ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5862/2019

Ședința publică din data de 26 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 12 noiembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Tribunalului Caraș-Severin, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, anularea raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 33/20.01.2016, Tribunalul Caraș Severin a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Curții de Apel Timișoara, reținând incidența disp. art. 24 din Legea nr. 176/2010, coroborate cu cele ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, dosarul s-a înregistrat pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 18.02.2016.

Prin sentința civilă nr. 257 pronunțată în data de 20 octombrie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea reclamantului A. în ceea ce privește cererea de chemare în garanție formulată, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Integritate, a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 întocmit de pârâtă și a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 6460 RON cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs Autoritatea Națională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. .(1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.

În cuprinsul motivelor de recurs, pârâta a susținut că instanța de fond în mod nelegal a admis excepția prescripției răspunderii administrative a reclamantului, încălcând astfel prevederile art. 11 din Legea nr. 176/12010 prin raportare la dispozițiile art. 2517 și art. 2 alin. (2) din C. civ.

Menționează că reclamantul deține funcția de deputat în Parlamentul României începând cu anul 2008, iar pentru perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009 a încheiat un contract de prestări servicii cu fiica sa B. pentru biroul de parlamentar.

În data de 3 martie 2015 Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate s-a sesizat din oficiu cu privire la contractul nr. x/15.12.2008, apreciind că încălcă prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, întrucât la acel moment reclamantul A. avea calitate de deputat, funcție ce face parte dintre categoriile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Susține că activitatea de evaluare se efectuează pe toată durata deținerii funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani de la încetarea acestora, context în care prescripția prevăzută de C. civ. nu își găsește aplicabilitate în cauză, întrucât există norma specială.

În concluzie, a susținut că excepția invocată de reclamant și admisă de instanță nu este o excepție procesuală, întrucât exclude obiectul acțiunii, obiect care consta strict în eventuala nelegalitate a raportului de evaluare apreciat în raport cu momentul emiterii actului administrativ și cu precedența acestuia. Aspectele ulterioare emiterii actului administrativ nu sunt de competența instanței de contencios administrativ ce a fost investită în cauză cu analiza actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de către inspectorul de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

La data de 25 noiembrie 2019, intimatul-reclamant A. a formulat cerere de efectuare a unei trimiteri preliminare în interpretare, respectiv de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu 6 întrebări preliminarii.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cu prioritate cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel cum a fost completată, formulată de intimatul-reclamant A. în cauză, Înalta Curte urmează a o respinge, pentru următoarele considerente:

Prin cererea formulată la data de 25 noiembrie 2019, reclamantul A. a solicitat instanței sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, în temeiul art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), precum și suspendarea cauzei până la pronunțarea hotărârii preliminare, potrivit art. 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Solicitarea a fost formulată în procedura de soluționare a recursului declarat împotriva sentinței civile nr. 257/20 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal și are ca obiect 6 întrebări preliminare, vizând datele cu caracter personal, principiul proporționalității pedepselor în ceea ce privește sacțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv, pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, dreptul la muncă, dreptul de a fi ales și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil.

Examinând cererea formulată, în raport de dispozițiile legale aplicabile și de punctul de vedere prezentat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe cu titlu preliminar cu privire la interpretarea dreptului Uniunii și cu privire la validitatea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Așadar, rolul Curții de Justiție este acela de a oferi o interpretare a dreptului Uniunii sau de a se pronunța asupra validității acestuia, iar nu de a aplica acest drept la situația de fapt dedusă judecății.

Or, în speța de față, intimatul-reclamant solicită instanței europene să stabilească dacă în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcție publică, sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv se aplică pentru o perioadă prestabilită de 3 ani este conformă cu principiile proporționalității, egalității și nediscriminării, securității juridice și protecției încrederii legitime și transparenței recunoscute la nivelul jurisprudenței CJUE.

Aceste aspecte țin însă de soluționarea în concret a litigiului și revin în competența exclusivă a instanțelor naționale învestite cu exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative emise de Agenția Națională de Integritate, în aplicarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și coroborarea acesteia cu C. civ. sau cu alte legi.

Prin urmare, Înalta Curte constată că întrebările preliminare formulate de intimatul-reclamant nu se încadrează în limitele stabilite de art. 267 TFUE, astfel că va respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

Înalta Curte consideră că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât aceasta a fost motivată corespunzător și este expresia interpretării și aplicării corecte a normelor naționale și europene incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Reclamantul a supus controlului instanței de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de pârâtă.

Singurul motiv de nelegalitate invocat de recurenta-pârâtă se referă la faptul că în mod nelegal s-a admis acțiunea și s-a anulat actul administrativ, întrucât nu este incidentă prescripția răspunderii administrative prevăzută de art. 2 și art. 2517 din C. civ. și art. 11 din Legea nr. 176/2010 .

Verificând acest motiv de nelegalitate, ce primează din perspectiva efectelor asupra actului administrativ atacat, se constată că prin raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 recurenta Agenția Națională de Integritate a constatat că reclamantul A., deputat în Parlamentul României, în perioada mandatului 2008-2012 a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât la data de 15 decembrie 2008 a încheiat contractul civil nr. x prin care fiica sa B. a fost angajată în funcția de consilier juridic în cadrul biroului său de parlamentar, veniturile încasate fiind de 892 RON, încălcând astfel prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003.

Așadar, starea de incompatibilitate a fost reținută pentru perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009, cercetarea a fost începută de Agenția Națională de Integritate la data sesizării 3 martie 2015, iar starea de incompatibilitate a fost stabilită prin raportul emis la 28 iulie 2015.

Relevantă pentru statuarea asupra prescripției răspunderii administrative pentru fapta constatată este Decizia 449/2015 a Curții Constituționale. În conformitate cu considerentele acestei decizii: "potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale.

Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate, în sensul că Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte observă că fapta care a atras cazul de incompatibilitate a fost săvârșită în perioada decembrie 2008 - ianuarie 2009, așa cum rezultă din mențiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul supus prezentei acțiuni.

Totodată, din raportul de evaluare rezultă că momentul începerii activității de evaluare s-a situat la data de 3 martie 2015, iar activitatea de evaluare s-a finalizat prin emiterea raportului de evaluare emis de Inspecția de Integritate cu nr. x.

Aspectele de mai sus, dovedesc că la data de 3 martie 2015, când recurenta-pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, fapta pentru care s-a reținut cazul de incompatibilitate era prescrisă în raport de prevederile art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, în vigoare la momentul săvârșirii faptei.

În acest context, la momentul inițierii procedurii de evaluare în cauză și finalizării acesteia prin emiterea raportului contestat fapta ce a generat conflictul de interese săvârșită în perioada 24.06.2008- 18.05.2010, era prescrisă.

Recurenta-pârâtă susține că prescripția extinctivă nu ar putea face obiectul acestei judecăți, nefiind de "competența instanței de contencios administrativ ce a fost învestită în prezenta cauză cu analiza legalității actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare".

O asemenea interpretare încalcă flagrant Decizia Curții Constituționale sus-menționată, care impune în mod expres ca analiza legalității raportului de evaluare să includă și verificarea prescripției extinctive.

Abaterea administrativă a conflictului de interese reprezintă unul dintre elementele răspunderii disciplinare în materia conflictului de interese, alături de existența rezultatului vătămător și a legăturii de cauzalitate între abatere și rezultat (care sunt prezumate) și vinovăție.

Așadar, dacă a intervenit prescripția acestei forme de răspundere, este în mod evident lipsit atât de utilitate, cât și de interes să se mai constate "legalitatea" raportului de evaluare care constată unul dintre elementele sale - abaterea administrativă.

De asemenea, una dintre sancțiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, constând în interdicția de trei ani de a ocupa funcții publice, operează automat, în temeiul legii (ope legis) "de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese".

Or, în cazul acestei sancțiuni, nu mai există nicio altă procedură în cadrul căreia să poată fi invocată prescripția răspunderii, pentru că sancțiunea intervine în temeiul legii la finalul prezentei proceduri.

În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că nu a fost respectat termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 înlăuntrul căruia Agenția Națională de Integritate trebuia să întocmească raportul de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant A..

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formulată de intimatul-reclamant A..

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 257 din 20 octombrie 2016 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2019.