Decizia nr. 4064/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1530/2015 a Tribunalului București

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de inspectorul de integritate în lucrarea nr. 26565/S/II/14.06.2013, cu consecința înlăturării stării de incompatibilitate reținuta în privința sa; obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu. Prin sentința civilă nr. 1530 din 03.03.2015 Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal și-a declinat competența în favoarea Curții de Apel, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. După declinare, la data de 21.05.2015, cauza fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1990 din data de 08.06.2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, a anulat Raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 emis de pârâtă și a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 1.499,16 RON, cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1990 din data de 08.06.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvotarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material pentru că, în mod greșit nu a reținut starea de incompatibilitate a reclamantei, generată ca urmare a deținerii simultane a calităților de viceprimar al comunei Tortoman, județul Constanța, cât și cea de reprezentant în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman. Astfel, reclamanta a deținut calitatea de viceprimar al comunei Tortoman începând cu data de 21.06.2008, fiind realeasă în funcție la data de 22.06.2012 pentru un nou mandat. La nivelul Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman a fost numită începând cu anul 2009, conform proceselor-verbale de ședință ale acestui for, iar realegerea din data de 04.09.2012 rezultă din adresa nr. x/04.09.2012, desupă la dosarul cauzei. Potrivit dispozițiilor art. 87 din Legea nr. 161/2003: (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice. Potrivit dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 a educației naționale (forma în vigoare la data procedurii de evaluare): (1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. În exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale. (2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Față de aceste dispoziții legale, recurenta-pârâtă consideră că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea normelor de drept material și interpretarea greșită a acestora întrucât, incompatibilitatea reținută în cazul intimatei-reclamante a fost generată de deținerea funcției de viceprimar și nu a celei de consilier local, statutul de viceprimar are un regim juridic prevăzut expres, care trebuie respectat cu prioritate și fără încălcarea principiului general specalia generalibus derogant. De asemenea, recurenta-pârâtă arată că lipsa remunerației aferente calității de reprezentant în consiliul de administrație al școlii nu înlătură starea de incompatibilitate. Asigurarea integrității și prevenirea faptelor de corupție se realizează tocmia la nivel de prevenție, nu doar la nivel sancționator, fiind greșit a se considera că numai o situație în care există o vătămare efectivă a valorilor sociale apărate este în măsură să justifice limitarea exercitării unor drepturi, prin instituirea unei incompatibilități.

Apărările formulate în cauză. Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, în prezenta cauză intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității raportului de evaluare nr. x/10.06.2014 întocmit de inspectorul de integritate în lucrarea nr. 26565/S/II/14.06.2013. Prin raportul de evaluare nr. x/10.06.2014 s-a reținut că reclamanta, A. a fost validată în funcția de Viceprimar al Comunei Tortoman, județul Constanta, în mandatul 2008-2012 și în mandatul 2012 - 2016, iar în această perioadă a deținut și deține și calitatea de reprezentant în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman. Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 96 din Legea nr. 1/2011. Prima instanță a admins acțiunea reclamantei reținând că, reclamanta a fost desemnată în calitate de reprezentant în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanța, în considerarea calității sale de consilier local, tocmai în baza dispozițiilor legale citate, care permit expres ca 2 dintre consilierii locali să fie membri în consiliul de administrație. Împrejurarea că reclamanta a fost aleasă viceprimar nu este de natură a face incidentă situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât, după alegerea sa ca viceprimar, reclamanta și-a păstrat calitatea de consilier local, astfel cum se prevede expres la art. 57 alin. (5) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001: "Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut." Interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale și probatoriilor administrate în cauză nu este legală, întrucât situația premisă pe care a fost fundamentat Raportul de evaluare este necontestată, reclamanta deținând simultan funcția de viceprimar și membru în consiliul de administrație al Școlii Giomnaziale "Ion Ghica" Tortoman. Conform prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003: "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice". Potrivit dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011 a educației naționale (forma în vigoare la data procedurii de evaluare): (1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. În exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale. (2) În unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. În raport de aceste dispoziții legale, nu poate fi primită interpretarea primei instanțe conform căreia, prin statutul de consilier local pe care reclamanta îl deține avea posibilitatea de a participa ca membru în consiliul de administrație al școlii, având în vedere că Legea nr. 1/2011 a educației naționale nu distinge cu privire la consilerii locali ce pot fi membrii ai acestei entități deoarece, iar viceprimarul beneficiază de un statut special reglementat expres în materia incompatibilităților de dispozițiile Legii nr. 161/2003. Înalta Curte constată că, în perioada 2008-2011, perioadă care se suprapune, parțial cu mandatul de viceprimar al reclamantei din 2008-2012, această reglementare a coexistat cu art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, republicată care prevedea: "Consiliul de administrație al unității de învățământ, cu rol de decizie în domeniul administrativ, este format din director, director adjunct, reprezentantul consiliului local, reprezentantul primarului, reprezentanți ai părinților, 1 - 5 reprezentanți ai cadrelor didactice, reprezentantul agenților economici și un reprezentant al elevilor, pentru ciclul secundar superior." În perioada 2011-2016, perioadă care se suprapune, parțial cu mandatul de viceprimar al reclamantei din 2008-2012 și total cu mandatul de consilier local al reclamantei din 2012-2016, norma de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 a coexistat și coexistă cu art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care prevede "În unitățile de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: lit. b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților (...)". Intimata-reclamantă a fost desemnată în calitate de reprezentant în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanța, începând cu anul 2009, aspect ce rezultă din procesele-verbale de ședință ale acestei entități, iar la data de 04.09.2012 a fost reconfirmată, aspect ce rezultă din adresa nr. x/04.09.2012 (depusă la dosarului Tribunalului București). Împrejurarea că reclamanta a fost aleasă viceprimar este de natură a face incidentă situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fiind fără relevanță faptul că și-ar fi păstrat și calitatea de consilier local, în temeiul dispozițiilor art. 57 alin. (5) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 conform cărora: "Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut". Prin urmare, Înalta Curte constată că, într-adevăr viceprimarul este ales dintre membrii Consiliului local și își păstrează calitatea de consilier local, însă această calitate o poate folosi doar în situația în care ar renunța la mandatul de viceprimar. Ca atare, viceprimarul își păstrează dreptuile cuvenite ca și consilier local, dobândite prin statutul funcției publice de autoritate, însă, primordial, respectă statutul impus funcției de viceprimar, reglementată separat chiar și în legislația adimistrației publice locale și are obligația imperativă de respectare a obligațiilor legale ce decurg din acest statut, precum și evitarea stării de incompatibilitate. Așa fiind, în mod corect s-a reținut în Raportul de evaluare că intimata-reclamantă a fost desemnată în Consiliul de administrație al școlii, inițial, în temeiul dispozițiilor art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, iar ulterior în temeiul dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, aspect față de care sunt incidente prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care instituie, printre altele, incompatibilitatea între funcția de viceprimar și funcția de membru al consiliului de administrație în instituții publice, sunt de strictă interpretare și chiar dacă viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali nu se poate folosi de ambele calități - viceprimar și consilier local, pentru a înlătura starea de incompatibilitate reținută în sarcina sa prin Raportul de evaluare. Textul de lege statuează în mod expres că reprezentant al consiliului local în consiliul școlii nu poate fi nici primarul, și nici viceprimarul, ci un alt consilier local, iar textul din legea învățământului nu justifică numirea viceprimarului în funcția de reprezentant al consiliului local în consiliul școlii, atât timp cât exprimarea legiuitorului este: "un reprezentant al consiliului local". În concluzie, din interpretarea sistematică a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 145 alin. (6) din Legea nr. 84/1995, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și art. 57 alin. (5) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă s-a aflat în incompatibilitate prin deținerea simultană a funcției de viceprimar și reprezentant al consiliului local în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale "Ion Ghica" Tortoman din jud. Constanța. Este adevărat că, legiuitorul nu a prevăzut și alte condiții în cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă textul de lege nu poate fi interpretat corect decât prin raportare la rațiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective. Or, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în conținutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Obiectul care circumscrie sferei de incidență a incompatibilităților vizate de acest act normativ îl constituie protejarea integrității persoanei care ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite, urmare îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează numai în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, numai o atare interpretare fiind în măsură să justifice limitarea exercitării unor drepturi, prin instituirea unor incompatibilități. De asemenea, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o interpretare greșită textelor de lege incidente în cauza dedusă judecății, considerând fără temei că în condițiile în care intimata-reclamantă nu a fost remunerată pentru prestarea activității de reprezentant al consiliului local în consiliul de administrație al școlii, acest asepct ar înlătura existența stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce o privește pe reclamantă. Or, constatarea stării de incompatibilitate nu este condiționată de existența unei remunerații, simpla deținere a funcției de viceprimar concomitent cu calitatea de reprezentant în consiliul de administrație al școlii atrage starea de incompatibilitate. Prin urmare, Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind fondate.

Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și rejudecând respinge acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.