ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1478/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit Autoritate de Management pentru POP, anularea Deciziei nr. x din 10.03.2016 privind soluționarea Contestației împotriva titlului de creanța stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13.01.2016 și pe cale de consecința anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13.01.2016 pentru cererea de finanțare nr. x - Ordin de Finanțare nr. 62 din 2.02.2011 cu titlul Conservarea patrimoniului în cadrul ariei special de proiective avifaunistică Pescăria B. - Pădurea Radvan ROSPA0097 comunicat la data de 19.01.2016, conform plicului de corespondenta atașat, precum și exonerarea reclamantei de plata creanței bugetare rezultata din constatarea neregulilor în cuantum de 676.290 RON.

Prin Sentința civilă nr. 2577 pronunțată în data de 13 septembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit Autoritate de Management pentru POP, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13.01.2016 și Deciziei nr. x din 10.03.2016 privind soluționarea contestației și exonerarea reclamantei de plata creanței bugetare în cuantum de 676.290 RON, obligând pârâta să plătească reclamantei suma de 2550 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (2500 RON onorariu de avocat cu aplicarea prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. și 50 RON taxa judiciară de timbru).

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinică.

În esență, recurentul apreciază că instanța de fond nu a analizat toate apărările formulate de pârât, fiind greșită concluzia potrivit căreia, dacă o autoritate de control găsește nereguli financiare în actele supuse controlului unei autorități de management, autoritatea nu ar avea dreptul la recuperarea sumelor plătite necuvenit.

Față de actul administrativ contestat, nu pot fi reținute aspecte de nelegalitate raportat la argumentele instanței de fond privind faptul că eroarea aparține autorității cu competențe în acordarea sprijinului financiar.

Instanța de fond a reținut "îmbogățirea fără just temei a reclamantei" însă consideră în mod eronat că sumele acordate acesteia reprezintă "drepturi câștigate".

Invocă recurenta prevederile art. 109 din Regulamentul nr. 1605/2002 al Consiliului și ale art. 23 din H.G. nr. 442/2009 și consideră că rezultă că modul de calcul al acestor compensații trebuia să prevadă un mecanism de evitare a supracompensării, printr-o formulă care să nu acorde beneficiarilor un avantaj necuvenit, de natură să aducă atingere liberei concurențe sau care să distorsioneze piața în acest domeniu.

Sumele stabilite prin titlu de creanță reprezintă sume plătite necuvenit beneficiarului, din bugetul comunitar și bugetul național, reprezentând prejudiciu cert adus acestor bugete.

Prin urmare, prejudiciul produs bugetului UE și bugetului național este real iar producerea unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii acestora.

Reiterează faptul că reclamanta a beneficiat de plată excedentară, contrar prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006 iar cadrul legal referitor la legalitatea restituirii sumei necuvenite este stabilit prin Regulamentul nr. 2988/95 din 1995.

Apreciază că în mod eronat instanța de fond a reținut faptul că titlul de creanță nu este motivat sub aspectul temeiului legal invocat.

Așa cum este prezentat în cadrul titlului de creanță, compensația pentru pierderile de producție a fost acordată necuvenit ca urmare a interpretării greșite a prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006 iar modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin decizia nr. 5/2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Atât reprezentanții Comisiei Europene cât și ai Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi au considerat cuantumul acordat beneficiarilor Sit Natura 2000 ca o neregulă, în sensul că formula de calcul stabilită prin cele două decizii a fost aplicată eronat.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x din 17.02.2016 prezintă constatări cu privire la achitarea în mod necuvenit către beneficiar a unei sume neeligibile, nu la aplicarea unei corecții financiare.

În consecință, a solicitat admiterea recursului și cenzurarea cheltuielilor de judecată ce se vor acorda, în cazul respingerii acestuia.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Recurentul-pârât a depus răspuns la întâmpinare și concluzii scrise prin care solicită a se lua act de renunțare la judecata cererii privind adresarea unei întrebări preliminare, admiterea recursului și exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 13.01.2016 s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante un debit în cuantum de 676.290 RON.

Recurentul-pârât a reținut că, în urma transmiterii situației centralizatoare a tuturor dosarelor analizate, s-a stabilit suma de 676.290 RON ca fiind neeligibilă pentru intimata S.C. A. S.A., ca urmare a compensației aferente pierderilor de producție pentru perioada 2008 - 2009.

Astfel, în baza deciziei de finanțare nr. x din 2.02.2011 intimatei i s-a acordat o compensare în sumă de 1.352.580 RON pentru pierderi de producție piscicole, care reprezintă însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 676.290 RON cu prima aferentă anului 2009 în cuantum de 676.290 RON, în condițiile în care modul de calcul al primei nu prevede că valoarea primei ar fi aferent fiecărui an de pierdere. Pentru acest motiv, s-a stabilit că suma de 676.290 RON a fost achitată în mod necuvenit intimatei-reclamante.

Prin decizia nr. x din 10.03.2016 s-a respins contestația administrativă.

Recurentul-pârât a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit, respectiv dispozițiile alin. (5) lit. c) potrivit cărora "Este alocată o indemnizație excepțională: (...) pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie". De asemenea, s-a reținut că au fost încălcate prevederile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care a stat la baza întocmirii Ghidului Solicitantului, respectiv dispozițiile conform cărora se acordă "compensații pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități de acvacultură anterior deciziei", valoarea compensației urmând să fie calculată "în funcție de pierderea medie de producție prin metode de producție extensive sau semi-intensive și a speciilor de pește sau a organismelor acvatice, RON/ha".

Instanța de recurs apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, nefiind identificată încălcarea sau aplicarea eronată a normelor de drept material incidente speței.

Astfel, se reține că a fost acordată compensația pentru pierderile de producție, în aplicarea prevederilor art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit conform cărora: "Măsuri pentru mediul acvatic (1) FEP poate sprijini acordarea de indemnizații pentru utilizarea unor metode de producție în acvacultură care să ajute la protejarea și ameliorarea mediului și la conservarea naturii.

(2) Scopul sprijinului este de a promova. (d) acvacultură durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică.

(3) Pentru a primi indemnizația în temeiul prezentului articol, beneficiarii indemnizației trebuie să se angajeze să respecte cel puțin cinci ani cerințele referitoare la mediul acvatic, cerințe care depășesc simpla aplicare a bunelor practici de acvacultură obișnuite. Pentru sprijinul prevăzut la alin. (2) lit. a), beneficiile de mediu ale acestor angajamente trebuie demonstrate printr-o evaluare prealabilă desfășurată de organisme competente desemnate de către statul membru.

(4) Statele membre calculează indemnizația în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: (...) (d) dezavantajele specifice sau costurile de investiții pentru unitățile situate în interiorul sau în aproprierea zonelor Natura 2000.

(5) Este alocată o indemnizație excepțională: (c) în temeiul alin. (2) lit. d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie".

În consecință, s-a reglementat la nivel european posibilitatea beneficiarilor de a obține o indemnizație excepțională pentru maximum 2 ani, prin raportare la pierderea de venit suportată, cu titlu de despăgubire, astfel cum a stabilit inițial chiar autoritatea de management, prin Decizia nr. 5 din 29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Ulterior, s-a emis Decizia nr. 16 din 2.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 prin care s-a stabilit modalitatea de acordare și de calcul a compensației, făcându-se trimitere la modul de calcul al primelor și la cuantumul acestora, iar prin Decizia nr. 43 din 12.07.2013 s-a adoptat Minuta celui de-al 10-lea Comitet de Monitorizare al Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, considerându-se că intimata-reclamantă a beneficiat în mod nelegal de suma de 676.290 RON.

Verificând motivele de fapt descrise la punctul 6 din procesul-verbal de constatare a neregulilor, se observă că emitentul actului a avut în vedere adresa Curții de Conturi a României - Autoritatea de Audit nr. 51579/AP din 16.10.2012 prin care s-a transmis Direcției Generale Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, situația centralizatoare a tuturor dosarelor analizate în urma misiunii de audit prin care, la pct. 16 din Anexă, s-a stabilit suma de 676.290,00 RON ca fiind neeligibilă pentru S.C. A. S.A., ca urmare a compensației aferentă pierderilor de producție pentru perioada 2008 - 2009.

S-a preluat motivarea din adresa sus-menționată, arătându-se că modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16 din 2.03.2010, nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere și, pe cale de consecință, suma de 676.290,00 RON din cererea de plată nr. x din 9.02.2011 a fost plătită necuvenit beneficiarului.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 (actul normativ în vigoare la data acordării compensației), "neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțare aferentă printr-o cheltuială necuvenită".

De altfel, aceeași definiție se regăsește și în cuprinsul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 (actul normativ în baza căruia s-a emis procesul-verbal contestat): "neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Or, în cauza de față, neregula imputată intimatei a constat în faptul că autoritatea de management i-a acordat indemnizația pentru compensarea pierderilor de producție, la o compensație de 1.000 RON/ha, pentru fiecare an în parte, și nu o singură compensație pentru o perioadă de doi ani, astfel cum a interpretat echipa de control dispozițiile art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 și a aplicat Decizia nr. 16/2010 a Comitetului de Monitorizare.

Instanța de recurs constată că dispozițiile art. 30 din Regulamentul european instituie, pentru beneficiari, dreptul la acordarea unei indemnizații pentru maximum doi ani, fără a se distinge ca fiind vorba despre o plată unică, astfel că se impune concluzia potrivit căreia, la procesarea cererii intimatei, autoritatea de management a procedat corect prin acordarea indemnizației prin efectuarea a două plăți, nefiind interzisă o astfel de modalitate de acordare a primelor.

În consecință, nu s-a făcut dovada producerii unui prejudiciu sau a unui eventual prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene, printr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului întrucât, chiar și în condițiile în care s-ar fi calculat o singură indemnizație pentru o perioadă de doi ani, cuantumul acesteia trebuia să fie același, prin însumarea primelor acordate pentru fiecare an, indiferent de modalitatea de acordare (într-o singură tranșă sau în două tranșe).

Atât Ghidul solicitantului cât și Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 prevăd doar că plata nu poate depăși doi ani de la instituirea limitărilor impuse de includerea zonei în Sit Natura 2000, astfel că nu se poate identifica modalitatea în care a fost adus un prejudiciu bugetului unional.

Mai mult, Înalta Curte apreciază că Decizia nr. 16 din 2.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, ce a fost invocată ca fiind unul din temeiurile de drept care a stat la baza emiterii actelor contestate, nu are caracter de act normativ, nefiind publicată în Monitorul Oficial al României și nefiind adusă la cunoștința intimatei, căreia nu îi poate fi opozabilă.

În consecință, nu s-a cauzat niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene și nu se impunea recuperarea sumei imputate de la beneficiar, fiind corect modul de acordare a indemnizației aferentă celor doi ani, prin interpretarea prevederilor art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, astfel cum a fost realizată inițial de către autoritatea de management, în faza procesării cererii intimatei.

Echipa de control a invocat, pentru a justifica legalitatea restituirii sumei necuvenite de către beneficiar, prevederile Regulamentului (CE EURATOM) nr. 2988/95 din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene.

Astfel, au fost redate dispozițiile art. 2 potrivit cărora "(1) Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.

(2) Nicio sancțiune administrativă nu poate fi impusă în absența unor dispoziții în acest sens prevăzute într-un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispozițiilor care impun sancțiuni administrative și care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispozițiile mai favorabile.

(3) Dreptul comunitar stabilește natura și domeniul de aplicare al măsurilor și sancțiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ținând cont de natura și de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit și de gradul de răspundere.

(4) Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor și sancțiunilor comunitare sunt reglementate prin legislația statelor membre, cu condiția respectării dreptului comunitar aplicabil."

De asemenea, au fost avute în vedere dispozițiile art. 4 conform cărora: " (1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:

prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2) Aplicarea măsurilor menționate la alin. (1) se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară."

Emitentul actului contestat nu redă și prevederile art. 1 din același Regulament care dispune: " 1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate."

Prevederile art. 2 și 4 din Regulament fac trimitere la noțiunea de abatere, astfel cum este definită la art. 1 alin. (2) iar, în accepțiunea Regulamentului, noțiunea de "neregulă" presupune existența unei acțiuni sau a unei omisiuni a operatorului economic din care să rezulte încălcarea unei dispoziții de drept comunitar.

În cazul de față, nu se identifică nicio neregulă în sarcina intimatei reclamante, care să fi cauzat un prejudiciu bugetului Uniunii Europene astfel că, actele contestate au fost emise cu nerespectarea dispozițiilor legale menționate chiar în cuprinsul acestora, autoritatea invocându-se de fapt, propria culpă, calificată de aceasta ca fiind o eroare sistemică.

Art. 70 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006 prevede că "Atunci când nu se pot recupera sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar, statul membru este responsabil de rambursarea sumelor pierdute la bugetul general al Uniunii Europene, atunci când se stabilește că pierderea a fost suportată în urma greșelii sau neglijenței sale."

Art. 96 din Regulament nu exclude aplicarea dispozițiilor art. 70 alin. (2) mai-sus redate iar în speță, nu se identifică nicio eroare sistemică, atât timp cât instanța a constatat că indemnizația a fost corect calculată și acordată beneficiarului, cu respectarea prevederilor regulamentare europene.

În plus, art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) NR. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 prevede că "obligația de rambursare prevăzută la alin. (1) nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități și atunci când eroare nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil".

În consecință, contrar susținerilor recurentului pârât, instanța de recurs constată că judecătorul fondului a pronunțat o hotărâre cu respectarea normelor materiale incidente speței, fiind analizate argumentele părților într-o manieră din care se poate deduce silogismul juridic.

Decizia Curții Constituționale nr. 683 din 23.11.2016 nu este aplicabilă în cauză întrucât se referă la obiecția de neconstituționalitate a Legii privind unele măsuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000 iar criticile aduse proiectul de lege de către instanța de contencios constituțional nu antamează problematica din prezentul dosar, în care s-a analizat legalitatea procesului-verbal de constatare a unei nereguli și s-a stabilit că nu există prejudiciu.

Practica judiciară neunitară este inerentă unui sistem de drept garantat de independența instanțelor, iar fiecare caz este analizat în funcție de particularitățile speței, în speța de față fiind vorba despre o situație de fapt care nu reclamă declanșarea mecanismelor procedurale de unificare a jurisprudenței.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 453 din C. proc. civ., fiind parte care a pierdut procesul, se va obliga recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1766 RON, către intimata-reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva Sentinței civile nr. 2577 din 13 septembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimata-reclamantă, a sumei de 1766 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 martie 2020.

GGC - MM