ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6524/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta SC A.C. SRL, în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul administrativ, în contradictoriu cu Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, a solicitat suspendarea executării deciziei nr. 135, emisă la data de 26 noiembrie 2012 de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, până la soluționarea în prima instanță a litigiului ce are ca obiect analiza legalității actului administrativ atacat. Prin sentința civilă nr. 393 din 28 ianuarie 2013 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că prin Decizia nr. 135 din 26 noiembrie 2012 emisă de către pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse supuse Accizelor Armonizate a fost revocată autorizația de antrepozit fiscal nr. RO0071910PP01 din 26 februarie 2004 emisă în favoarea reclamantei pentru nerespectarea prevederilor pct. 78 alin. (3) coroborat cu pct. 84 alin. 19 și 19 1 , pct. 84 alin. (5) din Titlul VII din H.G. nr. 44/2004, precum și art. 206 23 din Legea nr. 571/2003, coroborat cu pct. 85 alin. (1) din H.G. nr. 44/2004. De asemenea, prin aceeași decizie a fost respinsă și cererea formulată de reclamantă privind reautorizarea ca antrepozitar pentru antrepozitul fiscal situat în Râmnicu-Sărat, strada Coștieni, nr. 106, județul Buzău, întrucât s-a constatat că nu sunt respectate dispozițiile legale în vigoare.

Coroborând situația de fapt expusă cu dispoziții legale incidente, prin raportare la susținerile reclamantei, Curtea de Apel a reținut că, în prezenta cauză, nu a fost dovedită existența unor astfel de împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta SC A.C. SRL a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului s-a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), recurenta considerând că întrunește, în mod cumulativ, condițiile impuse de lege pentru suspendarea executării Deciziei nr. 135 din 26 noiembrie 2012 emisă de către Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

În motivarea recursului s-au făcut mențiuni și la Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul național trebuie să tină seama, iar autoritatea jurisdicțională chemată să decidă o atare măsura, trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Prima instanța s-a rezumat numai la afirmația neîndeplinirii condiției cazului justificat, motivat de faptul ca argumentele invocate vor fi analizate în faza judecății pe fond a actului, deși judecătorul fondului trebuia să „pipăie fondul cauzei” și să constate dacă au fost invocate împrejurări de fapt și de drept aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat.

Or, deși reclamanta a invocat suficiente argumente și instanța a constatat că există argumente de pretinsă nelegalitate a Deciziei nr. 135 din 26 noiembrie 2012, a considerat, în mod nelegal, că acestea nu pot îndeplini cerința cazului bine justificat. S-a mai arătat că decizia de impunere nu respectă dispozițiile legale referitoare la motivarea în fapt și în drept a acesteia, deoarece aceasta a avut în vedere o situație de fapt reținută printr-un act administrativ care nu își produce efecte juridice. În principal, actul administrativ avut în vedere de Comisie, la emiterea deciziei în speță, este Raportul nr. 573/BEM/l din 9 noiembrie 2012, emis de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale București.

Referitor la Raportul de control întocmit de către Autoritatea Naționala a Vămilor - Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale București, recurenta a precizat că acest înscris nu poate fi avut în vedere de către Comisie, la soluționarea cererii de reautorizare, întrucât acesta nu produce efecte juridice, fiind un act nelegal, încheiat cu încălcarea dispozițiilor Ordinului nr. 7521/2006 și ale Codului de procedură fiscală.

Un alt argument care atestă că Decizia nr. 135 din 26 noiembrie 2012 nu se bucură de prezumția de legalitate constă în faptul că, la data emiterii acesteia Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate din cadrul Ministerului Finanțelor Publice nu a avut în vedere un act administrativ, încheiat de aceeași instituție publică (ca cea emitentă a Raportului de control, care nu a intrat în circuitul civil), respectiv Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale București și anume, procesul-verbal de control nr. 573/BEM din 15 noiembrie 2012, d in cuprinsul căruia rezultă că echipa de control a menționat o serie de aspecte ce vizează rețetarul de fabricație al produsului finit realizat, rapoarte de producție, etc., precum și aspecte referitoare la avizele de însoțire a mărfii și a facturilor de achiziție pentru materiile prime, însă nu a constatat nicio încălcare a legislației privind desfășurarea operațiunilor cu produse accizabile.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 Cod procedura civilă, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamanta nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei de impunere contestată.

Astfel, împrejurările că actele de control sunt contradictorii, respectiv că nu i-ar fi fost comunicate în prealabil emiterii deciziei în cauză reclamantei, că acele constatări enumerate și expuse anterior în cadrul deciziei și a proceselor-verbale care au stat la baza emiterii acesteia nu corespund realității nu pot fi apreciate drept cauze temeinic justificate în sensul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci exclusiv motive de pretinsă nelegalitate care nu pot fi cercetate pe calea prezentului demers procesual.

În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că nu pot fi încadrate în cadrul acestor din urmă împrejurări susținerile recurentei cu privire la categoriile de acte care puteau fi emise de către pârâtă, respectiv la nemotivarea în fapt și în drept a deciziei, necomunicarea actelor de control către recurentă în prealabil emiterii actului a cărui suspendare s-a solicitat, nefiind indicate în vederea verificării dispozițiile legale care să menționeze în mod expres astfel de obligații ale organelor de control, ca de altfel și pretinsa contradicție între conținutul și concluziile celor două procese-verbal de control, contradicție care nu poate fi supusă analizei pe fond, nefiind evidențiate împrejurări evidente de contradictorialitate, ci exclusiv împrejurări de fapt expuse în cadrul primului proces-verbal, reluate și dezvoltate în fapt și în drept în conținutul celui din 19 noiembrie 2012. De asemenea, susținerile cu privire la fondul constatărilor reținute în sarcina recurentei de către agenții pârâtului nu pot fi apreciate ca circumscrise ipotezei reglementată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba despre susțineri contrare ale recurentei față de constatările de fapt reținute de către agenții pârâtului, împrejurare care impune analizarea în fapt și în drept a acestora pe fond,

iar nu ca încălcări care să conducă în mod evident la nașterea unei îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ atacat. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că deși, potrivit probelor administrate de către recurentă, cu privire la paguba iminentă, rezultă că această din urmă condiție este pe deplin dovedită, însă este necesar potrivit art. 14 din legea nr. 554/2004, întrunirea în mod cumulativ a celor două condiții, nefiind suficientă dovedirea uneia dintre acestea. Recurenta a invocat, în sprijinul admiterii cererii de suspendare și Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniștri, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de protecție care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv ale societății, ale destinatarului actului și ale terțelor persoane.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta SC A.C. SRL împotriva Sentinței civile nr. 393 din 28 ianuarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2013.