ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3570/2016

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 7.04.2013, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP, anularea Notificării nr. 247528/2013, privind neeligibilitatea cererii de finanțare formulată de reclamantă, precum și a răspunsului la contestație nr. 248969/2013, emise de pârât și obligarea acestuia la plata sumei de 1.678.730,25 RON, reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit de societatea reclamantă, ca urmare a respingerii proiectului intitulat "Piața de interes național a produselor rezultate din pescuit, acvacultură și piscicultură", pentru care s-a depus în cadrul Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 - Măsura 3.1 - Acțiuni colective, cererea de finanțare declarată ca neeligibilă în mod nelegal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2508 din 26 septembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2508 din 26 septembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în baza cărora a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. Recurenta-reclamantă a susținut că sentința atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în esență, pentru următoarele motive: 1. Instanța de fond a apreciat în mod greșit că reclamanta nu se încadrează în rândul beneficiarilor eligibili, având în vedere doar primele trei categorii de beneficiari citați în mod trunchiat de către pârât și doar în mod parțial din cuprinsul Capitolului 2, pct. 2.1 - Eligibilitatea solicitantului, din Ghidul Solicitantului, fără a ține cont că, în continuare, textul citat cuprinde și "companiile private care realizează proiecte cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc", categorie de beneficiari eligibili în care societatea se încadrează, fiind, în fapt, o companie privată, care a urmărit tocmai realizarea unui proiect cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc. 2. Este nefondată aprecierea primei instanțe în sensul că proiectul nu ar cuprinde acțiuni eligibile deoarece potrivit legislației comunitare, sunt eligibile doar acțiunile de interes comun, care contribuie la interesul unui grup de beneficiari sau al publicului larg, care să nu fie de natură comercială directă. Între activitățile considerate ca eligibile, în Cap. 2, pct. 2.3 - Activități eligibile din Ghidul Solicitantului sunt menționate în mod expres "Facilitați pentru înființarea unei piețe de gross și a bursei de pește electronice". Ori proiectul intitulat "Piața de interes național a produselor rezultate din pescuit, acvacultură și piscicultură" prevede că are ca scop de interes comun tocmai realizarea unei piețe en-gros de peste, care să ofere servicii de procesare și comercializare a produselor din pește, atât pe canale clasice, cât și prin crearea unei piețe on-line în municipiul Tulcea. 3. De asemenea, motivarea instanței de fond potrivit căreia activitățile eligibile nu pot fi activități de natură comercială directă, este eronată, întrucât, pe de o parte, această pretinsă cerință nu se regăsește în cuprinsul Ghidului Solicitantului, iar pe de altă parte, anexele Ghidului prevăd completarea unor tabele de analiză financiară, care pretind realizarea unui rezultat din exploatarea de minim 10%, o anumită durată de recuperare a investiției, disponibil de numerar pozitiv, rata rentabilității de minim 5%, toate aceste condiții neputând fi îndeplinite decât prin desfășurarea unei activități care generează fluxuri financiare pozitive.

Instanța de fond și-a însușit susținerile pârâtului din răspunsul la contestație și din întâmpinare, fără a verifica textele de lege invocate și fără a observa că art. 23 din H.G. nr. 442/2009, invocat în răspunsul la contestație la pct. 2, se referă, în fapt, la beneficiarii publici ai proiectului și nu la cei privați, fiind evident că numai în cazul beneficiarilor publici se pretinde ca proiectele să nu fie generatoare de profit și de utilitate publică, dar textul citat și întregul act normativ nu exclud "de facto" activitățile comerciale directe. De asemenea, prevederile art. 109 din Regulamentul (CE Euratom) nr. 1605/2002 au fost interpretate în mod eronat, întrucât nu proiectul/operațiunea eligibil/eligibilă nu poate avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului ci potrivit art. 109 alin. (2), granturile nu pot avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului. Conform art. 108 a, lit. a) din Regulament, granturile, se referă printre altele la "rambursarea unei părți specifice din costurile eligibile suportate efectiv", operațiune de care societatea urma să beneficieze în situația în care cererea de finanțare ar fi fost declarată eligibilă, dar care nu înseamnă obținerea vreunui profit, ci doar finanțarea nerambursabilă a unei cote părți din cheltuielile făcute pentru realizarea și implementarea proiectului.

Pct. 3 din răspunsul la contestație a fost interpretat trunchiat de către pârât în cuprinsul întâmpinării, interpretare ce a fost însușită de către instanța de fond, în dezacord total cu răspunsul comisiei, care nu a susținut că anexele financiare depuse de societate nu corespund exigențelor investițiilor de interes comun, ci dimpotrivă, a afirmat că anexele financiare se completează întrucât este vorba despre un proiect de investiții și că aceste anexe corespund exigențelor investițiilor de interes comun.

Nici în notificare și nici în răspunsul la contestație, pârâtul nu a reținut în sarcina societății faptul că ar fi creat în mod artificial condițiile pentru a beneficia de finanțare, cu consecința depășirii intensității sprijinului financiar, câtă vreme prin raportul de verificare în teren reprezentanții pârâtului nu au constatat neconcordanțe între documentația depusă și situația reală din teren.

Referitor la cel de-al doilea capăt de cerere privind despăgubirile, în mod greșit instanța de fond a respins cererea de probațiune prin care reclamanta a solicitat efectuarea unei expertize tehnice de specialitate care avea scopul de a determina nu numai respectarea criteriilor de eligibilitate, dar și cheltuielile efectuate de societate anterior depunerii cererii de finanțare, necesitatea acestora și cât dintre acestea reprezintă cheltuieli eligibile rambursabile în cadrul proiectului, cuantumul acestora reprezentând prejudiciul suferit ca urmare a respingerii nelegale a cererii de finanțare. Ori câtă vreme, toate cheltuielile ocazionate de depunerea proiectului erau cheltuieli eligibile, care urmau a fi recuperate de către societate după aprobarea cererii de rambursare, în condițiile în care cererea de finanțare a fost declarată neeligibilă în mod nelegal, aceste cheltuieli devin prejudiciu pentru societate și sunt în legătură de cauzalitate cu actele administrative emise de către pârât. 4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, pentru Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, pentru Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță. 5. Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 28 septembrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate. La data de 28.01.2013, recurenta-reclamantă a depus la autoritatea publică pârâtă dosarul complet al cererii de finanțare pentru realizarea proiectului cu specific piscicol intitulat "Piața de interes național a produselor rezultate din pescuit, acvacultură și piscicultură", la punctul de lucru situat în municipiul Tulcea, județul Tulcea. Proiectul indicat anterior a fost depus în cadrul sesiunii de proiecte pentru Axa Prioritară 3 - Măsuri de interes comun, Măsura 3.1 - Acțiuni colective. Prin Notificarea nr. 247528/07.05.2013, intimatul-pârât a comunicat reclamantei faptul că în urma verificării criteriilor de eligibilitate, cererea de finanțare a fost declarată neeligibilă, cu precizarea motivelor pe care se întemeiază această concluzie. Astfel, un prim motiv de respingere ca neeligibilă a cererii de finanțare privește neîncadrarea reclamantei într-una din categoriile beneficiarilor eligibili, menționate atât în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, cât și în Ghidul Solicitantului. Al doilea motiv pentru care cererea de finanțare a fost declarată neeligibilă îl constituie faptul că proiectul nu conține acțiuni eligibile pentru Măsura 3.1 - Acțiuni colective, reținându-se că, potrivit legislației comunitare, acțiunile eligibile trebuie să fie de interes comun, să contribuie la interesul unui grup de beneficiari sau a publicului larg, fără a fi de natură comercială directă, în acest sens fiind indicate prevederile proiectului care nu corespund criteriilor de eligibilitate. Împotriva acestei notificări reclamanta a formulat contestație, respinsă de către pârât prin adresa din 09 iulie 2013. Prealabil verificării îndeplinirii criteriilor de eligibilitate în cazul cererii de finanțare depusă de reclamantă, se impune a se constata că Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 a fost elaborat de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, în conformitate cu art. 17 alin. (3) din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1198/2006 din 27 iulie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit, în vederea punerii în aplicare a politicilor și priorităților care urmează a fi finanțate din Fondul European pentru Pescuit, constituind principalul document care transpune legislația comunitară și produce efecte directe, atât pentru autoritățile de management a fondurilor structurale, cât și pentru solicitanți, în baza căruia se acordă finanțare nerambursabilă. Ghidul Solicitantului reprezintă documentul elaborat de Direcția Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit, în conformitate cu prevederile art. 167 din Regulamentul CE nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene, cu modificările ulterioare. Ghidul Solicitantului reprezintă un document informativ pentru sprijinirea potențialilor beneficiari, care se completează cu prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, context în care, prevederile Ghidului Solicitantului nu pot excede celor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, care constituie legislația primară în domeniul de activitate piscicol. În speță, procedând la analiza legalității respingerii cererii de finanțare depuse de reclamantă, instanța de fond a reținut, în primul rând, faptul că aceasta nu se încadrează în categoria beneficiarilor eligibili, în raport de Măsura 3.1, conform prevederilor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 și în Ghidul Solicitantului, întrucât reclamanta nu are calitatea de structură recunoscută de către autoritățile române ca fiind reprezentant al producătorilor, organizație publică sau semi-publică, altă organizație desemnată de Statul Membru. În acest sens, potrivit prevederilor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, aprobat prin Decizia Comisiei Europene nr. 6664/2007, cu modificările ulterioare, beneficiarii Măsurii 3.1 - Acțiuni colective sunt: structuri recunoscute de către autoritățile române ca reprezentanți ai producătorilor, organizații publice sau semi-publice, alte organizații desemnate de Statul Membru. În ceea ce privește categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1, se constată că în Ghidul Solicitantului, la Capitolul 2, pct. 2.1 - Eligibilitatea solicitantului, se prevede că sunt incluse în această categorie, alături de categoriile menționate anterior și companiile private care realizează proiecte cu beneficiu comun pentru sectorul pescăresc. Instanța de control judiciar reține că, deși recurenta-reclamantă este o companie privată care activează în domeniul de activitate piscicol, prin proiectul propus, care urmărește realizarea unei piețe on-line și a unui spațiu de procesare și distribuție pește, nu se respectă scopul finanțării descris de Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, și anume acela de a sprijini asociațiile de pescari și grupurile de producători din domeniu în vederea realizării de investiții în mod asociat, în scopul constituirii unor grupuri economice consistente care să poată face față atât condiționărilor economico-sociale impuse de zona în care își desfășoară activitatea, cât și condițiilor comerciale ale piețelor de desfacere. În condițiile în care scopul proiectului propus de recurenta-reclamantă nu îl constituie sprijinirea asociațiilor de producători în vederea restructurării activității și regrupării într-un număr mai redus de asociații mai mari pentru dezvoltarea pieței produselor piscicole, nu se poate reține că proiectul în discuție prezintă un beneficiu comun pentru sectorul pescăresc, condiție imperativă pentru încadrarea reclamantei în categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1, conform prevederilor cuprinse atât în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, cât și în Ghidul Solicitantului. În legătură cu îndeplinirea acestei cerințe de conformitate, este de subliniat faptul că în măsura în care formularea anumitor prevederi din Ghidul Solicitantului este de natură să creeze confuzii în privința interpretării unor sintagme din cuprinsul acestui document informativ, se impune coroborarea acestor prevederi cu cele specifice finanțării proiectelor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, în raport cu obiectivele cuprinse în strategia de dezvoltare din sectorul piscicol. De asemenea, contrar susținerilor recurentei, proiectul depus de aceasta nu conține acțiuni eligibile pentru Măsura 3.1, având în vedere că în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 se prevede că acțiunile eligibile trebuie să fie acțiuni de interes comun, astfel încât să contribuie la realizarea intereselor unui grup de beneficiari sau a publicului larg, și nu a unui interes privat, cum este cazul proiectului în discuție. Împrejurarea că în Ghidul Solicitantului, la Capitolul 2, pct. 2.3, între tipurile de activități considerate eligibile sunt menționate și "facilități pentru înființarea unei piețe de gross și a bursei de pește electronice", nu este de natură a conduce la o altă concluzie, în condițiile în care, conform prevederilor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit, sprijinul financiar acordat din Fondul European pentru Pescuit în cadrul Axei Prioritare 3, acoperă măsurile de interes comun, cu un scop mai larg decât măsurile luate de întreprinderile private, și care ajută la realizarea obiectivelor politicii comune de pescuit. Totodată, potrivit dispozițiilor art. 23 din H.G. nr. 442/209 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanțate din Fondul European pentru Pescuit prin Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, care nu fac distincție între beneficiarii publici ai proiectului și cei privați, "Proiectul/operațiunea eligibil/eligibilă nu poate avea scopul sau efectul de a produce profit beneficiarului, în conformitate cu prevederile art. 109 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1.605/2002 al Consiliului." Cum în speță, potrivit proiectului depus de recurenta-reclamantă, accesul pe piață se va realiza în baza unui abonament ce se va putea achiziționa de către producătorii și pescarii care doresc vânzarea produselor proprii, în cadrul spațiilor se vor realiza, contra cost, o serie de operațiuni de procesare, reclamanta va produce și va comercializa și produse proprii din trei mari categorii, iar spațiul de prezentare va fi pus la dispoziția producătorilor pe baza unui abonament trimestrial, se constată că acțiunile propuse de recurentă sunt de natură comercială directă, fapt ce contravine scopului proiectului, astfel cum este enunțat de dispozițiile legale redate anterior. Susținerile recurentei privind interpretarea eronată a prevederilor art. 109 din Regulamentul (CE Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului, nu pot fi primite, întrucât din analiza motivelor reținute de intimatul-pârât pentru declararea ca neeligibilă a cererii de finanțare, nu rezultă că au fost avute în vedere și dispozițiile art. 108 (a) și art. 109 alin. (2) din Regulament, referitoare la granturi. În ceea ce privește critica recurentei vizând interpretarea eronată de către judecătorul fondului a constatărilor expuse de pârât la pct. 3 din răspunsul la contestație, din modul de formulare a acestor constatări, rezultă cu certitudine obligația instituită în sarcina recurentei-reclamante de completare a anexelor financiare ale proiectului, tocmai în considerarea faptului că, fiind vorba de un proiect de investiții, aceste anexe trebuie să corespundă exigențelor investițiilor de interes comun. În consecință, în mod corect s-a reținut prin sentința atacată faptul că cererea de finanțare depusă de reclamantă nu întrunește condițiile de eligibilitate pentru obținerea unei finanțări nerambursabile în cadrul Fondului European pentru Pescuit, motivat de faptul că solicitantul nu s-a încadrat în categoria beneficiarilor eligibili pentru Măsura 3.1 și că proiectul nu conține măsuri de interes comun, conform prevederilor cuprinse în Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 și în Ghidul Solicitantului. Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile formulate de recurenta-reclamantă privind soluția dată de către prima instanță capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1.678.730,25 RON, reprezentând prejudiciul cauzat societății în urma respingerii cererii de finanțare. Potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Cererea de despăgubire pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul acestor dispoziții legale, presupune însă îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: act administrativ nelegal anulat de instanță, producerea unui prejudiciu, legătura de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant. În acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a intimatului-pârât. Astfel, în ceea ce privește actele administrative atacate, respectiv, Notificarea cererii de finanțare nr. x din 07 mai 2013 și răspunsul la contestație înregistrat sub nr. x din 09 iulie 2013, după cum s-a arătat anterior, acestea au fost apreciate în mod corect ca fiind legale, în raport cu natura solicitantului și proiectul propus de către acesta. Susținerile recurentei potrivit cărora în mod greșit instanța de fond a respins proba cu expertiză tehnică de specialitate pe care a solicitat-o în dovedirea existenței și întinderii prejudiciului, nu pot fi reținute, prima instanță respingând, în mod argumentat, această probă, în raport cu obiectivele formulate. Având în vedere că în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor necesare antrenării răspunderii patrimoniale a intimatului-pârât, lipsind situația premisă a cererii de acordare de despăgubiri, în condițiile în care nu există un act administrativ nelegal anulat de instanță, rezultă că nu s-a dovedit nici legătura de cauzalitate dintre emiterea actului nelegal și pretinsul prejudiciu. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta societatea A. S.R.L., ca nefondat.