ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5339/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală de Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, anularea Deciziei nr. 306898/12.04.2016, emisă ca urmare a soluționării contestației înregistrată sub nr. x/08.04.2016 și la D.G.C.A.I. sub nr. x/08.04.2016 cu privire la procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.02.2016 precum și suspendarea executării actului administrativ-fiscal contestat.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2319 din 16 mai 2018, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP (program operațional de pescuit), ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că prin hotărârea recurată instanța a reținut, în esență, interpretarea corectă a dispozițiilor Regulamentului nr. 1198/2006 de către autoritățile administrative emitente ale actelor contestate și totodată a reținut și caracterul legal al acestora. În opinia recurentei, hotărârea este nelegală și are un profund caracter netemeinic. Sub aspectul legalității actelor administrative contestate, instanța a reținut că, actul administrativ conține atât motivarea în fapt cât și în drept. Mențiunile pe care prima instanță le-a valorificat pentru a conchide că actul administrativ este motivat în fapt și în drept nu se încadrează în exigențele art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât motivarea în fapt trebuie să vizeze o acțiune sau o inacțiune a persoanei sancționate, iar motivarea în drept trebuie să se refere la încadrarea într-o prevedere legală a acțiunii sau a inacțiunii respective. Din această perspectivă apare relevantă îndeplinirea condițiilor legale, anterior menționate, în raport și cu dispozițiile art. 3 lit. q) din Regulamentul 1189/2006 care prevede o acțiune sau o omisiune precum și cu cele statuate prin deciziile CJUE în raport de această situație. Recurenta consideră că trebuie avută în vedere cauza C - 281/2007 potrivit căreia este necesară existența unui element obiectiv și a altuia subiectiv în ceea ce privește "fapta" reținută în actul administrativ. De asemenea, se mai susține că prin hotărârea pronunță sunt încălcate în egală măsură prevederile art. 25 alin. (1) si 2 coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că termenul imperativ de 90 de zile prevăzut pentru efectuarea controlului și identificarea de nereguli cu stabilirea creanțelor bugetare corelative a fost încălcat în situația de față. Indiferent de momentul în care începe să curgă acest termen, împlinirea lui nu poate fi discutată chiar și în condițiile unei eventuale prelungirii cu încă 90 de zile potrivit acelorași dispoziții legale. În sensul calificării termenului de 90 zile ca fiind imperativ s-a pronunțat și CJUE în cauza C -197/13. Nu poate fi reținută argumentația utilizată de prima instanță ca fiind conformă cu dispozițiile legale incidente, împrejurarea că art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 stabilește că termenul de prescripție este de 5 ani și de calculează de la 1 ianuarie a anului următor închiderii programului. Legiuitorul a reglementat distinct cele două termene, iar, în cauză, nu a fost invocată prescripția dreptului material de stabilire a creanțelor bugetare, ci s-a invocat depășirea termenului prevăzut de legiuitor pentru autoritățile statului abilitate să desfășoare această activitate de la momentul stabilirii existenței nereguli. Interpretarea Regulamentului nr. 1189/2006 în ceea ce privește acordarea indemnizației prevăzută de art. 30 este neconformă nici în litera reglementării și nici în spiritul acesteia. Astfel, potrivit art. 30 alin. (5) lit. c) indemnizația este unică însă, ea se raportează la o perioadă de maximum 2 ani. Totodată, legiuitorul european instituind perioadă de timp de 2 ani împreună cu caracterul unic al indemnizației, nu a avut în vedere calcularea pierderilor pe un singur an și declararea prejudiciului pe 2 ani. O astfel de interpretare ca cea impusă de hotărârea recurată contravine reglementării în discuție. Nu poate fi concepută în orice caz ca fiind în concordanță cu prevederea regulamentară o despăgubire acordată doar pe 12 luni, atât timp cât calculul privind prejudiciul s-a realizat prin raportare la o perioada de 12 luni. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru POP a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.02.2016 s-a reținut că Ghidul solicitantului Măsura 2.2 - "Măsuri de acva-mediu", aplicabil la data de 23.04.2010, valabil la data aprobării cererii de finanțare depusă de societatea reclamantă, nu asigura o implementare corectă a prevederilor comunitare stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008, respectiv prin Decizia nr. 16/2010 a Programului Operațional pentru Pescuit 2007-2013 cu privire la formula de calcul, eligibilitatea cheltuielilor, lista documentelor, conformitatea administrativă, perioada pentru care se acordă finanțarea. Astfel, s-a constatat în baza deciziei de finanțare nr. x/22.02.2011 că solicitantului i-a fost acordată o compensație în valoare de 928.000 RON. Potrivit Memoriului justificativ și Raportului de evaluare a pierderilor stabilite de către expertul tehnic, documente anexate cererii de finanțare, pierderile de producție piscicolă din perioada 2008-2009, au fost de până la 35%. Cuantumul acordat prin decizia de finanțare a fost de 8001ei ha pentru o suprafață de luciu de apă de 580 ha, suprafață înscrisă în licențele de acvacultură valabile pe perioada pentru care au fost calculate compensațiile. Prin decizia autorității de management, prima s-a calculat prin însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 464.000 RON (580 ha x 800 RON/ha) cu prima aferentă anului 2009 (580 ha x 800 RON/ha), în condițiile în care modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010 nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere. Având în vedere că prin Cererea de finanțare x, care a stat la baza întocmirii Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. x/22.02.2011, au fost solicitate spre a fi compensate pierderile de producție aferente anilor 2008 și 2009, la valoarea totală de 928.000 RON calculată pentru un luciu de apă de 580 ha și o primă de 800,00 RON/ha înmulțită cu 2 pentru fiecare an și ținând cont de dispozițiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensației anuală și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maximum 2 ani, autoritatea de verificare a reținut că recurentei-reclamante i s-a plătit în mod nelegal suma de 464.000,00lei. În ceea ce privește critica potrivit căreia procesul-verbal de constatare nereguli nu s-ar încadra în prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind nemotivat în fapt și în drept, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată din moment ce instanța de fond a arătat că actul contestat "respectă exigențele de forma prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât și motivele de fapt care au fundamentat emiterea acestuia". Potrivit art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011: "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15)". Legiuitorul a stipulat în mod clar și concis elementele unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, iar interpretarea potrivit căreia "motivarea în drept trebuie să vizeze o acțiune sau o inacțiune a persoanei sancționate, iar motivarea în drept trebuie să se refere la încadrarea într-o prevedere legală a acțiunii sau inacțiunii respective" este întemeiat și nu poate fi primită. Instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri în concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Înalta Curte precizează că obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivelul dreptului unional. Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor și de asemenea, să permită instanțelor efectuarea revizuirii actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea. În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanța de contencios unional a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat. Este adevărat că o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Din examinarea actului supus analizei, Înalta Curte apreciază că instanța de fond temeinic și legal a reținut că acesta a respectat exigențele de formă prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, fiind indicate atât textele de lege incidente, cât și motivele de fapt care au fundamentat emiterea acestuia, respectiv împrejurarea că determinarea compensației s-a făcut ca urmare a unei interpretări eronate a modului de calcul pentru cei doi ani consecutivi 2008-2009, stabilit de Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010, care a stabilit că nu a fost prevăzută calcularea compensației prin însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maximum doi ani. De asemenea, la pct. 8 din Procesul-verbal este descrisă abaterea în concret, prin raportare la compensația primită de societate, fiind indicată inclusiv formula de calcul. Prin urmare, Înalta Curte constată că actul administrativ contestat oferă toate elementele de fond și formă, respectând garanția motivării. În ceea ce privește motivul de recurs potrivit căruia recurenta apreciază că "prin hotărârea pronunțată sunt încălcate în egală măsură prevederile art. 25 alin. (1) și (2) coroborate cu cele ale art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011", pe motiv că procesul-verbal a fost emis peste termenul de 90 de zile, Înalta Curte constată că instanța de fond, temeinic și legal a reținut că această critică nu poate fi primită. Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că recurenta pleacă de la o premisă greșită, calculând momentul începerii curgerii termenului de la data încheierii actului de control de către Autoritatea de Audit a Curții de Conturi, iar nu de la data finalizării Notei de control nr. x/18.09.2014 întocmită de Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții. Prin Nota de control nr. x/18.09.2014 a fost stabilit caracterul sistemic al neregulii, astfel s-a aprobat de către Ministrul agriculturii și dezvoltării rurale efectuarea de controale la toți beneficiarii de compensații din cadrul programului NATURA 2000, în vederea întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, astfel cum prevede art. 25 din OUGnr. 66/2011. Ulterior, a fost emisă Scrisoarea de misiune nr. x/26.10.2015 în vederea efectuării verificărilor și individualizării creanței bugetare la nivel de beneficiar ca urmare a stabilirii neregulii ca fiind cu caracter sistemic, precum și Nota privind prelungirea termenului aferent verificărilor demarate de echipa de control nr. x/29.01.2016. Prin urmare, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.02.2016 a fost încheiat respectând termenul maxim de efectuare a activităților de verificare așa cum prevede art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că, în cauză, a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Interpretarea autorității pârâte este corectă deoarece a avut în vedere prevederile art. 30 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006, privind Fondul European pentru Pescuit, potrivit cărora: "Scopul sprijinului este de a promova: … d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică", precum și alin. (4) - "Statele membre calculează indemnizația în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: … c) în temeiul alin. (2) lit. (d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie." În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.