ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2654/2019

Ședința publică din data de 21 mai 2019

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul litigiului dedus judecății

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Ialomița la data de 19.10.2015, sub nr. de mai sus, reclamanta ÎI A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA PENTRU FINANȚAREA INVESTIȚIILOR RURALE, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.04.2015 emis de AFIR - CRFIR 8 București - Ilfov și anularea deciziei nr. 17.531/14.05.2015 prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva procesului-verbal nr. x/07.04.2015 înregistrată la AFIR sub nr. x din 16.04.2015, precum și suspendarea executării actelor administrative contestate, până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 14-15 din Legea nr. 544/2004.

Prin sentința civilă nr. 19/14.01.2016, Tribunalul Ialomița a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pe rolul Curții, cauza a fost înregistrată sub același nr. unic de dosar la data de 25.02.2016, cu prim termen acordat la data de 07.04.2016.

Curtea a încuviințat părților și administrat în cauză proba cu înscrisurile depuse la dosar.

Prin cererea precizatoare de la fila x reclamanta a arătat că înțelege să renunțe la capătul de cerere privind suspendarea actelor administrative contestate, Curtea luând act de această renunțare prin încheierea de ședință de la data de 26.05.2016.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 2007 in 09 iunie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Î.I. A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA PENTRU FINANȚAREA INVESTIȚIILOR RURALE.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 2007 din 09 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Intreprinderea Individuala A., prin care a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare și, rejudecându-se cauza, solicită schimbarea în tot a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În drept, recurenta-reclamantă Intreprinderea Individuala A. a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că instanța de fond a interpretat eronat actele aflate la dosarul cauzei, raportat la dispozițiile legale incidente în cauză.

Susține în esență recurenta-reclamantă că, pentru a reține crearea unor condiții artificiale pentru obținerea unei finanțări din FEARD trebuie să se demonstreze, prin probe concrete, atât existența elementului obiectiv, cât și a celui subiectiv, constând în intenția de a obține un avantaj necuvenit. Or, analizele efectuate de echipa de control și menționate în procesul-verbal, nu reprezintă astfel de probe, ci doar interpretări subiective ale unor situații și documente care au fost puse la dispoziția APDRP și aprobate de către aceasta odată cu cererea de finanțare, încă din momentul evaluării eligibilității sale ca potențial beneficiar (fără aceste documente cererea de finanțare nefiind eligibilă).

Consideră recurenta că APDRP a efectuat o greșită interpretare a elementelor obiective menționate în Procesul-verbal.

În ceea ce privește elementul obiectiv, chiar și dacă prin absurd s-ar reține că întreprinderea ar fi urmărit să eludeze restricțiile privind mărimea proiectelor eligibile și suma maximă a ajutorului per beneficiar, APDRP trebuie să examineze dacă aceasta are drept consecință faptul că obiectivele prevăzute la articolul 52 lit. a) punctul II din Regulamentul nr. 1698/2005 nu pot fi atinse. Numai în situația în care aceste obiective nu pot fi atinse se poate refuza efectuarea unei plăți în temeiul Contractului (conform art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011).

Astfel, nu există elemente obiective care să conducă la aplicarea art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011. Consideră recurenta că obiectivele urmărite prin Măsura 312 și Regulamentul nr. 1698/2005 au fost atinse.

Susține recurenta că este o întreprindere autonomă. Pentru a se reține că în cauză este vorba de o relație de tip întreprindere legată, ar trebuie ca persoana fizică - B., C., D. - să dețină dreptul legal de control atât asupra întreprinderii lor, cât și asupra Întreprinderii Individuale A.. Or, această situație nu este incidentă, deoarece capitalul social al întreprinderilor individuale aparține în exclusivitate reprezentanților legali ai acestora, context în care invocă și clarificările CJUE cu privire la faptul că existența unei legături personale (de rudenie) sau chiar juridice între două întreprinderi sau reprezentanții legali ai acestora, nu justifică o concluzie automată în sensul reținerii caracterului legal al celor două întreprinderi.

Chiar și dacă prin absurd s-ar putea reține că între întreprinderile A. și C., D. ar exista o relație de legătură, condițiile premisă ale sancționării - depășirea intensității sprijinului financiar (maxim 200.000 euro cumulat din toate ajutoarele de stat) nu au fi îndeplinite. Singurele legături între acestea sunt cele personale dintre reprezentanții lor legali. Or, acest tip de legături nu este suficient pentru a justifica o lipsită de autonomie a acestor întreprinderi, atâta vreme cât acestea nu se încadrează strict în una din relațiile descrise de art. 4

4

din Legea nr. 346/2004. Or, această condiție nu este îndeplinită.

În plus, susține recurenta, relațiile comerciale cu S.C. E. au fost aduse la cunoștința APRDP odată cu depunerea cererii de finanțare, acestea stând la baza declarării eligibilității acesteia, raportat la prevederile art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 1975/2006, conform Ghidului Solicitantului (fila x) iar proiectul acesteia a fost aprobat. Mai mult, nimic nu s-a modificat în situația proiectului de la data depunerii și aprobării cererii de finanțare și până la data controlului. Or, dacă proectul nu ar fi fost eligibil din cauza legăturii de S.C. E., acesta nu ar fi trebuit aprobat spre finanțare, ci ar fi fost respins.

Întrucât autoritatea administrativă trebuie să aibă un comportament consecvent și predictibil, concluziile echipei de control nu ar fi trebuit să le contrazică pe cele ale reprezentanților APDRP (AFIR) care au aprobat spre finanțare proiectul acesteia din punct de vedere al eligibilității.

Consideră recurenta că Procesul-verbal a fost emis cu încălcarea principiului certitudinii juridice. În acest sens, susține că, calitatea sa de potențial beneficiar pentru obținerea finanțării nerambursabile FEADR a fost analizată în cadrul procesului de verificare a cererii de finanțare depuse din perspectiva eligibilității solicitantului raportat la îndeplinirea condițiilor minime obligatorii pentru a obține finanțarea și la îndeplinirea criteriilor de selecție.

Ca urmare, în cadrul verificării eligibilității sale anterior semnării Contractului, autoritatea contractantă a analizat și calificarea sa ca microîntreprindere, contractul de comodat care demonstra unde anume vor fi garate utilajele, antecontractul de prestări servicii care menționa cui vor fi prestate aceste servicii, a observat identitatea de nume de familie între reprezentantul legal al acesteia și reprezentantul legal al S.C. E.. Dacă aceste elemente erau de natură a crea suspiciuni sau aveau caracterul fraudulos alegat de echipa de control, APDRP trebuia să dispună verificări amănunțite cu privire la aceste aspecte, încă din faza analizării cererii de finanțare.

Cu toate acestea, APDRP a apreciat că toate condițiile de eligibilitate stipulate de Ghidul Solicitantului și de legislația națională și comunitară au fost îndeplinite și ca urmare a aprobat cererea de finanțare și a semnat contractul.

De asemenea, cererile de plată efectuate au fost aprobate de APDRP și sumele au fost achitate după verificarea tuturor documentelor justificative, inclusiv contracte și facturi încheiat cu S.C. E., menționate în Procesul-verbal. Așadar, în urma evaluării, verificării și controlului, APDRP nu a găsit nici o neregulă sau neconformitate a cererii de plată cu prevederile Contractului, ale legislației naționale și comunitare în vigoare la momentul avizării. După aprobarea unor parametri de evaluare a unor cheltuieli și de apreciere a eligibilității beneficiarilor și cheltuielilor, autoritatea publică nu poate proceda la aprobarea unor alți parametri asupra acelorași aspecte, fiind ținută de respectarea actelor emise anterior.

Or, menționează recurenta, este unanim recunoscut că autoritatea publică trebuie să manifeste față de administrat un comportament consecvent și predictibil, comportament de natură să îndrume administratorul - beneficiarul, în cazul acestui gen de proiect, mai ales că în anul 2013 a mai fost un control efectuat de către aceeași instituție și nu s-a constatat vreo neregulă cu privire la derularea programului și a investițiilor.

Consideră recurenta că autoritatea publică este ținută, la fel ca și beneficiarii, de respectarea propriilor acte, simpla sesizare de nereguli nedând naștere unui drept de a relua un control administrativ asupra unor aspecte care au fost verificate deja în cadrul verificării cererii de finanțare depuse și din perspectiva eligibilității solicitantului. O soluționare corectă a unei sesizări de nereguli trebuie să plece de la verificarea rezultatelor controalelor anterioare și, în situația în care sunt aspecte sau circumstanțe noi, neverificate de autoritățile de management, atunci acestea pot proceda la verificări noi.

Invocă practica Curții de Justiție a Comunității Europene, ce a statuat în repetate rânduri că " principiul că o măsură nu poate fi modificată o dată ce ea a fost adoptată de autoritățile competente, constituie un factor esențial care contribuie la certitudinea juridică și la stabilirea situațiilor juridice în ordinea juridică comunitară, atât pentru instituțiile comunitare, cât și pentru persoanele a căror situație juridică și de fapt este afectată printr-o decizie adiptată de aceste instituții". Mai mult, CJCE s-a pronunțată în sensul că " importante considerații de certitudine juridică afectând toate interesele implicate, atât publice câr și private, fac, în principiu, imposibilă redeschiderea problemei plății pentru trecut".

În continuare, recurenta susține că obiectivele stabilite prin Ghidul Solicitantului au fost atinse, Întreprinderea Individuală fiind autonomă, obiectivul de promovare a inițiativelor de afaceri ale tinerilor și femeilor a fost respectat, deoarece titularul întreprinderii este femeie, iar posibilitatea de a închiria utilajele achiziționate prin finanțarea nerambursabilă a contribuit în mod decisiv la reducererea dependenței sale de agricultură și a creat premisele diverisificării serviciilor acesteia, îndeplinind astfel obiectivul vizat de ghidul Solicitantului.

Consideră recurenta că similaritățile dintre tipurile de finanțări solicitate (pentru achiziția de echipamente, utilaje) nu au relevanța juridică alegată de echipa de control, deoarece acestea erau permise conform fișei tehnice a Măsurii 312 și Ghidului solicitantului, fără ca autoritatea administrativă să fi impus limite (altele decât activitățile și cheltuielile neeligibile indicate în Ghid) cu privire la modul concret în care atingerea obiectivelor Măsurii 312 era posibilă și a modului concret în care se acorda sprijin pentru dezvoltarea fiecărei microîntreprinderi care depunerea o cerere de finanțare, în cazul întreprinderilor individuale A. și C., precum și în cazul celorlalte întreprinderi individuale cu care se pretinde că ar exista o legătură, achiziția de echipamente a reprezentat modul cel mai adecvat de a obține sprijin pentru dezvoltare și de a putea desfășura o activitate lucrativă.

Aplicarea proiectelor finanțate în aceeași arie geografică nu este relevantă, deoarece în județul Ialomița agricultura reprezintă o activitate foarte importantă, supraețele de teren cultivate fiind foarte întinse, ceea ce conduce și la o creștere a cererii de prestare de servicii agricole cu utilaje specializate. De asemenea, întreprinderile individuale au identificat societăți care aveau în arendă suprafețe mari de teren și față de care puteau presta servicii cu utilajele a căror achiziționare se urmărea, cu care au încheiat antecontracte de prestări servicii pentru a demonstra viabilitatea investiției. Simpla existență a unor legături de rudenie între persoanele titulare ale întreprinderilor individuale care au accesat fonduri europene, nu poate demonstra o intenție directă de a eluda regulile impuse de Regulamentul nr. 1698/2005 și de Ghidul Solicitantului.

Totodată, recurenta apreciază și că măsurile dispuse prin procesul-verbal încalcă principiul proporționalității. În acest sens, consideră că, în cazul dedus judecății, APDRP a luat cele mai severe măsuri disponibile - rezilierea contractului și solicitarea restituirii finanțării acordate în temeiul contractului. Astfel, apreciază că aceste măsuri sunt nelegale, deoarece, însăși autoritatea administrativă a validat comportamentul său atunci când a constatat eligibilitatea sa pentru primirea finanțării. Ca urmare, atâta vreme cât autoritatea administrativă nu a sesizat nici o neregulă pe întreaga perioadă de aplicare a Contractului, este excesiv să retragă întreaga finanțare acordată în temeiul Contractului.

În concluzie, recurenta consideră că instanța de fond nu a interpretat corect înscrisurile aflate la dosar, raportat la dispozițiile legale incidente în cauză, motiv pentru care solicită admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare și rejudecând, să se dispună schimbarea întru-totul a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15.12.2016 intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR) a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind pronunțată cu respectarea normelor de drept material incidente speței.

Arată că, din procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, reiese faptul că ambele elemente, atât cel obiectiv cât și cel subiectiv, sunt îndeplinite.

Elementul obiectiv nu a fost îndeplinit deoarece, pe de o parte, în anul 2011, 2012 și 2014 nu sunt înregistrate venituri din activitatea cofinanțată prin programul FEADR iar pe de altă parte, singura încasare din anul 2013 este reprezentată de contravaloarea prestării de servicii (recoltat) către S.C. E. S.R.L..

Urmând strict dispozițiile legale și dând valoare situației de fapt, este evident că recurenta și S.C. E. S.R.L. au acționat deliberat în francționarea unui proiect mai mare în vederea accesării Măsurii 312 prin mai multe entități juridice și depășiriii plafonului de minimis în cuantum de 200.000 euro.

În ceea ce privește elementul subiectiv, în opinia intimatei, acesta poate însemna și situația în care mai mulți investitori solicită sprijin FEADR, în special atunci când proiectele de investiții sunt identice și când există o legătură geografică, economică, funcțională, juridică și/sau personală între aceste proiecte, iar în cazul de față au fost identificați o serie de indicatori fizici, funcționali și economici, ce indică faptul că există atât elemente obiective cât și subiective care indică premisele creării de condiții artificiale pentru a beneficia de plăți prin Măsura 312.

Susține intimata că cele constatate prin procesul-verbal sunt fapte intenționate prin care s-a încercat fraudarea bugetului comunității europene și astfel, în conformitate cu legislația comunitară aplicabilă, s-a aplicat și principiul proporționalității în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care neregulile constatate în urma verificărilor sunt de natură a afecta întregul contract de finanțare și a impune retragerea întregii finanțări nerambursabile.

În consecință, solicită respingerea recursului, ca nefondat și menținerea soluției dată de prima instanță, ca fiind pronunțată cu respectarea normelor de drept material.

Procedura de soluționare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluție s-a fixat termen de judecată la data de 21 mai 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă

Situația de fapt reținută de prima instanță

Prin Procesul-verbal de constatare nr. x/07.04.2015, emis potrivit O.U.G. nr. 66/2011 si Normelor Metodologice de aplicare, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, de către pârâtă, s-a constatat în derularea proiectului " Achiziții utilaje pentru prestări servicii a întreprinderii individuale ce va fi înființată de persoana fizică A."" că investiția realizată a devenit neeligibilă ca urmare a neregulilor constatate și astfel s-a propus ca reclamanta să fie obligată la restituirea sumei de 410.998,81 RON - valoare creanță bugetară rezultată din nereguli și totodată încetarea contractului de finanțare x/28.06.2011.

Reclamanta a contestat procesul-verbal pe cale administrativă, iar prin Decizia nr. 17.531/14.05.2015 emisă de către pârâtă, aceasta a fost respinsă.

Pârâta a avut în vedere faptul că exista legături intre Întreprinderea Individuală A. - reclamanta și S.C. E. S.R.L., respectiv că există o legătură de interdependență între cele două societăți și caracterul artificial al conexiunii dintre acestea, fiind acordat un avantaj nejustificat S.C. E. S.R.L. și astfel s-a considerat că cele două întreprinderi sunt legate, conform art. 4

4(1)

lit. c) din Legea 346/14.07.2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, reclamanta nefiind o întreprindere autonomă, așa cum s-a obligat prin contractul încheiat.

În cauza de față neregulile constatate de pârâtă prin procesul-verbal au fost, în esență, următoarele: delocalizarea investiției datorită împrejurării că utilajele achiziționate nu s-au regăsit la locul de dezvoltare al proiectului menționat în cererea de finanțare și asumat prin încheierea contractului de finanțare; neasigurarea cofinanțării, contrar celor declarate în cererea de finanțare și asumate prin încheierea contractului de finanțare; nerealizarea activității co-finanțate prin proiect conform cererii de finanțare și contractului de finanțare; crearea de condiții artificiale în vederea obținerii unui ajutor nerambursabil nejustificat.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Argumentele invocate de recurentă, vizând interpretarea normelor legale incidente, deduc controlului judiciar al instanței de recurs legalitatea soluției instanței de fond prin prisma dreptului substanțial, analiză pe care Înalta Curte o va dezvolta cu ocazia analizării motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând cererea de recurs, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă nu aduce critici concrete sentinței atacate, ci doar reia susținerile formulate în fața primei instanțe.

Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei din cadrul recursului sunt neîntemeiate, hotărârea primei instanțe fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente speței, în considerarea următoarelor argumente:

În esență, recurenta a susținut că nu sunt întrunite elementele pentru stabilirea condițiilor artificiale create în cauză, așa cum a statuat autoritatea și prima instanță.

În ceea ce privește criticile care tind să invoce greșita interpretare către instanța de judecată a normelor legale privind crearea condițiilor artificiale.

În ceea ce privește crearea de condiții artificiale care au condus la cofinanțarea nelegală din partea Comunității, Înalta Curte constată că sediul materiei este reprezentat de prev. art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, conform cărora:"Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste de plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor."

În acest sens, este relevantă în speță aceeași Hotărâre din 12 septembrie 2013, pronunțată în cauza nr. C 434/12 - Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia, menționată, de altfel și de instanța de fond, prin care Curtea de Justiție a Uniunii Europene a dat următoarea interpretare prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011:

"1) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că condițiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv.

Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competența instanței de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competența instanței de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. In această privință, instanța de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane.

2) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiții, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speță să fi fost luate în considerare."

Raportat la cele două elemente, Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală a emis Nota directoare pentru Auditori nr. 22 având ca subiect Crearea de condiții artificiale în vederea obținerii repetate de fonduri FEADR/SAPARD/IPARD pentru proiectele de investiții, cuprinsul căreia se statuează:"în ceea ce privește elementele obiective, faptele din acest caz trebuie analizate pentru a se putea evalua dacă obiectivele finanțării FEADR nu pot fi îndeplinite. Pentru elementele subiective, trebuie stabilit mai întâi scopul principal si real al cererii de finanțare. Adică elementele reale care pot fi luate în considerare pentru a se stabili natura artificială a condițiilor create în vederea obținerii de finanțare FEADR, sunt legăturile juridice, economice și/sau personale între persoanele implicate în investiția respectivă. Elementul subiectiv al legăturilor poate însemna și situația în care mai mulți investitori solicită sprijin prin FEADR, dar proiectele sunt identice si prezintă legături geografice, economice, funcționale, legale sau legături de ordin personal."

Analiza elementului obiectiv

Așa cum s-a statuat în decizia amintită, prin acesta se înțeleg împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Proiectul se încadrează în Măsura 312 - "Sprijin pentru crearea și dezvoltarea de micro-întreprinderi" și are ca obiectiv general dezvoltarea durabila a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de munca si a veniturilor adiționale, iar ca obiective specifice: crearea si menținerea locurilor de munca în spațiul rural; creșterea valorii adăugate în activitatea non-agricolă; crearea si diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi (Anexa 1 la Ordinul M.A.D.R. nr. 567/2008). De asemenea, realizarea proiectului va contribui și la atingerea obiectivelor operaționale, respectiv crearea de micro-întreprinderi precum și dezvoltarea celor existente în sectorul nonagricol în spațiul rural, încurajarea inițiativelor de afaceri promovate în special de către tineri și femei.

Recurenta - beneficiar al proiectului - a urmărit, conform celor precizate în Cererea de finanțare și în Memoriul justificativ, crearea și diversificarea serviciilor de mecanizare în mediul rural prin achiziționarea unei combine agricole performante, precum și creșterea gradului de utilizare a energiei din surse regenerabile, prin implementarea în cadrul proiectului a unui sistem eficient de iluminat nocturn, pe baza unui stâlp cu lămpi fotovoltaice care realizează acumularea energiei solare în timpul zilei, stocarea acesteia în acumulatorii proprii și difuzarea pe timpul nopții.

Prin implementarea proiectului beneficiarul s-a angajat să realizeze 4 locuri de muncă permanente, astfel: 1 post de Director, 2 posturi de Combaineri (ce vor lucra în schimburi), 1 Mecanizator (pentru supravegherea și întreținerea tehnică periodică).

În urma finanțării primite, un beneficiar este obligat să atingă prin proiectul implementat toate obiectivele impuse de măsură, îndeplinirea acestora nefiind facultativă sau selectivă.

În ceea ce privește identificarea elementelor de legătură dintre beneficiar/beneficiari și alte entități juridice implicate (acei indicatori menționați în Nota directoare pentru Auditori nr. 22) care să arate modalitatea concertată a beneficiarilor cu scopul clar de a eluda normele legale și procedurale în vederea obținerii finanțării nerambursabile, acestea au fost prezentate în cuprinsul titlului de creanță contestat, dar au fost combătute de reclamantă și înlăturate prin considerentele sentinței recurate.

Înalta Curte constată că, pentru a verifica corecta aplicare a legii în cauza de față, este necesară și o analiză intrinsecă a acestor elemente de legătură. Astfel, se constată următoarele:

Întreprinderea Individuală A. și S.C. E. S.R.L. au sediul la aceeași adresă, respectiv în satul Sfântu Gheorghe, comuna Sfântu Gheorghe, județ Ialomița; Doamna A., titularul Întreprinderii Individuale A. este anagajata S.C. E. S.R.L.; S.C. E. S.R.L. are ca asociați pe B. - soțul doamnei A., asociat cu 1 parte socială și administrator, membru în consiliul de administrație cu puteri depline, exercitate separat; pe D. - asociat cu 99 de părți sociale și pe C. - asociat cu 1 parte socială și administrator, membru în consiliul de administrație, cu puteri depline exercitate separat.

SC E. S.R.L. a depus trei cereri de finanțare pentru a accesa Programul FEADR, după cum urmează:

- Cod x, titlul" Modernizarea exploatației agricole la S.C. F., localitatea Sfântu Gheorghe, județul Ialomița", reprezentant legal al proiectului fiind desemnat la data depunerii cererii de finanțare, respectiv 19.12.2008, domnul C. - proiect neselectat;

- Cod x, titlu " Construire silozuri de depozitare a cerealelor", cerere de finanțare depuse în data de 31.03.2011, proiect contractat, aflat în derulare la data controlului pe teren, reprezentant legal al proiectului fiind domnul B., soțul doamnei A.;

- Cod x, titlul " Proiect S.C. E. SRL" - proiect finalizat, reprezentantul legal al proiectului fiind domnul B., soțul doamnei A., prin intermediul proiectului achiziționându-se următoarele echipamente agricole: mașină de ierbicidat, echipament de recoltat porumb și floarea soarelui și grapă de discuri.

Din această perspectivă, în mod corect a reținut instanța de fond că utilajele achiziționate de recurenta - reclamantă și de S.C. E. S.R.L. prin programul FEADR sunt complementare în vederea obținerii unui flux tehnologic complet.

Totodată, se constată că, din Registrele de încasări și plăți aferente perioadei 2011-2014, a rezultat că în anii 2011, 2012 și 2014, beneficiarul proiectului - Întreprinderea Individuală A. - nu a înregistrat venituri din activitatea cofinanțată și nici din altă activitate iar veniturile înregistrate în registrul de încasări și plăți în anul 2011 reprezintă subvenția acordată prin Programul FEADR. Din Declarația pe propria răspundere a doamnei A. rezultă că beneficiarul Întreprinderea Individuală A. nu a avut activitate în anul 2012 iar pentru anul 2013 Întreprinderea Individuală A. a încheiat un singur contract de prestări servicii (nr. 1/12.09.2013), (tot) cu S.C. E. S.R.L. pe o perioadă de 2 ani și două facturi emise tot pentru S.C. E. S.R.L..

În data de 20.07.2011 între Întreprinderea Individuală A. și S.C. E. S.R.L. s-a încheiat Contractul de comodat având ca obiect folosința suprafeței de 200 mp ce se află în localitatea Sfântu Gheorghe, județul Ialomița, destinată parcării utilajului ce urma a se achiziționa prin proiect, respectiv combina.

Înalta Curte apreciază ca fiind neîntemeiată susținerea recurentei-reclamante privind caracterul de întreprindere autonomă a Întreprinderii Individuale A., în condițiile în care singurele venituri minime ale recurentei - reclamante provin din unicul contract încheiat de aceasta cu S.C. E. S.R.L., iar nu cu alți operatori. Tocmai legăturile comerciale exclusive, operațiunile preferențiale cu S.C. E. S.R.L. și împrejurarea că soțul lui A. este administratorul S.C. E. S.R.L., vin să susțină teza dependenței, iar nu a autonomiei funcționale, greșit invocată de recurenta - reclamantă.

Înalta Curte are în vedere în acest sens, decizia pronunțată de CJUE (C-110/13, hotărârea din 27 februarie 2014, HaTeFo împotriva Finanzamt Haldensleben).

Astfel, instanța europeană a decis că art. 3 alin. (3) al patrulea paragraf din anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definirea microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii trebuie interpretat în sensul că unele întreprinderi pot fi considerate "afiliate", în sensul acestui articol, atunci când rezultă din analiza unor raporturi atât juridice, cât și economice stabilite între întreprinderi, că ele constituie, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, o entitate economica unică, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere la articolul 3 alin. (3) primul paragraf din această anexă, și de asemenea că se consideră că acționează în mod concertat în sensul articolului 3 alin. (3) al patrulea paragraf din această anexă persoanele fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor în cauză o influență care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic, iar îndeplinirea acestei condiții depinde de împrejurările cauzei și nu poate în mod necesar să fie subordonată existenței unor relații contractuale între aceste persoane și nici chiar constatării intenției lor de a eluda definiția microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici sau mijlocii în sensul acestei recomandări.

Astfel, în urma acestei hotărâri pronunțată de CJUE, poate fi interpretată ca afiliere legătura identificată:

- prin prisma prevederilor articolului 3, aliniatul 3, paragraful 1;

- prin prisma unor raporturi atât juridice, cât și economice stabilite între întreprinderi,

- prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere la articolul 3 alin. (3) primul paragraf;

- prin prisma unor persoane fizice care se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor, influență care exclude ca întreprinderile respective să poată fi considerate ca fiind independente una de cealaltă din punct de vedere economic chiar și în condițiile în care nu există relații contractuale între aceste persoane și nici o constatare a intenției lor de a eluda definiția micro-întreprinderilor și a întreprinderilor mici sau mijlocii.

Or, sublinierea împrejurării că poate fi interpretată ca afiliere legătura identificată prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere la articolul 3 alin. (3) primul paragraf, înlătură tocmai susținerea recurentei-reclamante, nefiind necesară încadrarea situației sale în vreuna din ipotezele explicite de la art. 4 indice 4 lit. c) din Legea nr. 346/2004, în măsura în care s-a identificat legătura existentă între recurenta - reclamantă și S.C. E. S.R.L., prin intermediul dl. B., care a acționat concertat cu privire la cele două societăți.

Astfel, Întreprinderea Individuală A. nu reprezintă o microîntreprindere de sine-stătătoare, aptă să realizeze obiectivul general al măsurii 312 (elementele obiective) - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida astfel structura economică în zona rurală, ci o societate care are scopul clar de a obține în mod artificial sprijin financiar nerambursabil, deoarece nu se poate considera că s-a consolidat structura economică în zonă, în condițiile în care relațiile comerciale s-au desfășurat exclusiv între beneficiar și S.C. E. S.R.L., care are ca acționari membrii G. (B., D. și C.). Rezultă astfel că, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 72 alin. (1) din Regulamentul nr. 1698/2005, text de lege care impune recuperarea ajutorului financiar în condițiile în care se "creează un avantaj nejustificat unei întreprinderi sau unei colectivități publice".

Mai reține instanța de control judiciar că, în ceea ce privește cofinanțarea proiectului, aceasta a fost asigurată, atât în cazul Întreprinderii Individuale A., cât și în cazul Întreprinderii Individuale C., înființată în data de 27.11.2009, de către doamna D. (mama domnilor C. și B.), care este acționar majoritar la S.C. SC E. S.R.L..

Nu se poate reține astfel că o constatare de întreprinderi legate se poate face numai dacă sunt întrunite condițiile de către societățile (și nu de către persoanele particulare) care sunt în situațiile prevăzute de art. 4 indice 4 din Lege, putând fi avute în vedere doar forme de organizare a persoanelor fizice, iar nu persoane fizice ca atare. Atât decizia CJUE, cât și textul art. 4 indice 4 din lege sunt clare și se referă și la ipoteza unor persoane fizice (fără alte distincții) care exercită influențe de natură a atrage întrunirea condițiilor din text.

Ca urmare, Înalta Curte constată că intimata-pârâtă a făcut o corectă interpretare a prevederilor art. 4 indice 4 din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, reținând că, raportat la modalitatea în care asociații entităților juridice implicate au concertat la implementarea proiectului, a fost dovedită existența întreprinderilor legate.

Înalta Curte concluzionează, în acord cu judecătorul fondului, că toate acestea reprezintă indicatori ("stegulețe roșii") care priviți separat nu constituie nereguli, dar însumați și priviți în ansamblul lor au dus la concluzia unei coordonări deliberate a celor două entități, ducând la indiciile existenței unor condiții artificiale în scopul obținerii unui ajutor financiar nerambursabil necuvenit.

Reține deopotrivă instanța de control judiciar că beneficiarul și-a propus prin implementarea proiectului crearea a 4 locuri de muncă noi permanente, conform dosarului administrativ al cererii de finanțare în următoarea structură: 1 director; 2 combaineri (pentru a deservi combina în 2 schimburi) și 1 mecanic agricol (pentru supravegherea și întreținerea tehnică periodică). Din documentele transmise a rezultat că au fost încadrați 4 angajați, astfel: 1 electrician și 3 muncitori necalificați în agricultură, iar nu conform locurilor de muncă propuse prin proiect.

Având în vedere că beneficiarul nu a creat 4 locuri de muncă în structura declarată și asumata prin cererea de finanțare, se încalcă art. 1 alin. 2 din contractul de Finanțare conform căruia "Beneficiarului i se va acorda finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în acest Contract, care este constituit din Contractul cadru de Finanțare și anexele acestuia, pe care Beneficiarul declară că le cunoaște și le acceptă".

Față de toate aceste elemente factuale, necombătute de recurenta - reclamantă, reține instanța de control judiciar că, prin neasigurarea co-finațării, contrar celor declarate în cererea de finanțare și asumate prin încheierea contractului de finanțare, nerealizarea activității co-finanțate prin proiect, conform cererii de finanțare și contractului de finanțare, în mod corect a reținut prima instanță că, la acordarea fondurilor nerambursabile aceasta a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor de minimis prevăzută în Ordinul MADR nr. 567/2008, atât celor cu caracter general - dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale, conform fișei tehnice a măsurii 312, cât și celor specifice - crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; creșterea valorii adăugate în activități non-agricole, crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de microîntreprinderi, conform fișei tehnice a măsurii 312.

Instanța de control judiciar reține că, în temeiul pct. 2 din Anexa la Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 567/2008 pentru aprobarea Schemei de ajutor de minimis "Sprijinirea activităților economice în vederea diversificării economiei rurale și a creșterii calității vieții în spațiul rural", Schema de ajutor de minimis urmărește realizarea unui obiectiv general - care vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale (conform fișei tehnice a Măsurii 312) -, a unor obiective specifice, respectiv crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; creșterea valorii adăugate în activități non-agricole; crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi, precum și a unor obiective operaționale, respectiv crearea de micro-întreprinderi, precum și dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol, în spațiul rural; reducerea gradului de dependență față de agricultură.

În concluzie, Înalta Curte constată că aspectele relevate de către intimata - pârâtă constituie elemente suficiente pentru a demonstra faptul că activitatea societății reclamante nu era independentă față de activitatea societății S.C. E. S.R.L. și că proiectul derulat nu era apt să conducă la realizarea obiectivului Măsurii 312. Astfel, în cauză era îndeplinită condiția existentei elementului obiectiv al art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011, respectiv crearea de condiții artificiale pentru obținerea plăților.

Analiza elementului subiectiv

Potrivit celui de al doilea element, respectiv elementul subiectiv, este necesar să se identifice elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate.

Înalta Curte constată că, pornind de la toate elementele de fapt prezentate anterior (legăturile între reprezentanții celor două societăți, prestarea exclusivă de servicii de către reclamantă în favoarea celeilalte societăți), nu se poate ignora starea de fapt existentă între cele două societăți, pentru a se menține prezumția de bună credință și de neurmărire a creării unui avantaj societății E. S.R.L.. Prin cumulul tuturor acestor împrejurări de fapt, a fost creată o dovadă suficientă în sensul intenției recurentei - reclamante de a crea și păstra avantajul obținut de cealaltă societate, împotriva acesteia reclamanta neaducând suficiente probe contrare în fața instanței.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că elementele reținute de autoritatea pârâtă și deopotrivă de instanța de fond sunt suficiente pentru a fundamenta concluzia că reclamanta a urmărit obținerea și utilizarea fondurilor nerambursabile exclusiv în interesul G., acest avantaj contravenind astfel obiectivelor schemei de ajutor de minimic, astfel că în speță este dovedit și elementul subiectiv, a cărui existență obligatorie rezultă din interpretarea prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011.

În ceea ce privește susținerea recurentei potrivit căreia concluziile echipei de control ce a decis întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor au fost contrazise de cele ale reprezentanților APDRP, care au aprobat spre finanțare proiectul din punctul de vedere al eligibilității, în condițiile în care relațiile comerciale dintre Întreprinderea Individuală A. și S.C. E. S.R.L. au fost aduse la cunoștința autorității odată cu depunerea cererii de finanțare, iar autoritatea nu a avut nici o obiecțiune în etapa analizei eligibilității cererii sale de finanțare, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011, ce prevăd următoarele:

"În cazul în care, pe parcursul perioadei de monitorizare, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene sesizează că proiectul nu respectă cerințele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de procedurile aplicabile se va proceda la întocmirea de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 20 și 21, în scopul recuperării creanței bugetare rezultate din nereguli, cu excepția cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internațional prevăd altfel."

În mod evident, prevederile art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011 se coroborează cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, conform cărora " (3) Principalele atribuții de plată ale Agenției sunt: f) efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanțate prin FEADR, după efectuarea plății, pentru a stabili dacă eligibilitatea și condițiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate", fiind astfel permisă efectuarea controlului ex-post, în cadrul perioadei de monitorizare.

Mai mult, art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede că "(l)Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare.,,

Și legiuitorul european a stabilit posibilitatea unor asemenea controale în conformitate cu dispozițiile art. 29 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 din 27 ianuarie 2011, potrivit cărora:

"1. Se efectuează controale ex post pentru operațiunile de investiții pentru a verifica respectarea angajamentelor în conformitate cu articolul 72 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 sau prevăzute de programul de dezvoltare rurală.

În același sens sunt și prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, potrivit căruia "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Cu atât mai mult se impune efectuarea unui astfel de control cu cât intimata, la emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, a avut în vedere aspecte și circumstanțe ulterioare încheierii contractului de finanțare, instanța de fond reținând în mod corect faptul că neregula constatată de pârâtă nu este efectul unei reevaluări a documentației pe baza căreia a fost aprobată cererea de finanțare, ci este consecința informațiilor suplimentare descoperite ulterior.

Pentru a stabili dacă au fost create în mod artificial condițiile necesare obținerii plății, tocmai pentru o corectă aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei nr. 65/2011, este necesară desfășurarea controlului ex-post, pe tot parcursul perioadei de monitorizare, control care privește întreaga activitate a beneficiarului. Sintagma "nu se efectuează nicio plată" se referă la interdicția generală de a fi efectuate plăți, după desfășurarea controlului asupra întregii activități, atât pe perioada efectuării plăților, cât și pe perioada de monitorizare prevăzută chiar prin clauzele contractului de finanțare, pentru a se stabili cu certitudine dacă au fost create sau nu condițiile artificiale.

Potrivit Contractului de finanțare nr. x/28.06.2011, acceptat și asumat de beneficiar, acestuia i s-a acordat finanțare nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în contract, care este constituit din Contractul-cadru și anexele acestuia, pe care beneficiarul a declarat că le cunoaște și le acceptă (art. 1 alin. (1) pct. 2).

Beneficiarul a acceptat finanțarea nerambursabilă și s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, iar pe perioada de valabilitate și de monitorizare a contractului trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil.

În anexa 1 la contractul de finanțare intitulată "Prevederi generale", beneficiarul s-a obligat să respecte pe toată durata contractului, criteriile de eligibilitate și de selecție înscrise în cererea de finanțare (art. 3).

De asemenea, la art. 11 alin. (3) se precizează că, în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea contractului, iar beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă.

Art. 17 alin. (3) din aceeași Anexă la contract prevede că, dacă autoritatea contractantă stabilește că actele/faptele beneficiarului au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin aplicabile în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, va proceda în consecință, după caz, fie la neacordarea avantajului respectiv, fie la retragerea acestuia.

Potrivit art. 4 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei, statele membre sunt obligate să instituie un sistem de control care să garanteze efectuarea tuturor controalelor necesare pentru verificarea eficace a respectării condițiilor de acordare a ajutorului, să se asigure că toate criteriile de eligibilitate prevăzute de legislația Uniunii sau de legislațiile naționale ori stabilite prin programele de dezvoltare rurală pot fi controlate pe baza unui set de indicatori verificabili.

În acest context, dac