ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 228/2013
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 228/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursurilor
de față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele
cauzei
Procedura derulată
de prima instanță
Prin
acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios
administrativ și fiscal, reclamanta SC S.D. SRL a chemat în judecată pe pârâții
Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de
Produse Supuse Accizelor Armonizate, Autoritatea Națională a Vămilor, Direcția
Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj și Direcția Județeană pentru
Accize și Operațiuni Vamale Satu Mare solicitând instanței ca prin hotărârea ce
o va pronunța în cauză să dispună:
-
anularea deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011 a Comisiei pentru Autorizarea
Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului
Finanțelor Publice;
-
obligarea pârâților la reautorizarea locului situat în Maramureș, sat Bușag,
oraș Tăuții Măgherăuș, astfel cum s-a cerut prin cererea înregistrată la
Direcția Regională
pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj și Direcția Județeană pentru Accize și
Operațiuni Vamale Maramureș sub nr. 4401 din 20 ianuarie 2010.
La
data de 24 februarie 2012, reclamanta SC S.D. SRL a depus la dosar „cerere
precizatoare” la acțiunea introductivă de instanță prin care a solicitat și
anularea deciziei nr. 229 din 20 decembrie 2011 emisă de Comisia pentru Autorizarea
Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului
Finanțelor Publice.
La
data de 04 aprilie 2012, reclamanta SC S.D. SRL a depus la dosar cererea de
suspendare a deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011, precum și a deciziei nr. 229
din 20 decembrie 2011, ambele emise de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor
de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor
Publice, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.
În
motivarea cererii de suspendare, încadrată în drept în dispozițiile art. 15 alin.
(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, reclamanta
a arătat faptul că vădita nelegalitate a deciziilor atacate în cauză rezultă
din concluziile exprimate în cuprinsul Ordonanței Parchetului de pe lângă
Judecătoria Baia Mare din data 27 ianuarie 2012, emisă în Dosarul nr. 2945/P/2011,
conform cărora Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Maramureș
a aprobat tacit cererile prin care SC S.D. SRL a cerut denaturarea alcoolului
etilic și, pe cale de consecință, operațiunea de denaturare a fost efectuată
legal în lipsa reprezentanților care nu au fost delegați de către autoritatea
vamală pentru a participa la această activitate.
Reclamanta
a susținut că trebuie să își protejeze interesele, în condițiile în care este
beneficiara autorizației de antrepozit fiscal nr. RO0016524PP02 emisă la data
de 15 decembrie 2003 și a avut activitate economică continuă.
În
ceea ce privește existența prejudiciului, reclamanta a precizat că acesta
rezultă din următoarele aspecte: intrarea în procedura insolvenței; concedierea
salariaților societății, ca urmare a restrângerii activității; imposibilitatea
achitării salariilor și suportării cheltuielilor necesare executării
contractelor în derulare; inițierea unor acte de executare silită asupra
scrisorii de garanție bancară a societății, în baza actelor administrative
atacate.
Pârâții
Ministerul
Finanțelor Publice și Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale
Cluj au formulat întâmpinări în cauză.
1)
Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat, în raport de dispozițiile art.
14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, modificată, excepția inadmisibilității
acțiunii, cu motivarea că reclamanta a mai formulat anterior o cerere de
suspendare cu privire la aceleași acte administrative, cerere ce a format
obiectul dosarului nr. 578/35/2011 al Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă,
de contencios administrativ și fiscal.
Totodată,
pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, întrucât
nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului
administrativ.
În
concepția pârâtului, împrejurările de fapt și de drept invocate de reclamantă
nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității
deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011 emisă de Comisia pentru
Autorizarea
Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate.
Astfel,
în materia antrepozitului fiscal nu sunt aplicabile normele care reglementează
procedura aprobării tacite.
Efectele
ordonanței procurorului din data de 27 ianuarie 2012 nu pot avea autoritate de
lucru judecat în privința circumstanțelor în care s-a dispus revocarea unui act
administrativ.
În
același timp, reclamanta nu a probat existența unei pagube iminente prin
punerea în executare a deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011.
2)
Pârâta
Direcția
Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj a invocat excepția
autorității de lucru judecat în ceea ce privește capătul de cerere referitor la
suspendarea efectelor deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011.
3)
Hotărârea
Curții de Apel
Curtea
de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,
prin încheierea de ședință din data de 15 mai 2012, a respins ca neîntemeiate excepțiile
autorității de lucru judecat și inadmisibilității cererii de suspendare, a
admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea deciziei nr. 136 din 30 iunie
2011, precum și a punctului 1 din decizia nr. 229 din 20 decembrie 2011, ambele
emise de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor
Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, până la soluționarea
irevocabilă a acțiunii în anulare.
Pentru
a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:
1)
Excepția autorității de lucru judecat este neîntemeiată, întrucât reclamanta a
invocat în cea de-a doua cerere de suspendare un alt temei juridic decât cel
reținut în prima cerere cu acest obiect, respectiv art. 15 din Legea
contenciosului administrativ.
2)
Excepția inadmisibilității cererii de suspendare este neîntemeiată, deoarece în
cererea depusă de reclamantă la data de 04 aprilie 2012 au fost menționate alte
motive de fapt și de drept, intervenite ulterior formulării și soluționării
primei cereri de suspendare.
3)
În cauză sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004,
modificată: cazul bine justificat și paguba iminentă.
În
concret, prima condiție rezultă din faptul că în ordonanța Parchetului de pe
lângă Judecătoria Baia Mare din data 27 ianuarie 2012 s-a reținut, pe de o
parte, aprobarea tacită de către Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni
Vamale Maramureș a cererilor reclamantei de denaturare a alcoolului etilic, iar
pe de altă parte, săvârșirea de către directorul executiv al autorității vamale
anterior arătate a infracțiunii prevăzute și sancționate de art. 15
1
din O.U.G. nr. 27/2003.
De
asemenea, prejudiciul este efectiv produs, urmare a faptului că s-a trecut la
concedierea salariaților; în plus, societatea reclamantă are dificultăți în
executarea contractelor aflate în derulare.
1.
Recursul declarat de pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni
Vamale Cluj, în nume propriu și în reprezentarea intereselor Autorității
Naționale a Vămilor
În
recursul său, pârâta a solicitat modificarea încheierii de ședință din data de
15 mai 2012, în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de suspendare.
În
motivarea căii extraordinare de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304
pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că încheierea contestată este
dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea
contenciosului administrativ.
În
dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă
următoarele critici de nelegalitate:
1.1.
Soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția autorității de
lucru judecat este greșită, întrucât intimata-reclamantă nu putea formula două
cereri de suspendare pentru aceleași temeiuri de fapt și de drept.
1.2.
În speța de față, nu poate fi reținut cazul bine justificat, ca urmare a
aplicării prevederilor O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite.
În
concret, recurenta arată că autorizația intimatei de antrepozit fiscal a fost
revocată pentru neîndeplinirea obligației prevăzute de alin. (7) al pct. 111 de
la Titlul VII din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Codului fiscal, adică pentru faptul că societatea în cauză a
denaturat alcool etilic fără supravegherea autorității vamale teritoriale.
În
opinia recurentei, chiar dacă s-ar accepta punctul de vedere al intimatei, în
sensul aplicării O.U.G. nr. 27/2003, partea nu a probat că a respectat cerința
impusă de art. 8 alin. (1) din acest act normativ. Mai precis, societatea
trebuia să se adreseze autorității publice cu cerere pentru eliberarea
autorizației, iar în situația în care nu a primit niciun răspuns la solicitarea
sa în termenul legal, trebuia să ceară un document autorității publice prin
care să se confirme neeliberarea vreunui răspuns și care să țină locul
autorizației. Dacă autoritatea publică solicitată nu răspunde nici la această
cerere, petentul se poate adresa instanței de contencios administrativ
competentă pentru a complini absența documentului oficial, în baza dispozițiilor
art. 8 alin. (4) din O.U.G. nr. 27/2003.
Recurenta
susține că nu există identitate între regimul fiscal al denaturării alcoolului
etilic cu scutire de plata accizelor și operațiunea chimică/tehnologică în sine
de transformare a acelui alcool într-un produs chimic derivat, utilizat în
scopuri comerciale.
Ca
atare, autoritatea vamală, prin reprezentanții săi, supraveghează desfășurarea
operațiunii de denaturare, urmare a regimului fiscal acordat, iar prezumtiva
aprobare tacită a regimului nu își poate întinde efectele asupra îndatoririi
titularului regimului de a nu proceda la denaturare fără supraveghere fiscală
teritorială.
În
privința pagubei iminente, recurenta arată că în speță nu s-a probat faptul că
starea de insolvență în care se află societatea intimată se datorează măsurilor
luate de autoritatea vamală.
Mai
mult decât atât, recurenta precizează că starea de insolvență este rezultatul
propriei culpe a intimatei care a denaturat 78.000 de litri de alcool etilic
fără autorizație de antrepozit fiscal, fără supraveghere fiscală și fără a
plăti acciza aferentă acestei operațiuni, în sumă de 585.000 euro.
1.
Recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Satu
Mare
În
recursul său, pârâta a solicitat modificarea încheierii de ședință din data de
15 mai 2012, în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de suspendare.
În
motivarea căii extraordinare de atac, recurenta susține, în primul rând, faptul
că i-a fost încălcat dreptul la apărare, întrucât instanța de fond nu i-a
comunicat cererea de suspendare.
În
al doilea rând, recurenta menționează faptul că cererea intimatei este lipsită
de obiect și de interes, deoarece, prin art. 2 din decizia nr. 229 din 20
decembrie 2011 emisă de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse
Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, a fost
aprobată cererea sa de reautorizare a antrepozitului fiscal de producție
băuturi alcoolice.
În
al treilea rând, recurenta precizează că suspendarea executării actelor
administrativ-fiscale este o situație de excepție care intervine doar atunci
când legea o prevede, în condițiile și limitele reglementate de aceasta.
Societatea
intimată nu a probat existența unei îndoieli serioase în privința legalității
actului contestat și producerea unei pagube iminente prin punerea sa în
executare.
1.
Apărările formulate de intimata SC S.D. SRL
Intimata
a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursurilor declarate
în cauză (a se vedea filele 35-39 dosar I.C.C.J.).
În
concret, intimata susține că recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice a
județului Satu Mare nu are calitate procesuală activă pentru a ataca încheierea
prin care curtea de apel a soluționat cererea de suspendare, deoarece nu a fost
parte în cauză.
În
altă ordine de idei, intimata precizează că a probat îndeplinirea condițiilor
impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Soluția
pronunțată de prima instanță pe excepția autorității de lucru judecat este
corectă, în condițiile în care cele două cereri de suspendare pe care le-a
formulat au avut temeiuri juridice diferite, respectiv, prima art. 14, iar a
doua art. 15 din Legea contenciosului administrativ.
1.
Apărările formulate de recurenta-intimată Direcția Regională pentru Accize și
Operațiuni Vamale Cluj, în nume propriu și în reprezentarea intereselor
Autorității Naționale a Vămilor
Partea
a formulat întâmpinare cu privire la recursul declarat de pârâta Direcția
Generală a Finanțelor Publice a județului Satu Mare, în care a solicitat
admiterea acestuia, cu motivarea că această autoritate publică nu a fost legal
citată de către prima instanță.
Totodată,
recurenta-intimată a arătat faptul că, prin sentința nr. 236 din 02 iulie 2012,
Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal,
a respins cererea de anulare a deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011 și a deciziei
nr. 229 din 20 decembrie 2011, ambele emise de Comisia pentru Autorizarea
Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului
Finanțelor Publice.
I.
Considerentele
Înaltei Curți asupra recursurilor
1.
Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a
apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304
1
C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul declarat
de pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj, în nume
propriu și în reprezentarea intereselor Autorității Naționale a Vămilor, este
fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Intimata-reclamantă
SC S.D. SRL a investit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având
ca obiect suspendarea deciziei nr. 136 din 30 iunie 2011 și a deciziei nr. 229
din 20 decembrie 2011, ambele emise de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor
de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor
Publice.
Prima
instanță a admis cererea de suspendare pentru considerentele prezentate la pct.
2 din prezenta decizie.
Detaliind
problemele de drept deduse judecății și răspunzând la motivele de recurs
anterior prezentate, Înalta Curte constată următoarele:
1.1.
Soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția autorității de
lucru judecat este corectă, întrucât cele două cereri de suspendare a actelor
administrative aflate în discuție au avut temeiuri de fapt și de drept
diferite.
1.2.
Încheierea contestată este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14
din Legea contenciosului administrativ, modificată.
Potrivit
textului legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate și pentru
prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a
autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,
persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de
fond.
După
cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de
întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din
circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Mai
este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un
instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a
instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta
timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de
evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este
echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
În
plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție
adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004,
modificată.
În
altă ordine de idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se
bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția
de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de
veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De
aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ
unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu
alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza
legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o
bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Din
acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație
de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă
atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Totodată,
din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă
că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite
cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea
procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și
prevenirea unei pagube iminente.
Așadar,
o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a
efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea
act.
Potrivit
art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act
administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă
naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În
speța de față, decizia nr. 136 din 30 iunie 2011 emisă de Comisia pentru Autorizarea
Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului
Finanțelor Publice este un act administrativ.
De
asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ
prealabil, în urma căruia a fost emisă decizia nr. 229 din 20 decembrie 2011 de
către aceeași autoritate publică.
Conform
art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,
cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința
legalității actului administrativ.
La
modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine
justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice
aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în
litigiu.
Altfel
spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act
administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În
speța de față, Înalta Curte constată că argumentele prezentate de către
intimata-reclamantă nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința
legalității deciziei administrative contestate.
În
concret, autorizația intimatei de antrepozit fiscal a fost revocată pentru
neîndeplinirea obligației prevăzute de alin. (7) și (9) ale pct. 111 de la
Titlul VII din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Codului fiscal, adică pentru faptul că societatea în cauză a
denaturat 5.900 litri alcool etilic rafinat 96% fără supravegherea autorității
vamale teritoriale, anterior datei la care i-a fost aprobată solicitarea de
denaturare (a se vedea filele 8.10 dosar fond).
Prima
instanță a fundamentat soluția în privința cazului bine justificat pe
aplicabilitatea în speța de față a dispozițiilor O.U.G. nr. 27/2003 privind
procedura aprobării tacite.
La
o analiză în aparență a prevederilor normative anterior individualizate, Înalta
Curte apreciază că nu se poate reține faptul că cererea intimatei de denaturare
a alcoolui etilic rafinat a fost aprobată tacit. Această operațiune este
guvernată de dispozițiile Titlului VII din H.G. nr. 44/2004 și nu de cele ale
O.U.G. nr. 27/2003.
Aceeași
interpretare juridică a fost realizată și cu ocazia respingerii cererii
intimatei-reclamante de anulare a actului administrativ aflat în litigiu (a se
vedea sentința nr. 236 din 2 iulie 2012 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția
a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 577/35/2011).
În
speță, în raport de soluția reținută în privința condiției cazului bine
justificat, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune
analizarea condiției prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004, modificată, întrucât cele două condiții trebuie
îndeplinite cumulativ.
2.
Recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a județului Satu
Mare este promovat de o persoană fără calitate procesuală activă
Pe
acest aspect, instanța de control judiciar reține faptul că Direcția Generală a
Finanțelor Publice a județului Satu Mare nu a avut calitatea de parte la
instanța de fond, fiind incidente dispozițiile art. 292 alin. (1) C. proc. civ.
3.
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pe
cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc.
civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va
admite recursul declarat de pârâta Direcția Regională pentru Accize și
Operațiuni Vamale Cluj, în nume propriu și în reprezentarea intereselor
Autorității Naționale a Vămilor, va modifica încheierea atacată, în sensul că
va respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta SC S.D. SRL, prin
administrator judiciar, ca nefondată.
Înalta
Curte va respinge recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a
județului Satu Mare împotriva aceleiași încheieri de ședință pentru lipsa
calității procesuale active.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat
de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj în nume propriu
și pentru Autoritatea Națională a Vămilor împotriva Încheierii din 15 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică în parte
sentința atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de
reclamanta SC S.D. SRL, prin administrator judiciar, ca nefondată.
Menține celelalte
dispoziții ale sentinței.
Respinge recursul
declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Satu-Mare împotriva
Încheierii din 15 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios
administrativ și fiscal, pentru lipsa calității procesuale active.
Irevocabilă.
Pronunțată, în
ședință publică, astăzi 18 ianuarie 2013.