ÎCCJ, decizie (scj.ro #84873)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84873) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Excepție de nelegalitate a art. 6 din H.G.nr.20/1996 pentru

aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.112/1995 pentru

reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de

locuințe, trecute în proprietatea statului. Netemeinicie.

Legea nr. 554/2004, art. 4

Legea nr. 112/1995

Cuprins

pe materii: Drept administrativ

Indice

alfabetic: Chiriaș

Contract de închiriere

Excepție de nelegalitate

Imobil cu destinația de locuință

Sunt legale dispozițiile art.6 din

H.G.nr.20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii

nr.112/1995, modificată și completată prin H.G.nr.11/1997,

potrivit cărora dreptul de a cumpăra apartamentele în care

locuiesc,  îl au numai chiriașii care, având un contract de

închiriere  valabil  încheiat, ocupau apartamentele respective la

data intrării  în vigoare a legii.

Ele nu contravin dispozițiilor art. 9

din Legea nr. 112/1995, care, chiar dacă  nu condiționează

expres vânzarea apartamentelor de existența unui contract de închiriere

valabil încheiat la data  intrării  în vigoare a acestei legi,

prin conținutul lor exprimă voința clară a legiuitorului în

sensul că dreptul chiriașilor de a cumpăra locuințele pe

care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecție

socială,  în considerarea calității acestora de

părți ale unor contracte valabil încheiate.

Decizia nr. 1085 din 25 februarie 2010

p

rin

încheierea din data de 28 mai 2009 pronunțată de Curtea de Apel

Oradea -Secția Civilă Mixtă, Curtea de Apel Oradea -Secția

Comercială,de Contencios Administrativ și Fiscal a fost

învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a

dispozițiilor art.6 din HG nr.20/1996 astfel cum a fost modificată

și completată prin HG nr.11/1997, față de dispozițiile

art.9 din Legea nr. 112/1995, invocată de reclamantul NS în contradictoriu

cu pârâții SCCTI Bihor, Consiliul Local Oradea, prin Administrația

Imobiliară Oradea și Guvernul României.

În motivarea excepției de nelegalitate s-a arată

că, potrivit art.6 din HG nr.20/1996, astfel cum a fost

modificată  și completată prin HG nr.11/1997

,"dreptul

de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art.9 din lege, îl

au numai chiriașii, care având un contract de închiriere valabil încheiat,

ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii"

.

Menționează că această dispoziție nu a fost

cuprinsă în forma inițială a HG nr.20/1996, fiind introdusă

prin art.6 din HG nr. 11/1997 care a modificat și completat HG nr.20/1996.

S-a mai arătat că, potrivit art.9 din Legea nr.

112/1995

"chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu

se restituie în natura foștilor proprietari sau moștenitorilor

acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14,

pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate

a prețului"

.

Dispozițiile art.9 din Legea nr. 112/1995, nu fac niciun

fel de distincție între chiriașii care aveau contract de închiriere

încheiat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 112/1995 și

chiriașii care încheie contracte de închiriere ulterior acestei date.

Așadar,  dispozițiile art.6 din HG nr.20/1996 astfel cum a fost

modificată și completată prin HG nr.11/1997, nu au suport legal.

La data de 29 iunie 2009, Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, inițiatorul actului

atacat, a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul

României, solicitând instanței respingerea excepției de nelegalitate,

în principal, ca inadmisibilă , iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtă Administrația

Imobiliară Oradea a solicitat respingerea excepției de nelegalitate

ca neîntemeiată , având în vedere că prevederile art. 6 și art.

12 din Normele Metodologice de aplicare a legii nr. 112/1995 , în

condițiile în care sunt în vigoare , nu au fost abrogate și nici nu

s-a constatat neconstituționalitatea acestora , se impun a fi respectate.

Pârâtul Guvernul României , prin întâmpinarea formulată, a

solicitat respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 20/1996,

arătând că,'potrivit art.4 alin.l din Legea

nr.554/2004"legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter

individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate. Față de aceste dispoziții,

solicită a se observa că, HG nr.20/1996, văzând și obiectul

reglementării în sfera nelimitată a beneficiarilor, nu are caracterul

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, ci caracter de act

administrativ unilateral normativ care poate fi atacat în baza legii

nr.554/2005 printr-o acțiune directă și nu printr-o

excepție de nelegalitate.

Pe fondul cauzei arată că, prevederile HG nr.20/1996

nu adaugă la lege, întrucât dispozițiile art.9 alin.(l) din Legea nr.

112/1995 au fost edificate ca urmare a unor nevoi sociale de apărare a

drepturilor sociale ale chiriașilor care locuiau în acele apartamente la

momentul intrării în vigoare a legii.

Curtea de Apel Oradea -Secția Comercială, de

Contencios Administrativ și Fiscal, prin încheierea din 19 octombrie 2009,

a admis în principiu cererea de intervenție în interesul pârâtului

Guvernul României, în temeiul art.52 Cod procedură civilă, apreciind

că intervenientul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești are un interes, justificat în cauză prin aceea

că a fost inițiatorul actului atacat.

La data de 16 noiembrie 2009, pârâta Administrația

Imobiliară Oradea a solicitat instanței introducerea în cauză a

Statului Român, reprezentat de Ministerul Economiei și Finanțelor

și respingerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art.6

din HG nr.20/1996.

î

n

susținerea cererii , arată că, raportat la situația de

carte funciară a imobilului, în conformitate cu art. 12 alin.(4) și

(5)  din Legea nr.213/1998, Statul Român este proprietarul imobilului,

fiind necesară Introducerea acestuia în cauză. Cererea  a fost

respinsă în ședința publică din data de 16 noiembrie 2009 ,

având în vedere că Statul Român nu a fost parte în litigiul în care s-a invocat

excepția de nelegalitate, iar emitentul actului atacat este Guvernul

României.

Curtea de Apel Oradea - Secția Comercială , de

Contencios Administrativ și Fiscal, prin sentința nr. 221/CA/2009 -PI

, a respins excepția  admisibilității excepției de

nelegalitate și a admis excepția de nelegalitate invocată de

reclamantul NS , în contradictoriu cu pârâții

Sccti

Bihor, Consiliul Local Oradea Prin Administrația

Imobiliară Oradea Și Guvernul României, constatând

nelegalitatea

dispozițiilor art.6 din HG nr.20/1996, modificată și

completată prin HG nr. 11/2007.

De asemenea, a respins cererea de intervenție accesorie în

favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Pentru a  pronunța această soluție,

prima instanță a reținut, în esență, așa cum

reiese din considerentele hotărârii, următoarele:

Referitor la admisibilitatea excepției de nelegalitate,

instanța a reținut că excepția de nelegalitate presupune

cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi

admisibilă excepția de nelegalitate, care constituie obiectul de

reglementare al art. 4 din Legea 554/2004, trebuie să privească un

act administrativ, în accepțiunea art. 2 alin. I lit. c din aceeași

lege, care se referă atât la actul cu caracter individual cât și la

actul cu caracter normativ.

î

n ceea

ce privește excepția de nelegalitate, instanța a arătat

că art.

9 din Legea nr.112/1995 nu condiționează vânzarea

de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la data

intrării sale în vigoare, prevăzând doar posibilitatea

chiriașilor, titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în

natură foștilor proprietari ,de a opta pentru cumpărarea acestor

apartamente.

A mai arătat prima instanță că ,în cazul în

care legiuitorul ar fi dorit ca de dispozițiile acestei legi să

beneficieze doar o anumită categorie de chiriași, respectiv cei care

aveau contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare

a actului normativ,  excluzându-i deci pe chiriașii ulteriori, ar fi

prevăzut în mod expres aceasta.

Așadar, se constată că dispozițiile din

Normele metodologice care au fost criticate în prezenta cauză adaugă

la actul normativ în aplicarea cărora au fost emise, prevăzând,

pentru chiriași, o condiție suplimentară pentru a putea cumpăra

apartamentele,aceea de a fi titularii unui contract de închiriere valabil

încheiat la data intrării în vigoare a legii.

î

mpotriva

acestei   sentințe   au   declarat

recurs   pârâtul   Guvernul

României   și intervenientul Ministerul Justiției, pentru

motive pe care le-au încadrat  în drept  în prevederile art.304 pct.9

și art.304

1

Cod procedură civilă.

Recurentul-pârât Guvernul României a criticat sentința sub

două aspecte:

Hotărârea de Guvern atacată pe calea excepției de

nelegalitate este un act administrativ-normativ care nu intră în obiectul

de reglementare al art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004, astfel că

excepția de nelegalitate trebuia respinsă ca inadmisibilă.

Hotărârea de Guvern  nr.20/1996 pentru aprobarea

normelor metodologice privind aplicarea Legii nr.112/1995 a fost adoptată

în temeiul art.108 din Constituția României  și al art.28 din

Legea nr.112/1995 și nu adaugă la lege, ci doar clarifică

spiritul și finalitatea acesteia, fiind  în deplină

concordanță cu prevederile art.9 alin.(1) din lege și având

scopul de a răspunde unor nevoi sociale de apărare a drepturilor

sociale ale chiriașilor care locuiau  în  apartamentele care nu

se restituiau în natură foștilor proprietari.

Recurentul-intervenient Ministerul Justiției a

susținut, de asemenea, concordanța dintre art.6 din Normele

metodologice aprobate prin H.G.nr.20/1996, cu modificările ulterioare

și art.9 alin.(1) din Legea nr.112/1995, din interpretarea cărora

rezultă că apartamentele vizate de actul normativ respectiv puteau fi

cumpărate numai dacă erau îndeplinite următoarele condiții:

- să fie vorba de imobile preluate de stat cu titlu;

- aceste imobile să nu fi fost restituite în natură

foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora;

- calitatea de chiriaș la momentul apariției acestei

legi;

- expirarea unui termen de 6 luni de la data intrării

în vigoare a legii.

Recurentul-intervenient a făcut, totodată, referire la

contextul istoric al reglementării problemei proprietății

și a arătat că tratamentul juridic diferențiat

instituit prin norma criticată are o motivare obiectivă și

rezonabilă.

În ceea ce privește decizia de recurs în interesul legii

nr.5/2008 pronunțată  în interpretarea unor prevederi ale Legii

nr.85/1992  în cazul contractelor de închiriere încheiate după data

intrării în vigoare a acelui act normativ, recurentul-intervenient a

arătat că, spre deosebire de Legea nr.85/1992 privind  vânzarea

de locuințe și spații cu altă destinație construite

din fondurile statului și ale unităților economice sau bugetare

de stat, unde obligația de vânzare era una

in rem

,  în

cazul Legii nr.112/1995, obligația este una

in personam

,

derivată din calitatea de chiriaș la data apariției legii.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul- reclamant NS

a răspuns criticilor formulate în cele două cereri de recurs,

arătând, pe de o parte, că excepția de nelegalitate este

admisibilă, pentru că modificările aduse art.4 alin.(1) din

Legea nr.554/2004 prin Legea nr.262/2007 nu pot fi aplicate decât actelor

administrative emise ulterior  intrării în vigoare a acestei legi.

Pe de altă parte, cu privire la fondul cauzei, a

arătat că dispozițiile art.6 din H.G.nr.20/1996, astfel cum a

fost modificată și completată prin H.G.nr.11/1997, nu au suport

legal. În condițiile  în care legiuitorul nu a prevăzut

expres,  în Legea nr.112/1995, nici un fel de distincție  între

chiriașii care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data

intrării în vigoare a legii și chiriașii  ulteriori,

hotărârea de guvern adaugă și completează în mod nelegal

dispozițiile art.9 din Legea nr.112/1995, act normativ cu forța

juridică superioară  în aplicarea căruia a fost

adoptată, și  încalcă principiul egalității de

tratament în cadrul aceleiași categorii sociale, respectiv cea a

chiriașilor.

Intimata-pârâtă Administrația Imobiliară Oradea a

depus și ea la dosar o întâmpinare, prin care a solicitat admiterea

recursurilor și modificarea sentinței  în sensul respingerii

excepției de nelegalitate, arătând, în esență, că

art.6 din Normele metodologice dă expresie, în mod corespunzător,

sensului voinței exprimate de legiuitor  în art.9 din Legea

nr.112/1995.

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și

a prevederilor art.304

1

Cod procedură civilă, ținând

seama de toate susținerile și apărările

părților, Înalta Curte constată că recursurile sunt

fondate,  în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în

continuare.

Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter

normativ a H.G. nr.20/1996 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

în raport cu sfera de reglementare a art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004,

critica formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului

administrativ și însăși terminologia  uzitată în

textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de

natură să configureze un fine de neprimire a excepției de

nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței

legislative impunând interpretarea art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004 în

sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele

categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de

apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru

care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică

a fortiori

, dacă

legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea

excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât

mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte

au caracter general,  impersonal și abstract.

În fine, nu poate fi ignorată, în această privință,

practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație

și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal

, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ,

atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr.554/2004 prin

Legea nr.262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art.20 alin.(2) din

Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor

art.6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului

și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o

normă juridică trebuie să  îndeplinească dubla

calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să

permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în

acord cu  imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi,

așa cum este art.4 din Legea nr.554/2004, este confuz sau susceptibil

de  varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie

asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să

asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de

a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și

interesele legitime să nu fie atinse  în substanța lor

(Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c.

Regatului Unit, 1979).

Obiectul excepției de nelegalitate  invocate de intimatul-reclamant

constă  în dispoziția cuprinsă  în art.6 din

H.G.nr.20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii

nr.112/1995, modificată și completată prin H.G.nr.11/1997,

potrivit căreia:

”Dreptul de a cumpăra apartamentele în care

locuiesc, potrivit art.9 din lege, îl au numai chiriașii care, având un

contract de  închiriere  valabil  încheiat, ocupau apartamentele

respective la data intrării  în vigoare a legii”.

Curtea de apel a considerat că această normă administrativă

contravine prevederilor art.9 din Legea nr.112/1995, care

stipulează:

„

Chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu

se restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor

acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru

cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a

prețului.

De prevederile alineatului

precedent beneficiază și chiriașii care ocupă spații

locative realizate prin extinderea spațiului inițial construit.

În cazul vânzării

apartamentelor cu plata în rate, la încheierea contractului se va achita un

avans de minimum 30% din prețul apartamentului. Ratele lunare pentru

achitarea contravalorii apartamentului se vor eșalona pe o perioadă

de maximum 15 ani, cu o dobândă reprezentând jumătate din dobânda de

referință stabilită anual de Banca Națională a

României.

Tinerii

căsătoriți, în vârstă de până la 30 de ani, precum

și persoanele trecute de 60 de ani vor plăti un avans de 10%, iar

plata în rate lunare se eșalonează pe o perioadă de maximum 20

de ani.

Comisionul cuvenit

unităților specializate care evaluează și vând apartamente

este de 1% din valoarea acestora.

Fac excepție de

la prevederile alin. 1 chiriașii titulari sau membrii familiei lor -

soț, soție, copii minori - care au dobândit sau au înstrăinat o

locuință proprietate personală după 1 ianuarie 1990, în

localitatea de domiciliu.

Chiriașii care

nu dispun de posibilități materiale pentru a cumpăra apartamentul

în care locuiesc pot să rămână în continuare în spațiul

locativ respectiv, plătind chiria stabilită prin lege.

Apartamentele dobândite în

condițiile alin. 1 nu pot fi înstrăinate 10 ani de la data

cumpărării”.

Este adevărat că textul legal menționat nu

condiționează

expres

vânzarea apartamentelor de existența

unui contract de închiriere valabil încheiat la data  intrării

în vigoare a Legii nr.112/1995 dar, contrar interpretării date de prima

instanță, Înalta Curte constată că sensul voinței

legiuitorului poate fi decelat printr-o interpretare sistematică,

logică și istorico-teleologică a reglementării, care

conduce la concluzia că dreptul chiriașilor de a cumpăra

locuințele pe care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecție

socială,  în considerarea calității acestora de

părți ale unor contracte valabil încheiate. Această interpretare

se impune  în contextul  în care Legea nr.112/1995 era primul act

normativ prin care se oferea o reparație foștilor proprietari ai

imobilelor preluate de stat în perioada 1945 – 1989 și în care legiuitorul

a căutat să asigure, în maniera pe care a considerat-o

adecvată  în acel moment, un echilibru între drepturile

proprietarilor deposedați abuziv, drepturile și

interesele  legitime ale chiriașilor și interesul public al

statului ca titular al fondului locativ de care dispunea, excluzând ideea

existenței unei diferențe de tratament nejustificate  între

persoanele care se încadrează  în ipoteza art.6 din Norme și

persoanele care aveau să dobândească ulterior calitatea de

chiriași.

Între situația juridică supusă analizei în Decizia de recurs în

interesul

l

egii nr.5/2008, prin

care Înalta Curte de Casație și Justiție- Secțiile Unite au

stabilit că dispozițiile Legii nr.85/1992 sunt aplicabile și în

cazul contractelor de închiriere  încheiate după intrarea în vigoare

a acelui act normativ și chestiunea de drept ce face obiectul prezentei

judecăți nu poate fi făcută o analogie pentru că obiectul

de reglementare și rațiunile avute în vedere la adoptarea Legii

nr.82/1992 au fost diferite, vizând exercitarea dreptului de dispoziție

unor imobile construite din fondurile statului sau din fondurile

unităților de stat, bugetare sau economice și instituind

obligații

in rem.

Având în vedere toate considerentele

menționate, Înalta Curte a admis recursurile formulate  în temeiul

art.4 alin.(3) din Legea nr.554/2004 și, potrivit art.312 alin.(1) și

(3)  Cod procedură civilă, a modificat sentința  în

sensul respingerii excepției de nelegalitate și a admiterii cererii

de intervenție accesorie formulate de Ministerul Justiției în

sprijinul poziției procesuale a emitentului actului administrativ.