ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3619/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, dosar disjuns din nr. 556/64/20.10.2017, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții: Secretarul General al Senatului României, Biroul Permanent al Senatului și Senatul României a solicitat anularea Ordinul nr. 544/21.07.2017 al Secretarului General al Senatului, act administrativ individual, fundamentat pe dispozițiile art. 3 alin. (5) din Normele Metodologice pentru acordarea îndemnizației pentru limita de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor. În motivarea cererii reclamantul A. a învederat că a îndeplinit demnitatea de parlamentar timp de patru mandate (două mandate de senator și două mandate de deputat) și este pensionat pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 7/2006, privind funcționarii publici parlamentari, din funcția de expert parlamentar, începând cu data de 03.07.2017. În calitatea de fost parlamentar și pensionar de limită de vârstă, arată că s-a adresat Senatului solicitând acordarea îndemnizației pentru limită de vârstă, deoarece are acest drept potrivit art. 49 și art. 50 din Legea nr. 96/2006.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 45/R/2018 din 07.03.2018 Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Biroul Permanent al Senatului României, invocată de pârâtul Senatul României. A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul SENATUL ROMÂNIEI și în consecință: A anulat Ordinul nr. 544/21.07.2017 emis de Senatul României. A obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, respectiv contravaloarea taxei judiciare de timbru.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 45/R/2018 din 07.03.2018 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Senatul României, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 și 8 C. proc. civ. Prin motivele de recurs se arată că, hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii - motiv prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. Sub acest aspect se arată că prin întâmpinarea depusă la instanța de fond a precizat că noile prevederi instituite prin C. proc. civ. sunt puse în concordanță cu dispozițiile Constituției și a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ supus cenzurii instanței de contencios administrativ este un act ce emană de la o autoritate publică centrală. Demersul juridic declanșat de reclamant nu se circumscrie litigiilor izvorâte în legătură cu exercitarea unui raport de serviciu, în înțelesul dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor public, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Pentru clarificarea juridică a obiectului prezentului litigiu, arată că regimul juridic care guvernează dreptul a cărui realizare o urmărește reclamantul pe calea acțiunii în anularea Ordinului nr. 544/21.07.2017 privind respingerea cererii de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaților și al senatorilor, republicată, emis de Secretarul general al Senatului este acela al dreptului care se naște la încetarea mandatului exercitat de deputați și senatori în temeiul Legii fundamentale și a Regulamentelor celor două Camere ale Parlamentului. Față de aceste considerente și de incidența art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 96 pct. 1 C. proc. civ., recurentul consideră că instanța competentă material să soluționeze cauza este Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sens în care, solicită admiterea excepției necompetenței materiale a Curții de Apel Brașov, casarea sentinței și trimiterea cauzei instanței competente. Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. arată că, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Biroul permanent al Senatului României, în înțelesul prevederilor art. 1 alin. (1) coroborate cu prevederile art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că voința legiuitorului este de a recunoaște calitatea procesuală pasivă în raporturile juridice deduse judecății, întemeiate pe dispozițiile acestui act normativ, exclusiv autorității publice, și nu organismelor sale de lucru. Biroul permanent al Senatului nu are statutul de autoritate publică cerut de legea contenciosului administrativ și ca atare nu poate sta în litigiul dedus judecății, deoarece calitatea procesuală pasivă, ca element al acțiunii civile, presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul de drept procesual neputându-se lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății. Cu privire la inadmisibilitatea acțiunii introduse de intimatul reclamant arată că, prin acțiunile conexate, instanța de judecată a fost chemată să exercite controlul de legalitate al unui act vătămător de natură a aduce atingere unui drept sau interes legitim al intimatului-reclamant, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004. Astfel, acțiunea intimatului-reclamant este inadmisibilă sub aspectul solicitării ca instanța de judecată să analizeze și să dispună măsuri de anulare a art. 3 alin. (5) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 96/2006, republicată, aprobate prin Hotărâre a Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, întrucât excede competenței generale a instanțelor judecătorești, ceea ce ar însemna o imixtiune nepermisă în activitatea autorității legiuitoare, cu încălcarea principiului constituțional al separației și echilibrul puterilor statului. Hotărârea Parlamentului României nr. 1/2016 nu întrunește condițiile legale pentru a fi considerată act administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa, inclusiv prin Decizia nr. 728/9 iulie 2012 că: "Hotărârile Parlamentului sunt acte juridice ce exprimă voința Parlamentarilor și sunt adoptate cu aplicarea și cu respectarea prevederilor regulamentului. Or, Curtea Constituțională nu se poate pronunța asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât acestea ar echivala nu numai cu pronunțarea unor soluții fără fundament constituțional, ci și cu încălcarea principiului autonomiei regulamentare a Parlamentului". Pentru considerentele expuse, reținând că Hotărârea Parlamentului nr. 1/15.02.2016 a cărei anulare se solicită, fost adoptată în exercitarea atribuțiilor constituționale, dată fiind calitatea Parlamentului de organ reprezentativ al poporului român, acesta nerealizând o activitate de natură administrativă, precum și faptul că excede competenței generale a instanțelor judecătorești pentru că ar însemna o imixtiune nepermisă în activitatea autorității legiuitoare, cu încălcarea principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor statului. Cu privire la excepția inadmisibilității în raport de natura juridică a Normelor metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă în baza Legii ntr. 96/2006, republicată, aprobate prin Hotărâre a Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului arată că, obiectul excepției de nelegalitate a art. 3 alin. (5) din Norme nu se referă la un act administrativ, ci la un act juridic cu caracter normativ. Cu privire la fondul cauzei, recurentul arată că intimatul-reclamant a solicitat instanței de contencios administrativ exercitarea controlului de legalitate și anularea Ordinului nr. 544 din data de 21.07.2017 emis de Secretarul general al Senatului în temeiul dispozițiilor art. 8 din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, aprobate prin Hotărârea nr. 1 din 15 februarie 2016 de Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului. Condițiile de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă aplicabile reclamantului sunt prevăzute de art. 1 alin. (2) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor, coroborat cu art. 3 alin. (5) din Norme care prevede că "Deputații și senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot valorifica aceleași perioade de mandat și pentru a solicita indemnizația pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006". Prin urmare, în situația în care intimatul-reclamant este beneficiar al pensiei de serviciu în temeiul Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acesta nu mai poate solicita indemnizație pentru limită de vârstă întrucât perioada în care acesta a exercitat mandatul de deputat și senator a fost luată în considerare la calculul stagiului de cotizare în structurile Parlamentului pentru stabilirea pensiei de serviciu în temeiul Legii nr. 7/2006. Direcția resurse umane din cadrul Senatului României i-a eliberat intimatului-reclamant adeverința tip înregistrată sub nr. x/21.06.2017 la Cabinetul Secretarului general al Senatului și adeverința nr. x/14.07.2017, în condițiile respectării opțiunii de a se pensiona în condițiile prevederilor art. 73 1 alin. (9) din Legea nr. 7/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Cu toate acestea, intimatul-reclamant a formulat cerere privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, înregistrată sub nr. x/11.07.2017 la Cabinetul Secretarului general al Senatului, la care a revenit cu completarea și precizarea la cererea inițială, înregistrată sub nr. x/01.08.2017 la Cabinetul Secretarului general al Senatului și sub nr. x/01.08.2017 la Direcția resurse umane prin care solicită acordarea indemnizației pentru trei mandate complete.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a invocat excepția nulității recursului și în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 04 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

Aspecte procesuale Prin cererea înregistrată la data de 04.02.2019 intimatul-reclamant A. a solicitat preschimbarea termenului de judecată deoarece termenul stabilit este în contradicție cu prevederile art. 6 alin. (1) din CEDO și art. 6 din C. proc. civ. privind dreptul la o judecată cu celeritate, în termen rezonabil, optim și previzibil. Prin încheierea de ședință din data de 20.02.2019 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de preschimbare a termenului de judecată formulată de intimatul-reclamant A. și a preschimbat termenul de judecată stabilit la data de 06.05.2020 pentru soluționarea recursului declarat de Senatul României împotriva sentinței nr. 45 din data de 7 martie 2018, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, la data 26 iunie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimatul-reclamant A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 544/21.07.2017 al Secretarului general al Senatului, fundamentat pe dispozițiile art. 3 alin. (5) din Normele Metodologice pentru acordarea indemnizației pentru limită, de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor. Instanța de fond a admis cererea dedusă judecății și a dispus anularea Ordinului nr. 544/21.07.2017 al Secretarului general al Senatului, reținând că actul administrativ individual nu este motivat, simpla trimitere la prevederile legale fără nicio referire la existența și natura situației temeinic justificate nu acoperă cerința motivării deoarece nu permite verificarea limitei de demarcație între puterea discreționară și arbitrariu. Prin motivele de recurs formulate, recurentul-pârât a criticat hotărârea primei instanțe în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 și 8 C. proc. civ. Cu privire la primul motiv de recurs, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale". Față de aceste dispoziții, în mod corect instanța de fond a respins excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Brașov, aspect în raport de care motivul de recurs invocat apare ca nefiind întemeiat. Cu privire la motivul de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), recurentul-pârât consideră că în mod greșit instanța de fond nu a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Biroului permanent al senatului României deoarece, pe de o parte, Secretarul general al Senatului României nu este membru al Biroului permanent al Senatului, iar pe de altă parte Biroul permanent al Senatului nu are statutul de autoritate publică cerut de legea contenciosului administrativ pentru a sta în litigiul dedus judecății. Înalta Curte constată că Biroul permanent al senatului României are calitate procesuală pasivă având în vedere dispozițiile art. 211 din Regulamentul Senatului, potrivit cărora Secretarul general al Senatului României conduce serviciile Senatului, îndeplinește atribuțiile stabilite prin lege, prin hotărâri ale Senatului și ale Biroului permanent al Senatului, este ordonator principal de credite etc. și în această calitate a semnat actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat, iar pe de altă parte, având în vedere că potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (4) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limita de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 "Cererea de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă, însoțită de documentația necesară, se depune la Secretariatul general al Camerei Deputaților sau al Senatului, după caz", chiar dacă Biroul permanent al Senatului nu are statutul de autoritate publică, odată ce a emis actul administrativ a dobândit și calitate procesuală pasivă. Cu privire la ultimul motiv de recurs Înalta Curte constată că potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării greșite a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limita de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 "Acordarea indemnizației pentru limită de vârstă, respectiv respingerea cererii de acordare a indemnizației se stabilesc prin ordin al secretarului general al Camerei Deputaților/Senatului, după caz, conform anexei nr. 3A sau 3B". Înalta Curte constată că modelul prezentat în anexa nr. 3A se referă la admiterea cererii privind acordarea indemnizației și menționează în mod expres datele care au condus la stabilirea drepturilor privind indemnizația pentru limită de vârstă, iar modelul prezentat în anexa nr. 3B se referă la respinge cererea de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă cu indicarea motivelor. Faptul că, în motivarea Ordinului nr. 544/21.07.2017 s-au redat dispozițiile art. 3 alin. (5) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 96/2006, privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, potrivit cărora "Deputații și senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot valorifica aceleași perioade de mandat și pentru a solicita indemnizația pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, republicată", nu înseamnă că actul administrativ emis ar fi lipsit de motivare. Având în vedere că deși prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a dispus anularea Ordinului nr. 544/21.07.2017 al Secretarului General al Senatului, analiza actului administrativ nu s-a fundamentat pe aspecte de fond, ci s-a axat pe vicii de formă. Într-adevăr, actul administrativ a cărui anulare se solicită, cuprinde un text din Norme metodologice privind acordarea îndemnizației pentru limita de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 "temei de drept" care se referă la deputați și senatori care pot sau nu valorifica perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată, însă prima instanță ar fi trebuit să analizeze în concret dacă temeiurile de drept invocate reflectă sau nu dispozițiile legale pentru care s-a ajuns la concluzia respingerii cererii formulate de intimatul-reclamant. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului-pârât sunt întemeiate, prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la fondul cauzei, iar cu ocazia rejudecării se vor avea în vedere toate criticile și apărările formulate în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, va admite recursul, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.