ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1239/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acțiunii

Prin cerere întemeiată pe prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenția de Plată Pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, în prezent Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 41/2014, solicitând ca, prin hotărârea dată de instanță să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, înregistrat la APDRP sub nr. x/04.06.2014 și comunicat la data de 12.06.2014, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii prin care s-a solicitat anularea Procesului-verbal antemenționat.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 200 pronunțată la data de 28 iulie 2014 de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenții de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), dispunându-se suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/4. VI.2014 încheiat de pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului.

Astfel, instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce prevăd că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poată să ceară instanței de contencios administrativ suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

În ceea ce privește condiția "cazului bine justificat", instanța de fond a reținut că legea contenciosului administrativ a creat cadrul legal pentru a se verifica legalitatea unui act administrativ care se bucură de o prezumție relativă de legalitate iar reclamanta, în baza aceleiași legi, are dreptul de a fi suspendată executarea acestuia, până când o instanță de judecată imparțială va cenzura respectivul act.

Privitor la iminența producerii unui prejudiciu, reglementat de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca un prejudiciu material și previzibil, a reținut prima instanță că actul dedus judecății este unul de impunere fiscală, executoriu prin natura sa potrivit dispozițiilor art. 17 și următoarele din O.U.G. nr. 66/2011.

Potrivit dosarului, respectiv, a constatărilor din procesul-verbal depus la dosar, reclamanta este o societate comercială cu activitate în domeniul agriculturii, are 6 angajați cu contract de muncă pe perioadă nedeterminată și are în derulare contractul de credit bancar CR 474/2010, astfel că punerea în executare a actului de impunere din dosar, ar avea consecințe grave asupra patrimoniului și angajaților reclamantei.

Recursul.

Pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenții de Plăți Pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, conform O.U.G. nr. 41/2014) a formulat recurs împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, criticând-o, ca nelegală, solicitând admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare și modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare, ca fiind neîntemeiată.

Motivele de casare

Recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Principalele argumente invocate

În ceea ce privește criticile ce se circumscriu motivului de recurs prevăzut la art. 488 pct. 6 C. proc. civ., susține recurenta că, în ceea ce privește cazul bine justificat, prin așa-zisa motivare a soluției pe care o pronunță, instanța investită cu judecarea cererii de suspendare s-a limitat doar la a enumera argumentele reclamantei din cererea de chemare în judecată, respectiv faptul că aceasta, în motivarea cererii sale, s-a întemeiat pe faptul că autoritatea a încălcat principiul netroactivității legii civile, că nu s-au creat condiții artificiale și că s-au încălcat prevederile art. 8 alin. (3) din contractul de finanțare.

Prin urmare, mai susține recurenta, instanța de fond nu menționează în concret pe care dintre susținerile reclamantei își întemeiază soluția, considerându-le pertinente și nici nu precizează care dintre aceste susțineri aruncă o îndoială serioasă asupra actului administrativ emis de autoritate.

De asemenea, mai susține recurenta, prin sentința criticată, instanța de fond nu a indicat argumentele juridice raportat la susținerile reclamantei, pentru a demonstra îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Mai mult, prin sentința recurată, instanța de fond nu a arătat în concret în ce a constat aparența de nelegalitate a actului administrativ ce face să fie îndeplinită condiția cazului bine justificat în această speță; din cele enumerate de instanță rezultând că a fost suficient ca reclamanta să formuleze o cerere de suspendare pentru a se putea încuviința o astfel de cerere.

Solicită recurenta a constata că, prin considerentele sentinței recurate, instanța de fond nu face o analiză a fiecărui motiv invocat de reclamantă în susținerea cererii de suspendare și nu indică argumentele juridice care au făcut valabile susținerile reclamantei.

Astfel, din lecturarea sentinței recurate nu se desprind motivele ce creează o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ emis de autoritate, ca motive ce au condus la îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

În ceea ce privește criticile ce se circumscriu motivului de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., susține recurenta că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente în prezenta cauză, precum și a dispozițiilor legale ce reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

a) în ceea ce privește îndeplinirea condiției care impune existența cazului bine justificat, solicită recurenta a se avea în vedere că, în ceea ce privește susținerile reclamantei S.C. A. S.R.L., dezvoltate în cererea de chemare în judecată, sunt nefondate, având în vedere faptul că aceasta nu aduce argumente relevante care să contracareze cele reținute de autoritate prin procesul-verbal de constatare.

Totodată, susține recurenta că analizarea legalității constatărilor făcute de echipa de control, presupune în mod evident judecarea pe fond a cauzei iar reclamanta, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, act ce se bucură de prezumția de autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că emană, de prezumția de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă, precum și de prezumția de legalitate, în sensul că actul a fost emis cu respectarea condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege.

Astfel, în cadrul procesual al cererii de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 14 din legea contenciosului administrativ, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei.

Prin urmare, apreciază recurenta că, în ceea ce privește îndeplinirea condiției cazului bine justificat, nu se poate încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se referă la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații și care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Or, în mod evident, în cauză a analiza susținerile reclamantei din cererea de suspendare dedusă judecății ar echivala cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă a nelegalității actului administrativ.

Astfel, din prisma celor enunțate mai sus este evident că sentința de fond este nelegală, dat fiind faptul că în mod neîntemeiat și cu încălcarea literei și scopului art. 14 din Legea nr. 554/2004 aceasta a reținut faptul că în speță asupra actelor administrative emise de autoritate există o aparență de nelegalitate motivată de invocarea unor susțineri de către reclamantă, care nu au sustenabilitate în legislația incidență speței.

Mai susține recurenta că, față de motivele invocate de reclamantă prin acțiunea inițială, potrivit cărora în speță nu s-a produs vreo neregulă, pe de o parte este antamat fondul cauzei, iar, pe de altă parte, această susținere este total nefondată.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției necesității prevenirii unei pagube iminente consideră de asemenea recurenta că sentința de fond încalcă dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit acestor prevederi, paguba iminentă reprezintă "prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență sau după caz perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public", ori, din actele existente la dosar, nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă.

Or, mai susține recurenta, în acest context, paguba iminentă o poate invoca autoritatea, care, în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiții de legalitate.

Paguba iminentă trebuie să fie rezultatul executării actului administrativ atacat, astfel cum dispune art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, unde aceasta este definită ca fiind un prejudiciu material, viitor dar previzibil care ar produce perturbarea gravă a funcționării unei societăți.

Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată și probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.

Pe de altă parte, solicită recurenta a se avea în vedere că nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a doua condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Pentru aceste motive, apreciază că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de legislația în vigoare, astfel că suspendarea executării actelor administrative nu se justifică motiv pentru care solicită admiterea prezentului recurs astfel cum a fost formulat, reținerea cauzei spre rejudecare, modificarea în tot a sentinței recurate în sensul respingerii cererii de suspendare formulată de S.C. A., ca neîntemeiată.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimata-reclamantă S.C. A. solicitând respingerea acestuia, ca neîntemeiat și menținerea soluției dată de instanța de fond, ca fiind legală și temeinică; fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Susține intimata-reclamantă că, în mod corect prima instanța a stabilit faptul că în speța de față sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea 554/2004, respectiv:

l. existența unor cazuri bine justificate

II. prevenirea unei pagube iminente

III. sesizarea autorității competente pentru revocarea, în tot sau în parte a actului.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției cazului bine justificat, apreciază intimata-reclamantă că s-a creat o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; atât Decizia nr. 25805/28.07.2014 cât și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, înregistrat la APDRP sub nr. 18566/04.06.2014 fiind vădit netemeinice și nelegale.

Solicită intimata ca instanța să aibă în vedere faptul că, în speță, controalele efectuate de autoritate vizează aspecte ulterioare efectuării plății, în condițiile în care articolul 4 pct. 8 prevede că "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Opinează intimata-reclamantă că autoritatea avea obligația de a verifica toate aspectele care sunt menționate ca "nereguli " - inclusiv existența sau inexistența de condiții artificiale - înainte de efectuarea oricărei plăți, ceea ce a și făcut, motiv pentru care apreciază că aceste chestiuni nu mai pot face obiectul unor controale ulterioare, sens în care dorește să evidențieze constatările echipei de control ce și-a fundamentat respingerea contestației pe faptul că, "comisia de soluționare a contestației atrage atenția asupra faptului că verificarea cererilor de plată nu vizează și aspectele de verificare a condițiilor artificiale de solicitanți".

Mai susține intimata că nu poate fi de acord cu punctul de vedere al autorității din cuprinsul Deciziei, referitor la faptul că structurile APDRP efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu înseamnă că, în situația în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituții externe cu atribuții de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acțiunile întreprinse.

Solicită intimata-reclamantă să se aibă în vedere că soluția pronunțată în contestație face trimitere la prevederile Regulamentului nr. 65/2011 care stabilesc faptul că "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

Ori, afirmația autorității, în sensul că verificările s-au făcut în baza unor proceduri interne acreditate și că doar ulterior, în urma unor controale aprofundate au "descoperit" crearea de condiții artificiale, vine în contradicție cu însăși obligația stabilită în sarcina Agenției prin Regulamentul nr. 65/2011 cât și cu Regulamentul nr. 2988/1995 care impune verificarea existenței/inexistenței de creare a condițiilor artificiale înainte de efectuarea oricărei plați. Față de susținerile autorității, societatea nu poate să tragă decât o singură concluzie, respectiv faptul că Agenția nu a cunoscut legea la data la care a verificat proiectul, chestiune care nu se poate răsfrânge asupra societății, respectiv, nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii, cu atât mai mult cu este vorba despre o entitate juridică ce atribuie fonduri europene nerambursabile.

În ceea ce privește îndeplinirea condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, susține intimata-reclamantă că, astfel cum se poate observa din actele contabile existente, profitul acesteia aferent semestrului I 2013 este net inferior față de suma stabilită în titlul de creanță față de societate iar prin executarea silită a acesteia, prin suma indicată în titlul de creanță, aceasta ar fi în imposibilitate absoluta de a-și mai putea desfășura activitatea, de a-și achita salariații, creditul la bancă și toate celelalte speze aferente oricărei activități economice.

Odată cu poprirea conturilor bancare ale societății, aceasta nu și-ar mai putea achita ratele la credit, aspect care ar determina automat declararea de către banca a creditului scadent anticipat, un prim pas în crearea unei pagube ireparabile, în condițiile în care s-ar ajunge la anularea procesului-verbal.

Mai precizează intimata-reclamantă că deține, cu titlu de active corporale, doar utilajele achiziționate prin Contractul de finanțare încheiat cu autoritatea; neavând alte utilaje în dotare.

În condițiile în care, față de societate se va porni executarea silită, acesta va intra în incapacitate de plată, putând ajunge în faliment.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 03.12.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 24.02.2016 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. În recurs nu s-au administrat probe noi.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatei-reclamantei la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că ambele critici aduse sentinței recurate, încadrate în drept la prevederile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, recursul fiind fondat pentru considerentele arătate în continuare.

Argumentele de fapt și de drept relevante.

În fapt, în cauză, intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce vizează suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014 și înregistrat la APDRP sub nr. x/04.06.2014, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii de anulare a aceluiași act.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond cu privire la anularea în tot sau în parte a actului atacat.

Recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei " se referă la faptul că instanța se limitează la enumerarea argumentelor formulate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, fără a aduce propriile argumente juridice și a indica în concret care este aparența de nelegalitate a actului administrativ ce face să fie îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Analizând hotărârea recurată din perspectiva acestor critici și prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. conform cărora " hotărârea va cuprinde (…) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", instanța de control judiciar constată că, prin considerentele hotărârii recurate, s-au arătat pe larg susținerile părților, fără a se analiza, în mod efectiv și argumentele acestora și fără a prezenta, în concret, motivele de fapt și de drept ce au format convingerea instanței de fond.

Chiar dacă și-a însușit susținerile reclamantei, instanța de fond nu era dispensată de obligația legală de a releva punctual motivele de fapt și de drept pentru care a înlăturat fiecare din criticile aduse de autoritatea publică pârâtă.

De asemenea, din motivele de fapt pe care se întemeiază soluția, nu reiese în ce a constatat convingerea instanței referitoare la îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării unui act administrativ, respectiv existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube prin punerea în executare a actului.

Astfel, prima instanță s-a rezumat prin a arăta că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru suspendarea provizorie a executării actului administrativ, motivarea sa conținând de fapt susținerile reclamantei, mai puțin propriile susțineri, respectiv motivele pentru care s-au admis cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, astfel cum prevăd dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Analizând considerentele sentinței recurate, sub aspectul îndeplinirii condiției "cazului bine justificat", judecătorul fondului se limitează la enunțarea motivelor invocate de reclamantă cu privire la nelegalitatea procesului-verbal de control; fără a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă, fără a prezenta propriile argumente pe care se întemeiază soluția și a arăta motivele pentru care s-au înlăturat cererile, susținerile autorității publice, în limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește îndeplinirea de către reclamantă a condiției referitoare la iminența producerii unui prejudiciu, singurul argument adus de instanță în sensul îndeplinirii acestei condiții constă în faptul că punerea în executare a actului de impunere ar avea consecințe grave asupra patrimoniului societății, ce are în derulare un contract de credit bancar și asupra celor 6 angajați ai acesteia.

Or, instanța trebuia să verifice gravitatea și iminența prejudiciului în funcție de toate circumstanțele pricinii, cu respectarea principiului proporționalității, luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative și contextul în care intervine.

Instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond nu a reliefat în ce a constat îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ și nici motivele pentru care au fost înlăturate susținerile recurentei-pârâte din cuprinsul întâmpinării, astfel că, în cauza de față, criticile de nelegalitate a hotărârii recurate, încadrate de recurentă la art. 488 pct. 6 C. proc. civ. sunt întemeiate.

În ceea ce privește criticile de nelegalitate ce se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (8) C. proc. civ. Înalta Curte le apreciază ca fiind, de asemenea, întemeiate, în considerarea următoarelor argumente:

Îndeplinirea celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat, este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Suspendarea actelor administrative reprezintă o situație de excepție, actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Analizând sumar aparența dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de părți, instanța de control judiciar constată următoarele:

Între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și S.C. A. S.R.L., a fost încheiat la data de 21.07.2010 Contractul de finanțare nr. C312M020953700114; obiectul contractului reprezentându-l acordarea unei finanțări nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru implementarea proiectului "Achiziții utilaje în localitatea Periam".

În perioada 13.02 - 13.03.2014, conform Scrisorii de Misiune nr. 5191/14.02.2014 Direcția Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat un control ex-post, documentar, la beneficiarul S.C. A. S.R.L. ce a vizat "verificarea menținerii eligibilității proiectului pentru co-finanțarea, Comunității în sensul că nu a suferit o modificare substanțială în perioada de valabilitate a contractului, conform prevederilor art. 2(8) din Contractul de Finanțare C 312M020953700114/21.07.2010."

La data controlului ex-post, documentar, din perioada 13.02 - 13.03.2014, coroborând documentele puse la dispoziție de beneficiar cu informațiile furnizate de Inspecția Muncii, prin Adresa nr. 13.479/SCCMM/RM/13.11.2013, la solicitarea APDRP (prin Adresa nr. 33.625/18.10.2013) a reieșit că angajații S.C. A. S.R.L. figurează și la alte societăți iar 5 angajați din cei 6 sunt angajați cu timp parțial de lucru, aspect ce contravine prevederilor din Fișa tehnică a Măsurii 312; concluzionându-se că, în prezenta speță beneficiarul a procedat la fracționarea artificială a unui proiect de investiții, încercând astfel a se depăși plafonul maxim nerambursabil de sprijin financiar; în acest fel creându-se condiții artificiale de către beneficiarul contractului.

Astfel, constatându-se că beneficiarul finanțării nerambursabile nu a respectat angajamentele asumate prin semnarea cererii de finanțare și a contractului de finanțare, echipa de control a considerat că se impune recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil în cuantum de 593.948,6 RON și rezilierea contractului de finanțare.

Pentru a dispune această măsură autoritatea publică a concluzionat că "au fost create condiții artificiale de accesare a fondurilor nerambursabile prin Măsura 312, în sensul că cererile de finanțare a celor două firme (beneficiarul contractului de finanțare și firma S.C. B. SRL) au fost depuse în aceeași zi de aceeași firmă de consultanță; firmele au același sediu fiind înființate în aceeași zi; există legături de rudenie între asociați; conținutul celor două studii este în mare parte același; terenul este obținut prin contract de comodat de la aceeași persoană; se prestează servicii către aceleași persoane; 5 din 6 angajați ai celor două societăți sunt aceleași persoane, fiecare lucrând în fiecare societate cu normă parțială de lucru, invocându-se de asemenea faptul că s-ar fi încălcat prevederile art. 4

4

din Legea 346/2004" .

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, societatea intimată-reclamantă, în baza prev.art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 a formulat contestație prin care a solicitat anularea acestui proces-verbal.

Prin Decizia nr. 16720/21.05.2014 s-a dispus de către autoritatea publică respingerea contestației formulată de societate.

Pentru a dispune astfel, autoritatea a conchis asupra faptului că s-au avut în vedere la data efectuării controlului Regulamentul nr. 65/2011, care transpune în esență același principiu ca și Regulamentul 1975/2006; s-a menționat ca verificarea cererilor de plată nu vizează și aspecte de verificare a condițiilor artificiale create; că nu s-au aplicat prev. art. 8 din contract, având în vedere ca neregulile semnalate la societate țin de eligibilitatea solicitantului; că Ghidul solicitantului este un material informativ, nefiind opozabil actelor normative comunitare și naționale, menționând totodată ca elementele din procesul-verbal atacat prin contestație sunt elemente care au determinat Agenția să constate existenta condițiilor artificiale.

Înalta Curte analizând susținerile intimatei-reclamante cu privire la existența cazului bine justificat, apreciază că acestea nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține astfel că, actul administrativ atacat, respectiv Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat în data de 04.06.2014, a fost emis de autoritatea parata în urma verificărilor ce au vizat modul de respectare a prevederilor Contractului de finanțare nr. C312M020953700114 încheiat de autoritate, ca autoritate contractantă cu S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru Proiectul "Achiziții utilaje în localitatea Periam, str. Calea Timișoarei nr. 19 județ Timiș".

De asemenea, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 2 (8) " durata de valabilitate a contractului reprezintă durata de execuție a contractului de finanțare, la care se adaugă 5 ani de monitorizare de la data ultimei plăți făcută de către Autoritatea Contractantă, " iar potrivit art. 1 ( 3) beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăți beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil".

Totodată, art. 11 alin. (3) și art. 16 alin. (3), din același contract prevede că, în cazul constatării unor nereguli cu privire la încheierea sau executarea contractului, autoritatea poate înceta valabilitatea contractului de plin drept, iar beneficiarul va restitui integral valoarea finanțării necuvenite primite din partea autorității contractante.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține faptul că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale, fiind incident în cauza dedusă judecății motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, societatea reclamantă prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt și de drept, însă Înalta Curte reține că toate aceste situații nu sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.

Din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică și evidentă care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate; ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, toate aspectele prezentate de reclamantă reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

Verificând regularitatea procedurii administrative desfășurată de autoritatea contractantă, în executarea contractului, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 1 Obiectul contractului - pct. 1 (3) din contractul de finanțare, conform cărora "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare, de 5 ani de la data ultimei plăți, beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil".

Astfel, instanța de control judiciar constată că, efectuarea unui control ex-post, documentat, de către autoritatea contractantă, în perioada 13.02 - 13.03.2014, ce a vizat verificarea menținerii eligibilității proiectului pentru cofinanțarea comunității, a avut loc în perioada de valabilitate a contractului, ce reprezintă durata de execuție a contractului de finanțare, la care se adaugă 5 ani de monitorizare de la data ultimei plăți făcută de către autoritatea contractantă, conform art. 2 (8) din contractul de finanțare.

În ce privește celelalte aspecte invocate de reclamantă, respectiv încălcarea de către pârâtă a prevederilor art. 8 alin. (3) Anexa 1 din contractul de finanțare, or interpretarea dată de aceasta noțiunii de "acționar majoritar", aplicabilitatea Regulamentului nr. 65/2011 CE și a Ghidului solicitantului, versiunea 06 din iulie 2012, raportat la data încheierii contractului de finanțare, 21.07.2010, Înalta Curte apreciază că exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actului administrativ; fiind chestiuni care țin de temeinicia procesului-verbal, ce nu poate fi analizată decât în raport de toate împrejurările pricinii.

În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrul legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, este adevărat că, eventuala restituire de către societatea intimată-reclamantă a întregului ajutor financiar nerambursabil în cuantum de 593.948,6 RON, afectează patrimoniul societății și, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatând că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar apreciază ca fiind de prisos a analiza condiția referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Soluția adoptată în recurs și temeiul legal al acesteia

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, subsumate motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, constată că soluția pronunțată de instanța de fond este nelegală, motiv pentru care va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și, rejudecând litigiul în fond, va casa sentința recurată și va respinge, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței nr. 200 din 28 iulie 2014 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și respinge cererea de suspendare.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 aprilie 2016.

Procesat de GGC - NN