juridic al atestării apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau de interes local este H.G., în raport cu care hotărârea consiliului local sau județean prin care se face inventarierea bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale are natura juridică a unei operațiuni administrative.

Prin urmare, această hotărâre nu este un act administrativ unilateral, în sensul definiției art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul final de autoritate al administrației publice pe baza căruia a fost inclus în domeniul public terenul ce face obiectul cauzei este H.G. nr. 244/2011.

Astfel, sunt întemeiate criticile formulate de recurenții-pârâți Comuna Bălțești prin Primar și Consiliul Local Bălțești, excepția de nelegalitate privind HCL Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010 impunându-se a fi respinsă ca inadmisibilă.

4.3. Referitor la excepția de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011, se constată că această hotărâre a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 20 alin. (2) și 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Înscrierea imobilului în cauză în inventarul bunurilor din domeniul public dă naștere unei prezumții de apartenență la domeniul public al statului.

În cauză, această prezumție nu a fost înlăturată de reclamantă, care nu a dovedit, în niciun fel, încălcarea legii în emiterea acestei hotărâri de guvern.

În raport cu motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față de aspectele învederate de recurenți în susținerea recursului, nu se poate reține că această hotărâre de guvern a fost emisă cu nerespectarea dispozițiilor legale incidente în materie, nefiind de natură, prin conținutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei.

La dosar nu au fost depuse documente în dovedirea faptului că actele ce fac obiectul excepției de nelegalitate ar fi nelegale.

Prin urmare, în mod eronat prima instanță a reținut nelegalitatea H.G. nr. 244/2011 de includere a imobilului în cauză în inventarul bunurilor aparținând domeniului public și a dispus admiterea excepției de nelegalitate invocate de reclamantă.

În ceea ce privește susținerile recurenților-pârâți Comuna Bălțești și Consiliul Local Bălțești, referitoare la faptul că terenul ce face obiectul hotărârii consiliului local nu se identifică cu terenul ce face obiectul certificatului de proprietate al A. S.A., impunându-se administrare probei cu expertiza topografică, o asemena probă se poate administra în dosarul instanței de drept comun, și nu în fața instanței de contencios administrativ, al cărei control de legalitate impune verificarea concordanței actului administrativ cu actele normative având forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Astfel, celelalte aspecte legate de situația și amplasarea celor două imobile și eventuala comparare a titlurilor revin în competența instanței de drept comun, și nu instanței de contencios administrativ, pentru că, în cadrul excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ nu poate proceda la o verificare a titlurilor de proprietate, pentru ocrotirea dreptului de proprietate presupus a fi încălcat părțile având posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanța de drept comun.

4.4. În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate în cauză, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, va respinge, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a HCL Bălțești nr. 59/2010 și, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 244/2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României și de Comuna Băltești prin Primar și Consiliul Local Bălțești împotriva sentinței nr. 62 din 10 martie 2016 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate privind H.C.L. Bălțești nr. 59 din 15 noiembrie 2010.

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate privind H.G. nr. 244 din 16 martie 2011 pentru modificarea și completarea unor anexe la H.G. nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al județului Prahova precum și a municipiilor, orașelor și comunelor din județul Prahova, în ceea ce privește art. II pct. 2 cu referire la Anexa 24 Secțiunea I, pozițiile nr. 136-149 prevăzute în Anexa I.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 noiembrie 2016.