ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 436/2020

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 noiembrie 2016, pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 82 din 10 aprilie 2017, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 82 din 10 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamantul a susținut că instanța de fond și-a fundamentat soluția în contradicție cu dispozițiile art. 10 din C. civ. privind interzicerea analogiei, utilizând definițiile noțiunilor de "manager" și "administrator" din Dicționarul Explicativ al Limbii Române, fără a se raporta la dispozițiile legale care reglementează aceste funcții.

A arătat reclamantul că instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 1 din Legea nr. 66/1993, în forma care a fost abrogată prin Legea nr. 217/1998. În acord cu actuala formă a Legii nr. 66/1993, managerul este o persoană fizică sau juridică distinctă de administrator, care își desfășoară activitatea în temeiul unui contract de management încheiat cu societatea comercială, reprezentată prin consiliul de administrație.

Instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 14 din Legea nr. 66/1993, întrucât acest text de lege reglementează contractul de management, or recurentul-reclamant nu a încheiat un astfel de contract cu Spitalul Județean de Urgență Brăila, activitatea sa fiind desfășurată în temeiul unui contract de administrare.

Potrivit contractului de administrare, șeful de secție răspunde de calitatea actului medical și se subordonează managerului și directorului medical al spitalului, astfel încât, în mod eronat instanța de fond a reținut că recurentul-reclamant răspunde de calitatea actului medical, dar exercită și atribuții în organizarea și conducerea secției de ortopedie, concluzie care, de altfel, nu a fost motivată în vreun fel.

În mod greșit, a susținut reclamantul, instanța de fond a reținut că, deși codificate diferit în clasificarea ocupațiilor din România, activitatea de manager și cea de administrator se referă la exercitarea acelorași activități de organizare, conducere și administrare.

Totodată, recurentul-reclamant a apreciat că prima instanță a aplicat greșit norma de drept material în ceea ce privește modificările aduse Legii nr. 95/2006 prin O.U.G. nr. 79/2016, calificând aceste modificări ca reprezentând o simplă clarificare a reglementării preexistente. Contrar acestei opinii, recurentul-reclamant a susținut că modificările legislative au avut ca obiect reglementarea unui caz nou de incompatibilitate, aspect dovedit de nota de fundamentare a O.U.G. nr. 79/2016.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 octombrie 2017, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările formulate în fața instanței de fond, cu privire la existența cazului de incompatibilitate reținut în cuprinsul raportului de evaluare contestat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a constatat existența în persoana reclamantului A. a unei stări de incompatibilitate, potrivit dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. b) raportat la art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, între funcția de medic șef al secției Ortopedie-Traumatologie din cadrul Spitalului Județean de Urgență Brăila și funcția de administrator în cadrul B. S.R.L., pe care reclamantul le-a deținut simultan în perioada 01.12.2014 - 17.09.2015.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate.".

Totodată, potrivit art. 185 alin. (15) din același act normativ:

"(15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice." (N.B.: în prezenta decizie toate trimiterile la textele de lege vor avea în vedere forma în vigoare în perioada pentru care intimata-pârâtă a reținut existența stării de incompatibilitate)

Având în vedere aceste dispoziții legale, precum și motivele de recurs formulate de reclamantul A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speță o reprezintă stabilirea naturii juridice și a gradului de similitudine dintre funcțiile de "administrator" și "manager".

Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de "administrator" și "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curți, nu orice activitate de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager.

Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilesc următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie."

Rezultă, așadar, că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi.

În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de secție, operează cu noțiunea de "manager", dispunând prin dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcția de șef de secție este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager.

Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități.

În același sens vor fi reținute și argumentele recurentului-reclamant, privitoare la diferența terminologică utilizată de legiuitor între noțiunile de "administrator" și "manager", din cuprinsul Legii nr. 31/1990 și al Legii contractului de management nr. x/1993, precum și la clasificarea distinctă a acestor funcții în cadrul clasificării ocupațiilor din România.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de față, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de secție medicală de a deține simultan funcția de administrator al unei societății comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.

Or, toate aceste aspecte de ordin legislativ nu au fost analizate de prima instanță, care și-a întemeiat soluția pe considerente pur semantice, de natură lingvistică, iar nu pe sensul juridic al funcțiilor în discuție. Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanței de fond, reținând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipsește al doilea element a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantului, având în vedere că funcția de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcției de manager și nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager", prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Înalta Curte consideră a fi neîntemeiate susținerile intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate, care și-a fundamentat apărările pe similaritatea funcțiilor de conducere ocupate de recurentul-reclamant în sistemul public, respectiv în domeniul privat și pe care le-a apreciat a corespunde atribuțiilor legale de manager.

În prim rând, Înalta Curte reține că, reglementând situații interdictive de drepturi, regimul incompatibilităților este de strictă interpretare și aplicare, neputând fi extins, prin analogie, la funcții sau calități pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în cuprinsul textului de lege, oricât de similare ar putea fi considerate acestea, prin prisma atribuțiilor exercitate, cu funcțiile/calitățile supuse în mod expres acestui regim.

În al doilea rând, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de secție nu poate fi considerată o funcție de conducere cu atribuții similare celei de administrator al societății comerciale.

Astfel, potrivit art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, funcția de șef de secție implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, aceste obligații fiind detaliate în cuprinsul contractului de administrare nr. x/10.12.2014, încheiat între recurentul-reclamant și Spitalul Județean de Urgență Brăila, dar și în cuprinsul fișei de post medic șef de secție . Potrivit textului de lege și actelor juridice indicate, atribuțiile exercitate de șeful de secție, precum și răspunderea juridică a acestuia, sunt circumscrise unui singur scop și anume asigurarea calității actului medical la nivelul secției.

Pe de altă parte, funcția de administrator în cadrul unei societăți comerciale presupune, conform art. 70 și următoarele din Legea nr. 31/1990, efectuarea oricăror operațiuni necesare îndeplinirii obiectului de activitate al societății, ceea ce presupune o libertate extinsă de decizie la nivelul tuturor aspectelor activității comerciale a persoanei juridice. Caracterul extins al acestor atribuții conduce și la reglementarea legislativă a unor cazuri distincte și specifice de răspundere a administratorului pentru actele încheiate și faptele săvârșite în această calitate (cu titlu exemplificativ, indicăm răspunderea administratorului față de asociații societății comerciale, conform art. 73 din Legea nr. 31/1990 sau răspunderea față de creditori, pentru debitele persoanei juridice pe care o administrează, conform Codului de procedură fiscală) .

Așadar, sfera atribuțiilor legale exercitate de administratorul societății comerciale are un caracter diversificat și mai vast, în raport de competențele limitate sub aspect decizional, care revin șefului de secție medicală, subsumate doar îndeplinirii actului medical de specialitate.

Scopul incompatibilităților este asigurarea transparenței și obiectivității în exercitarea unei funcții publice, precum și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive, astfel încât stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe existența unui conflict real între cele două funcții, care ar putea avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de față, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuțiile funcțiilor deținute concomitent de recurentul-reclamant sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcția de șef de secție și cea de administrator al societății comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

În ceea ce privește modificarea legislativă operată prin dispozițiile O.U.G. nr. 79/2016, Înalta Curte reține că prima instanță a reținut în mod greșit că legiuitorul a urmărit doar să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent. În realitate, prin dispozițiile ordonanței de urgență a guvernului a fost introdusă, printre altele, lit. g) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, prin care s-a reglementat un nou caz de incompatibilitate, vizând exercitarea concomitentă a funcției de manager persoană fizică (în cazul de față, conform art. 185 alin. (15), funcția de șef de secție medicală) și a funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Însă această modificare legislativă a survenit la data de 22.11.2016, ulterior perioadei pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate în sarcina reclamantului și chiar ulterior întocmirii raportului de evaluare contestat, astfel încât prevederile sale nu se aplică în speța de față.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată și va anula Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

În condițiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 3100 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, compuse din taxa judiciară de timbru în sumă de 100 de RON, achitată în recurs și a onorariului avocațial în sumă de 3000 de RON, dovedit prin depunerea la dosarul instanței de recurs a facturii nr. x/20.01.2020 și a chitanței nr. x/20.01.2020 .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 82 din 10 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/04.11.2016, întocmit de pârâtă.

Obligă intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la plata către recurentul-reclamant A. a sumei de 3100 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.