ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6110/2019

Ședința publică din data de 03 decembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată cu nr. x/2016, reclamanta S. C. A. S.R.L., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE - DIRECȚIA GENERALĂ DE PESCUIT AUTORITATE DE MANAGEMENT PENTRU POP, anularea Deciziei nr. 306281/10.03.2016 emisă ca urmare a soluționării contestației înregistrată la DGP AM POP sub nr. x/12.02.2016 și la DGCAI sub nr. x/17.02.2016, cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 și suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2357 din 5.07.2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-contencios administrativ și fiscal s-a luat act de cererea de renunțare la judecata cererii de suspendare a executării P. V. nr. 305380/26.01.2016 și s-a respins acțiunea formulată de reclamanta S. C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE - DIRECȚIA GENERALĂ DE PESCUIT AUTORITATE DE MANAGEMENT PENTRU POP, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 2357/05.07.2016, pronunțată de către Curtea de Apel București, secția a VIII-contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016, în contradictoriu cu MINISTERULUI AGRICULTURII Șl DEZVOLTĂRII RURALE, a formulat recurs reclamanta S. C. A. S.R.L., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței civile nr. 2357/05.07.2016 și rejudecând cauza, admiterea acțiunii de contencios administrativ.

În motivarea căii de atac, a susținut următoarele motive de nelegalitate:

1.1. Primul motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ a fost insuficient motivat, ceea ce echivalează cu o nemotivare.

Primul motiv a fost analizat în sentința nr. 2357/05.07.2016 în pag. 5 alin. (3)-(6), însă motivarea oferită de instanță nu are în vedere argumentele oferite în cadrul acestui motiv (s-a arătat că Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 nu este motivat în drept). Tocmai din cauză că nu s-a realizat o prezentare clară și concretă, în care să se evoce textele de lege încălcate din actele normative și să fie precizate în procesul-verbal, este făcută dovada faptului că acesta nu este motivat în drept, neputând fi stabilite în concret condițiile de atragerea a răspunderii șl sancțiunile aplicabile.

În aceste condiții, dreptul la apărare al reclamantei a fost încălcat, prin neindicarea textului aplicabil care prevede obligația pretins încălcată, reprezentând o atingere gravă adusă garanțiilor prevăzute de art. 6 din CEDO, ce produce în mod evident o vătămare, ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului administrativ.

1.2. Al doilea motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ nu a fost analizat de către instanța de fond.

Instanța a analizat primul motiv de nulitate a actului administrativ în sentință (în pag. 5 alin. (3)-(6), apoi a trecut la analiza celui de-al treilea motiv (în pag. 7-9), fără ca motivul al doilea să fie analizat, iar acesta se referă la neindicarea faptei imputabile subscrisei.

Instanța nu a analizat în mod corect critica cuprinsă în acțiune la pag. 3 alin. (3), deoarece: în primul rând, în analiza respectării art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 nu a avut în vedere că anterior mai fusese emis un proces-verbal, anulat în urma soluționării contestației administrative, iar termenul de 90 de zile nu putea fi calculat de la 26.10.2015, în al doilea rând, nu a analizat critica referitoare și la nerespectarea termenului de 60 de zile din art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, iar în al treilea rând nu a fost aplicată norma imperativă ce exclude aplicarea termenului prevăzut la art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

2.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportat la analiza termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât de la data de 18.09.2014 (când s-a finalizat controlul de audit) și până în 26.01.2016 (când a fost emis procesul-verbal de constatare) a trecut o perioada de 1 an 4 luni și 7 zile, astfel că emiterea procesului-verbal de constatare în anul 2016 este nelegală (în acest context, este relevantă jurisprudența CJUE în materie, care califică termenul prevăzut pentru adoptarea deciziei de corecție financiară ca fiind unul imperativ, C-197/13P, Regatul Spaniei împotriva Comisiei Europene).

2.2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la analiza termenului din art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, care nu este aplicabil, M.A.D.R. fiind decăzută din dreptul de a emite procesul-verbal.

Astfel, termenele din art. 25 sunt aplicabile, dacă nu există o normă specială în art. 21 care să prevadă un alt termen după cum s-a întâmplat și în speță, existând o normă special pentru situațiile în care se face control de audit - art. 21 alin. (26) coroborat cu art. 24 din O.U.G. nr. 66/2011.

Instanța, în mod greșit, a analizat doar termenul prevăzut în art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, însă, chiar și dacă ar fi avut în vedere acest termen, a stabilit în mod incorect momentul de la care încep să curgă cele 90 de zile.

Anterior emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016, M.A.D.R. a emis un alt Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.09.2015, anulat prin Decizia de soluționare a Contestației nr. 260868/08.10.2015 care cuprindea mențiunea:

"Prezenta Decizie este definitivă în sistemul căilor administrative de atac și poate fi atacată în termen de 6 luni de la comunicare, potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ."

Această mențiune a fost conformă cu art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, însă nu a fost respectat dreptul conferit, din moment ce nu s-a așteptat curgerea celor 6 luni, M.A.D.R. emițând un nou proces-verbal cu același conținut, deși această dispoziție nu s-a regăsit în decizia de soluționare a contestației.

Prin această abordare, a fost încălcat art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011; or, în cadrul deciziei din speță s-a menționat doar anularea titlului de creanță, nu și emiterea unuia nou, așa încât, noul act administrativ a fost emis în mod nelegal.

Mai mult, nelegalitatea emiterii noului act administrativ reiese și din faptul că acesta a fost comunicat în perioada în care putea fi atacată decizia de soluționare a contestației, în condițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

4.1. A fost realizată o încălcare a normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalități: prin nesocotirea unei norme de drept material (prin neaplicarea prevederile art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 și ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011); sau, prin interpretarea ei eronată (această ipoteză este incidență în cauză, fața de perioada de 2 ani cumulați în care se impunea ca M.A.D.R să stabilească eroarea sistemică ce se datorează intimatei și pe care aceasta nu o putea prevedea).

Potrivit art. 4 alin. (2) lit. d) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, agricultura și pescuitul țin de competențele partajate ale Uniunii Europene cu statele membre și prin urmare, indiferent de modul de interpretare a Regulamentului nr. 1198/2006, legiuitorului îi este interzis să intervină într-un astfel de domeniu care intră în sfera de incidență a dreptului european.

M.A.D.R. a procedat la o analiză a situației prezentate prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 și aplicarea sancțiunii fără însă a exista o neregulă săvârșită de către subscrisa, astfel că instanța de fond ar fi trebuit să analizeze dacă sunt sau nu îndeplinite condițiile aferente producerii unei nereguli.

- prima condiție expresă este de "încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, însă, din actele administrative analizate de către instanța de fond nu s-a făcut dovada încălcării unei dispoziții de drept comunitar;

- a doua condiție a definiției noțiunii de neregulă este aceea că încălcarea să rezulte "dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic"; însă, din actele aflate la dosar reiese cu certitudine că s-a constatat existența unei deficiențe "ca fiind de natură sistemică";

- ultima condiție a definiției noțiunii de neregulă este "prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene", însă M.A.D.R. nu a făcut dovada că a fost realizată o prejudiciere efectivă/concretă realizată de reclamantă.

Recurenta nu are calitatea de persoană care produce "neregula" sau "neregula sistemică", cererea de finanțare a fost întocmită conform reglementărilor naționale și europene în vigoare la acel moment fiind verificată documentația de toate structurile abilitate până la încheierea ordinului de finanțare, astfel că neregula a fost săvârșită de M.A.D.R., statul roman fiind în culpă pentru lipsa de claritate a formulei și a cerințelor de finanțare, devenind aplicabile prevederile comunitare de exonerare de la plata a beneficiarilor proiectului, dispoziții cuprinse în art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 și ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011.

4.2. A fost realizată o încălcare a normelor de drept material prin nesocotirea principiilor comunitare aplicabile, care au fost încălcate prin emiterea actului administrativ: al securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și cel al previzibilități, pentru că intimata, oferind asigurări clare legate de eligibilitate la momentul încheierii ordinului de finanțare, a determinat recurenta să aibă speranțe în acest proiect, neputând să prevadă că autoritatea contractantă își va schimba poziția după câțiva ani (a se vedea, în jurisprudenței C.J.U.E. hotărârea din 05.05.1981, Durbeck, 112/80, pct. 48; Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord - 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României - 2000, Damman împotriva Elveției - 2005, etc.).

4.3. Referitor la calculul primei, este de reținut, referitor la interpretarea greșită a sintagmei "pentru maxim doi ani", culpa exclusivă a intimatei.

Neregula a fost săvârșită în cauză chiar de autoritatea contractantă care a aplicat greșit dispozițiile legale, de vreme ce la momentul acordării compensațiilor au fost toate calculate în această modalitate, existând 26 de beneficiari în aceeași situație. Mai precis, M.A.D.R. nu a fost în eroare atunci când a acordat subscrisei compensația cerută, cât timp ea a calculat la acel moment suma cuvenita în modalitatea în care a procedat pentru toți ceilalți beneficiari.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE a solicitat, respingerea recursul, ca nefondat, întrucât deși recurenta și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., nu aduce nicio critică ce s-ar circumscrie acestor motive de recurs. Astfel, judecătorul care s-a pronunțat asupra fondului, a motivat soluția dată, atât în fapt cât și în drept.

Recurenta nu a adus vreun element de noutate în fața instanței de recurs prin criticile depuse, respectiv probe sau orice alte argumente întemeiate din care să rezulte cele susținute, aceasta nefăcând altceva decât sa reitereze susținerile aduse si în fața instanței de fond asupra cărora aceasta s-a pronunțat argumentat si întemeiat pe toate aspectele.

Referitor la criticile privind tardivitatea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016, acesta a fost întocmit urmare finalizării verificărilor proprii ale autorității de management fonduri europene.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 25 octombrie 2019.

III. Soluția instanței de recurs

La data de 14.06.2016, reclamanta a formulat cerere de renunțare la judecata capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ.

Analizând actele și lucrările dosarului, Curtea a reținut următoarele:

Prin Procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016, s-a constatat că în cazul S.C. A. S.R.L, plata compensației pentru anii 2008 și 2009, în valoare totală de 1.406.000,00 RON, aferent Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 60/23.12.2010, s-a realizat în baza Cererii de plată nr. x/30.12.2010 și a Raportului vizitei pe teren nr. x/06.01.2011 și a avut la bază un calcul eronat, întrucât, având în vedere dispozițiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensației anuală și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani, astfel că beneficiarului S.C. A. S.R.L. i s-a plătit suplimentar, în mod nelegal, suma de 703.000,00 RON aferent pierderilor de producție din perioada 2008 - 2009.

Calculul primei ce a stat la baza efectuării plății a fost realizat pentru perioada 2008 - 2009 pentru suprafața totală de luciu de apă de 703 ha și înmulțită cu 2 pentru cei doi ani pentru care a fost aplicat proiectul, după cum urmează:

"P

eco

= W

eco

x S unde, P

eco

- valoarea primei în RON; W

eco

- valoarea stabilită conform tabelului în funcție de pierderea medie de producție prin metode extensive și a speciilor de pește, în RON/ha; S - suprafața luciului de apă pentru care s-a făcut cererea, în suprafață totală de 703 ha. Astfel, s-a calculat pentru anul 2008: 703.000 RON = 1000 RON/ha x 703 ha și pentru anul 2009: 703.000 RON = 1000 RON/ha x 703 ha. Prin urmare, prima solicitată prin cererea de finanțare a fost de 1.406.000 RON.

Prin urmare, prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în seama beneficiarului un debit în valoare de 703.000,00 RON, contribuție publică națională - BN, reprezentând cheltuieli afectate de nereguli ca urmare a aplicării în mod eronat a formulei de calcul aprobată în comitetul de Monitorizare pentru POP, precum și a achitării compensației pe fiecare an în parte și nu calcularea și achitarea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Împotriva Procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016 reclamanta a formulat contestație, înregistrată la DGP AM POP cu nr. x/12.02.2016 și la DGCAI cu nr. x/17.02.2016, iar prin Decizia nr. 306281/10.03.2016 emisă de DGCAI a fost respinsă contestația ca neîntemeiată.

La data de 28.04.2016 reclamanta s-a adresat instanței de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, prin acțiunea de față solicitând, anularea Deciziei nr. 306281/10.03.2016 emisă ca urmare a soluționării contestației înregistrată la DGP AM POP sub nr. x/12.02.2016 și la DGCAI sub nr. x/17.02.2016, și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 și suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

La data de 14.06.2016, reclamanta a formulat cerere de renunțare la judecata capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ, Curtea luând act în temeiul art. 406 din C. proc. civ. de această manifestare de voință.

Reclamanta a invocat în esență, atât în procedura administrativă prealabilă cât și în fața instanței de contencios administrativ, că, actul administrativ fiscal emis, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este viciat în ceea ce privește forma acestuia, respectiv, nu indică temeiul de drept.

Curtea reține că actul administrativ contestat, respectiv Procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/26.01.2016, respectivă exigențele de formă, prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât și motivele de fapt, care au fundamentat emiterea acestuia, respectiv împrejurarea că determinarea compensației s-a făcut urmare a unei interpretări eronate a modului de calculul pentru dpi ani consecutivi, 2008-2009, stabilit de Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care a stabilit că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensației anuală și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Prin urmare, este determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În speța de față, s-a stabilit că plata astfel efectuată este o plată excedentară, făcându-se aplicarea art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanțare nr. x/23.12.2010 încheiat între DGP AMPOP și S.C. A. S.R.L., astfel încât nu se poate reține o vătămare a reclamantei în dreptul la apărare, actul administrativ contestat oferind toate elementele de fond și formă, pentru a fi considerat că respectă garanția motivării și posibilitatea reclamantei de a-l contesta în mod eficient, potrivit procedurii legale, pe care de altfel a și parcurs-o.

Reclamanta a mai arătat că generarea raportului administrativ fiscal prin procesul-verbal contestat, s-a realizat cu încălcarea evidentă a prevederilor art. 25 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, între data la care Autoritatea de audit din cadrul Curții de Conturi a României a stabilit existența unei nereguli sistemice și data la care pârâta a întocmit procesul de verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, a existat un termen mult mai mare de 90 de zile prevăzut de art. 25 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

S-a reținut că în speță procesul-verbal contestat a fost întocmit urmare a unei măsuri de reverificare dispuse în baza unei decizii de soluționare a contestației, termenul de 90 de zile calculându-se de la data de 26.10.2015, data emiterii Scrisorii de misiune nr. 261011/26.10.2015 aprobată de MADR, temeiul reverificării organului de control, astfel încât nu au fost încălcate aceste dispoziții.

De asemenea, se poate reține aici că, în condițiile în care legea nu prevede expres sancțiunea nulității procesului-verbal de constatare, anularea acestuia intervine doar în condițiile în care reclamanta dovedește o vătămare din acest punct de vedere, lucru pe care nu l-a făcut, simpla depășire a termenului, în măsura în care s-ar fi realizat, neconducând automat la nulitate.

Raționamentul pârâtei este viciat întrucât în modalitatea de stabilire a pierderilor suferite, beneficiarii au fost nevoiți să se raporteze la o perioada de un an și drept rezultat suma excepțională prevăzută de regulament nu compensează perioada de 2 ani conform interpretării autorității de audit ci doar unul.

Așadar, în măsura în care susținerea pârâtei referitoare la constatările auditorului este corectă, se impune cenzurarea acesteia întrucât nu a avut în vedere mecanismul prin care conform prevederilor legislației interne s-a putut stabili suma acordată cu titlu de compensație pentru pierderile suferite.

Pierderile pe care societatea le suportă din activitatea de acvacultură nu au fost produse doar la nivelul anului 2008 ci și la nivelul anului 2009 și în fiecare an următor întrucât regulile stricte prevăzute de instituirea "SIT NATURA 2000" își produc efectele și la această dată.

Interpretarea autorității pârâte este corectă, întrucât a avut în vedere prevederile art. 30 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006, privind Fondul European pentru Pescuit iar modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 care prevedea calculul primelor în doi pași.

Acest modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri au fost preluate și prin Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Modul de calcul a compensației s-a făcut în concordanță cu metodologia stabilită de Comitetul de Monitorizare, acte administrative cu caracter normativ care au pus în aplicare prevederile art. 30 din Regulamentul 1198/2006, din care rezultă că nu se procedează la însumarea primei/compensației aferentă pierderilor suferite în fiecare an din cei doi ani prevăzuți de Regulamentul CE, ci calcularea unei compensații unice aferente pierderilor suferite de o fermă de acvacultură într-o perioadă de 2 (doi) ani.

Mai mult, prin Decizia nr. 43/12 iulie 2013 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, s-a dispus ca: "Pentru operațiunea "Acvacultură durabilă în siturile Natura 2000" se acordă o compensație unică, la începutul fiecărei operațiuni, care va fi calculată în funcție de pierderea medie de producție, calculată o singură dată, pe o perioadă de maxim 2 ani. Pentru o pierdere de producție de până la 35% valoarea primei este de 800 de RON/ha și pentru pierderi de peste 35% este de 1000 RON/ha. Nu este o compensație anuală, este o compensație unică care acoperă o perioadă de maxim 2 ani".

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

1.1. Primul motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ, susținut prin cererea de chemare în judecată, se referă la lipsa temeiului de drept din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016, motiv care, în opinia recurentei, a fost insuficient motivat de către instanța de fond.

1.2. Al doilea motiv de anulare ca nelegal a actului administrativ, așa cum este indicat în acțiunea precizată, vizează neindicarea motivelor de fapt imputabile recurentei, care susține lipsa analizei de către prima instanță.

Față de aceste susțineri, Înalta Curte constată că, potrivit normei de trimitere cuprinsă în art. 21 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 - "Modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se stabilește prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanțe de urgență" - precum și textului legal la care este făcută trimiterea, respectiv art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, al cărui model este prevăzut în anexa nr. 4", cuprinde, în cauză, atât pct. 6. Motivele de fapt cât și pct. 7. Temeiul de drept.

Așa fiind, este de observat că aceste condiții de formă ale actului administrativ atacat sunt îndeplinite, prin prisma respectării formei prescrise de legiuitor în cuprinsul Anexei nr. 4 la Normele metodologice; neputându-se susține, cu suficient temei, nici o eventuală încălcare a dreptului la apărare al recurentei din această perspectivă. Aceasta întrucât în cuprinsul alin. (3)-(6) din considerentele hotărârii atacate, la care face referire recurenta, instanța de fond a susținut respectarea exigențelor de formă prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011; și, mai mult, a precizat în ce constă fapta imputabilă, cu referire la modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate recurentei.

Pe de altă parte, deși recurenta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este neîntemeiat, întrucât sentința atacată cuprinde suficiente argumente în considerente care să permită exercitarea controlului judiciar și, mai mult, exprimarea soluției primei instanțe este neechivocă.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: ..."motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

În raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. În ceea ce privește motivația, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă și buna înțelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 și paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt și de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt și a argumentelor cuprinse în actul de sesizare.

Mai mult, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Referitor la neanalizarea de către instanța de fond a motivului de nelegalitate a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 indicat în cererea de judecată - anularea actului administrativ pentru încălcarea termenului imperativ de 90 de zile prevăzut de art. 25 și 21 din O.U.G. nr. 66/2011 - Înalta Curte reține că acest motiv de nulitate al procesului-verbal a fost analizat în considerente hotărârii atacate, fiind făcute referiri la modul de soluționare a nulității invocate de reclamantă (pag. 284 alin. (6)-(8) și pag. 284 verso alin. (1) și (2), dosar fond).

Cu privire la aplicabilitatea în cauză a art. 25 alin. (1) și (2) și art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, referitor la modul de calcul al termenului maxim de efectuare a activităților prevăzute la alin. (1) al art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 - 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a reverificării - se impun următoarele precizări:

Prima, vizează împrejurarea că prevederile alin. (1) al art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 -, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21." - se aplică în ceea ce privește doar cu privire la activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare de către structurile/echipele de control, nu și cu privire la termenul de emitere a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

A doua, se referă la termenul expres prevăzut de alin. (2) al art. 25 din ordonanță, care prevede, în mod univoc, că termenul maxim de efectuare a activităților prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a reverificării, cu posibilitatea prelungirii cu încă 90 de zile în cazuri justificate (alin. ultim). Or, în aceste condiții, este certă inaplicabilitatea prevederilor din art. 21 alin. (26) din ordonanță, relative la termenul de 60 de zile, în condițiile în care art. 25 se referă în mod expres la ipoteza existenței unor nereguli de sistem.

A treia precizare se referă la momentul de la care se calculează acest termen, în opinia Înaltei Curții, acesta fiind data Scrisorii de misiune nr. 261011 din 26.10.2015, care a stat la baza reverificării. Această concluzie se impune întrucât, prin Decizia nr. 260868/8.10.2015 s-a anulat primul proces-verbal de constatare a neregulilor, fără a fi dispuse obligații de reverificare în sarcina organelor de audit; fiind nerelevantă emiterea Scrisorii de misiune în interiorul termenului de 6 luni de contestare a deciziei, în condițiile în care pârâta a achiesat la dispozițiile Deciziei nr. 260868/8.10.2015, renunțând la beneficiul mijlocului procesual de contestare.

Și, în fine, cu referire la posibilitatea emiterii procesului-verbal în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24 - este de observat că în cuprinsul cererii de chemare în judecată (pct. 3, dosar fond) reclamanta indică drept temei pentru anularea procesului-verbal, ca urmare a încălcării termenului de decădere de 90 de zile, prevederile art. 25 alin. (1) și (2), coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011; iar în cererea de recurs susține că instanța de recurs a analizat, parțial, doar termenul prevăzut de art. 25 din ordonanță, susținând nelegalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016, prin raportare la termenul de 60 de zile . Întrucât acest aspect nu a făcut obiectul judecății în primă instanță, întrucât instanța de fond nu a fost investită cu privire la aplicabilitatea termenului de 60 de zile, prevăzut de art. 21 alin. (26) din ordonanță, acest motiv de nelegalitate al hotărârii atacate nu va fi examinat de către Înalta Curte.

În primul rând, după cum s-a subliniat în considerentele anterioare, autoritatea de audit prin efectuarea reverificării, în baza Scrisorii de misiune nr. 261011 din 26.10.2015, a renunțat la beneficiul acordat de legiuitor prin dispozițiile art. 218 Codul de procedură fiscală, respectiv atacarea la instanța de contencios administrativ și fiscal a Deciziei nr. 260868/8.10.2015, alegând, așadar, să se conformeze dispozițiilor acesteia.

În al doilea rând, nimic nu împiedica recurenta, în ipoteza în care soluția M.A.D.R. ar fi vătămat-o în vreun fel, să procedeze chiar ea la atacarea Deciziei nr. 260868/8.10.2015, ipoteză în care măsura reverificării ar fi fost suspendată până la soluționarea definitivă a acțiunii în contencios îndreptată împotriva Deciziei nr. 260868/8.10.2015. acest drept a fost pus la îndemâna acesteia tocmai prin comunicarea deciziei, astfel că o eventuală vătămare a acesteia ar fi fost produsă în ipoteza în care nu i s-ar fi comunicat decizia.

În al treilea rând, deși s-a susținut că a fost încălcat art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât în cadrul dispozitivului deciziei din speță s-a menționat doar anularea titlului de creanță, nu și emiterea unuia nou, așa încât, noul act administrativ ar fi fost emis în mod nelegal; Înalta Curte apreciază că nici acest motiv nu este întemeiat.

Aceasta pentru că noul act administrativ - Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/26.01.2016 - nu a fost emis cu încălcarea deciziei anterioare (Deciziei nr. 260868/8.10.2015), ci în urma reverificării, dispuse noua scrisoare de măsuri. Mai mult, în lipsa oricărei dispoziții în cuprinsul Deciziei nr. 260868/8.10.2015 referitoare la reverificare, în lipsa acesteia, era necesară, emiterea în prealabil a unei noi Scrisori de misiune în baza căreia să se emită un nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, lucru care, de altfel, s-a întâmplat în cauză.

- încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalități: prin nesocotirea unei norme de drept material (prin neaplicarea prevederile art. 70 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 și ale art. 5 pct. 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011); sau, prin interpretarea ei eronată (această ipoteză este incidență în cauză, fața de perioada de 2 ani cumulați în care se impunea ca M.A.D.R să stabilească eroarea sistemică ce se datorează intimatei și pe care aceasta nu o putea prevedea);

- încălcarea normelor de drept material prin nesocotirea principiilor comunitare aplicabile, care au fost încălcate prin emiterea actului administrativ: al securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și cel al previzibilității;

- interpretarea greșită a sintagmei "pentru maxim doi ani", referitor la modul de calcul al primei, din culpa exclusivă a intimatei.

Raportat la obiectul judecății, Înalta Curte reține că problema de drept dedusă judecății, vizează, în esență, modul de calcul al primei aferente Măsurii pentru mediul acvatic, prevăzută de art. 3o din Regulamentul CE nr. 1198/2006.

Sub acest aspect, este de remarcat că modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013. Astfel, potrivit Deciziei - Axa prioritară 2: Acvacultură, pescuitul în apele interioare, procesarea și marketingul produselor obținute din pescuit și acvacultură, "Prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singură compensație și va fi alocată conform condițiilor prevăzute în art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006" [pct. 1 alin. (2)]; și va fi acordată pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000 (pct. 1.2.) . Ulterior, aceste aspecte au fost preluate și în Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

În privința intimatei, plata compensației pentru anii 2008 și 2009, în valoare totală de 1.406.000 RON, aferentă Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 60/23.12.2010 și Deciziei de finanțare nr. x/20.12.2010, s-a realizat prin O.P. nr. x/31.01.2011, întocmit pentru suma de 1.054.500 RON, și O.P. nr. x/31.10.2011, întocmit pentru suma de 351.500 RON .

Calculul sumei ce a stat la baza efectuării plății a fost făcut pentru perioada 2008 - 2009, pentru suprafața totală de luciu de apă de 703 ha aferentă amenajării piscicole și înmulțită cu 2 pentru cei doi ani pentru care a fost aplicat proiectul.

În concluzie, deși pentru anii 2008 și 2009, în mod corect, după cum rezultă din argumentele premergătoare, trebuia plătită o singura primă, pe Deciziei de finanțare nr. x/20.12.2010 au fost plătite pentru fiecare an sumele prevăzute în art. 30 alin. (5) din Regulament, așadar două prime.

Deși recurenta invocă încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalități: prin nesocotirea unei norme de drept material sau, prin interpretarea ei eronată precum și nesocotirea principiului comunitar al securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și cel al previzibilității; Înalta Curte nu poate împărtăși această concluzie.

Astfel, așa cum s-a susținut de către părțile litigante, în discuție este o eroare sistemică a autorității publice, însă compensația acordată nejustificat, ca urmare a calculării greșite a primei, trebuie recuperată.

Însă, Înalta Curte constată că toate argumentele reclamantei evocate mai sus, nu sunt întemeiate. Din aceeași perspectivă a interpretării regulamentare, invocarea de către reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa și implicit a incidenței prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul U.E. nr. 65/2011 este lipsită de suport juridic.

Mai exact, urmare a Deciziei Comisiei Europene de blocare pentru România a plăților din Fondul European pentru Pescuit, a fost întocmit Memorandumul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 20/5309/26 martie 2013, prin care s-a constatat că suma de 19.560.747,07 -din care 14.670.560,3 RON din Fondul European pentru Pescuit și 4.890.186,77 RON din bugetul național - a fost acordată necuvenit pentru cei 26 de beneficiari ai compensației. Prin art. 38 din Ordonanța Guvernului nr. 17/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 5 august 2013, s-a stabilit că "Din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale pe anul 2013 la capitolul 83.01 «Agricultură, silvicultură, piscicultură și vânătoare», titlul 56 «Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) post-aderare», suma de 14.671 mii RON se utilizează pentru reîntregirea contului Fondului European pentru Pescuit, în contul sumelor plătite necuvenit beneficiarilor măsurii «Plăți compensatorii pentru proiectele sit Natura 2000» din cadrul Programului operațional de pescuit 2007-2013, finanțat din Fondul European de Pescuit."

Prin Legea privind unele măsuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000, s-a prevăzut faptul că Statul nu își va mai recupera aceste creanțe, acestea urmând să fie suportate integral din bugetul de stat, iar titlurile de creanță emise de autoritățile administrative sunt anulate prin efectul legii.

Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 683/2016 (publicată în Monitorul Oficial al României nr. 56/19.01.2017) a fost admisă obiecția de neconstituționalitate a acestei legi, Curtea reținând că dispozițiile acesteia sunt neconstituționale. În cuprinsul acestei Decizii, o serie de considerente care sprijină dispozitivul - dobândind astfel caracterul obligatoriu al acestuia și impunându-se Înaltei Curți - sunt relevante pricinii de față. Au un asemenea caracter, considerentele expuse la punctele 34-38 ale Deciziei Curții Constituționale a României nr. 683/2016 privitoare la natura sumelor acordate necuvenit, neprejudicierea beneficiarilor prin măsurile de acordare a sprijinului financiar nelegal și necesitatea acoperirii prejudiciului produs statului.

În acest sens, s-a arătat că,,§34. Astfel, există condiții esențiale în considerarea cărora părțile convin încheierea unui contract, în condițiile în care obiectul contractului de finanțare vizează executarea în viitor a prestațiilor părților. În schimb, astfel cum este și în cauza de față, există situații în care condițiile esențiale ale obținerii sprijinului bănesc al Uniunii Europene, sub forma compensațiilor pentru pierderile suferite ca urmare a acțiunii păsărilor ihtiofage, vizează trecutul, și nu executarea în viitor a unor prestații proprii ale beneficiarului/solicitantului. De exemplu, prima prevăzută de regulament a fost încasată pentru anii 2008 și 2009 ca urmare a simplei încadrări a persoanelor juridice respective cu activități în domeniul acvaculturii anterior instituirii zonei NATURA 2000 în condițiile stabilite prin Ghidul solicitantului. Cu alte cuvinte, suma bănească primită, deși denumită indemnizație/primă, este o compensație, ceea ce înseamnă că are natura juridică a unei despăgubiri. În aceste condiții, nu se poate susține că, în principal, beneficiarul cererii de finanțare (…) a avut în vedere, atunci când a depus cererea, activitățile ex post semnării acesteia, ci prima/despăgubirea plătită din FEP și bugetul național pentru pierderile cauzate de păsările ihtiofage din trecut (pentru anii 2008 și 2009).

"(1) Respectarea prevederilor din planurile de management și regulamentele ariilor naturale protejate, aprobate conform legislației specifice, este obligatorie. (2) Pe suprafața ariilor naturale protejate este interzis accesul cu mijloace motorizate care utilizează carburanți fosili în scopul practicării de sporturi, cu excepția drumurilor permise accesului public. (3) Pe suprafața ariilor naturale protejate, pe lângă interdicțiile prevăzute în planurile de management și regulamente, este interzisă exploatarea oricăror resurse minerale neregenerabile din parcurile naționale, rezervațiile naturale, rezervațiile științifice, monumentele naturii și din zonele de protecție strictă, zonele de protecție integrală și zonele de management durabil ale parcurilor naturale. (4) În ariile naturale protejate sunt interzise: orice activități de obținere, cultivare, depozitare, prelucrare, comercializare a organismelor vii modificate genetic. (5) Orice plan ori proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru managementul ariei naturale protejate de interes comunitar, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, în mod individual ori în combinație cu alte planuri sau proiecte, este supus unei evaluări adecvate a efectelor potențiale asupra ariei naturale protejate de interes comunitar, ținându-se cont de obiectivele de conservare a acesteia, potrivit legislației specifice în domeniu. (6) Procedura de evaluare adecvată se finalizează cu emiterea avizului Natura 2000 sau a deciziei de respingere a proiectului ori planului, după caz.

În ceea ce privește posibilitatea recuperării sumei aflate în discuție, sunt relevante considerentele expuse în § 27 din Decizia Curții Constituționale nr. 683/23.11.2016, în care se arată faptul că este vorba despre "o creanță bugetară rezultată dintr-o neregulă, ea nepierzându-și individualitatea prin faptul că a fost preluată la bugetul de stat, definindu-se, în continuare, ca sumă de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (…). Dacă legiuitorul ar fi dorit să se îndepărteze de la această viziune cuprinsă în art. 2 al