ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1085/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1085/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursurilor de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanței

p

rin

încheierea din data de 28 mai 2009 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția civilă

mixtă, Curtea de Apel Oradea, secția comercială, de contencios administrativ și

fiscal a fost învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a

dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 20/1996 astfel cum a fost modificată și

completată prin H.G. nr. 11/1997, față de dispozițiile art. 9 din Legea nr.

112/1995, invocată de reclamantul N.S., în contradictoriu cu pârâții SCCTI

Bihor, Consiliul Local Oradea, prin Administrația Imobiliară Oradea și Guvernul

României.

În

motivarea excepției de nelegalitate s-a arătat că, potrivit art. 6 din H.G. nr.

20/1996, astfel cum a fost modificată și completată prin H.G. nr. 11/1997, "dreptul

de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art. 9 din lege, îl au

numai chiriașii, care având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau

apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii". Menționează

că această dispoziție nu a fost cuprinsă în forma inițială a H.G. nr. 20/1996,

fiind introdusă prin art. 6 din H.G. nr. 11/1997 care a modificat și completat

H.G. nr. 20/1996.

S-a mai

arătat că, potrivit art. 9 din Legea nr. 112/1995 "chiriașii titulari de

contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natura foștilor proprietari

sau moștenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la

art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a

prețului".

Dispozițiile

art. 9 din Legea nr. 112/1995, nu fac niciun fel de distincție între chiriașii

care aveau contract de închiriere încheiat înainte de intrarea în vigoare a

Legii nr. 112/1995 și chiriașii care încheie contracte de închiriere ulterior

acestei date. Așadar, dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 20/1996 astfel cum a

fost modificată și completată prin H.G. nr. 11/1997, nu au suport legal.

La data de

29 iunie 2009, Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, inițiatorul

actului atacat, a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului

Guvernul României, solicitând instanței respingerea excepției de nelegalitate,

în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin

întâmpinarea formulată, pârâtă A.I. Oradea a solicitat respingerea excepției de

nelegalitate ca neîntemeiată, având în vedere că prevederile art. 6 și art. 12

din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 112/1995, în condițiile în

care sunt în vigoare, nu au fost abrogate și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea

acestora, se impun a fi respectate.

Pârâtul

Guvernul României, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea

excepției de nelegalitate a H.G. nr. 20/1996, arătând că, potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 "legalitatea unui act administrativ unilateral

cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea

părții interesate. Față de aceste dispoziții, solicită a se observa că, H.G.

nr. 20/1996, văzând și obiectul reglementării în sfera nelimitată a

beneficiarilor, nu are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter

individual, ci caracter de act administrativ unilateral normativ care poate fi

atacat în baza Legii nr. 554/2005 printr-o acțiune directă și nu printr-o

excepție de nelegalitate.

Pe fondul

cauzei arată că, prevederile H.G. nr. 20/1996 nu adaugă la lege, întrucât

dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995 au fost edificate ca

urmare a unor nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriașilor

care locuiau în acele apartamente la momentul intrării în vigoare a legii.

Curtea de

Apel Oradea, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea

din 19 octombrie 2009, a admis în principiu cererea de intervenție în interesul

pârâtului Guvernul României, în temeiul art. 52 C. proc. civ., apreciind că

intervenientul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești are un interes,

justificat în cauză prin aceea că a fost inițiatorul actului atacat.

La data de

16 noiembrie 2009, pârâta A.I. Oradea a solicitat instanței introducerea în

cauză a Statului Român, reprezentat de Ministerul Economiei și Finanțelor și

respingerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 6 din H.G. nr.

20/1996.

În

susținerea cererii, arată că, raportat la situația de carte funciară a

imobilului, în conformitate cu art. 12 alin. (4) și (5) din Legea nr. 213/1998,

Statul Român este proprietarul imobilului, fiind necesară introducerea acestuia

în cauză. Cererea a fost respinsă în ședința publică din data de 16 noiembrie

2009, având în vedere că Statul Român nu a fost parte în litigiul în care s-a

invocat excepția de nelegalitate, iar emitentul actului atacat este Guvernul

României.

2.

Hotărârea Curții de Apel

Curtea de

Apel Oradea, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin

sentința nr. 221/CA/2009 -PI, a respins excepția admisibilității excepției de

nelegalitate și a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantul N.S.,

în contradictoriu cu pârâții

Sccti

Bihor, Consiliul Local Oradea prin Administrația Imobiliară Oradea și Guvernul

României, constatând nelegalitatea dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 20/1996,

modificată și completată prin H.G. nr. 11/2007.

De

asemenea, a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului

Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Pentru a

pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, așa cum reiese

din considerentele hotărârii, următoarele:

Referitor

la admisibilitatea excepției de nelegalitate, instanța a reținut că excepția de

nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la

lege, iar pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, care constituie

obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, trebuie să privească

un act administrativ, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege,

care se referă atât la actul cu caracter individual cât și la actul cu caracter

normativ.

În ceea ce

privește excepția de nelegalitate, instanța a arătat că art. 9 din Legea nr.

112/1995 nu condiționează vânzarea de existența unui contract de închiriere

valabil încheiat la data intrării sale în vigoare, prevăzând doar posibilitatea

chiriașilor, titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în

natură foștilor proprietari, de a opta pentru cumpărarea acestor apartamente.

A mai

arătat prima instanță că, în cazul în care legiuitorul ar fi dorit ca de

dispozițiile acestei legi să beneficieze doar o anumită categorie de chiriași,

respectiv cei care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data

intrării în vigoare a actului normativ, excluzându-i deci pe chiriașii

ulteriori, ar fi prevăzut în mod expres aceasta.

Așadar, se

constată că dispozițiile din Normele metodologice care au fost criticate în

prezenta cauză adaugă la actul normativ în aplicarea cărora au fost emise,

prevăzând, pentru chiriași, o condiție suplimentară pentru a putea cumpăra

apartamentele, aceea de a fi titularii unui contract de închiriere valabil

încheiat la data intrării în vigoare a legii.

declarate în cauză

î

mpotriva

acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul

Ministerul Justiției, pentru motive pe care le-au încadrat în drept în

prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

3.1.

Recurentul-pârât Guvernul României a criticat sentința sub două aspecte:

3.1.1.

Hotărârea de Guvern atacată pe calea excepției de nelegalitate este un act

administrativ-normativ care nu intră în obiectul de reglementare al art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că excepția de nelegalitate trebuia

respinsă ca inadmisibilă.

3.1.2.

Hotărârea de Guvern nr. 20/1996 pentru aprobarea normelor metodologice privind

aplicarea Legii nr. 112/1995 a fost adoptată în temeiul art. 108 din

Constituția României și al art. 28 din Legea nr. 112/1995 și nu adaugă la lege,

ci doar clarifică spiritul și finalitatea acesteia, fiind în deplină concordanță

cu prevederile art. 9 alin. (1) din lege și având scopul de a răspunde unor

nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriașilor care locuiau în

apartamentele care nu se restituiau în natură foștilor proprietari.

3.2.

Recurentul-intervenient Ministerul Justiției a susținut, de asemenea,

concordanța dintre art. 6 din Normele metodologice aprobate prin H.G.nr.

20/1996, cu modificările ulterioare și art. 9 alin. (1) din Legea nr. 112/1995,

din interpretarea cărora rezultă că apartamentele vizate de actul normativ

respectiv puteau fi cumpărate numai dacă erau îndeplinite următoarele condiții:

- să fie

vorba de imobile preluate de stat cu titlu;

- aceste

imobile să nu fi fost restituite în natură foștilor proprietari sau

moștenitorilor acestora;

- calitatea

de chiriaș la momentul apariției acestei legi;

-

expirarea unui termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a legii.

Recurentul-intervenient

a făcut, totodată, referire la contextul istoric al reglementării problemei

proprietății și a arătat că tratamentul juridic diferențiat instituit prin

norma criticată are o motivare obiectivă și rezonabilă.

În ceea ce

privește decizia de recurs în interesul Legii nr. 5/2008 pronunțată în

interpretarea unor prevederi ale Legii nr. 85/1992 în cazul contractelor de

închiriere încheiate după data intrării în vigoare a acelui act normativ,

recurentul-intervenient a arătat că, spre deosebire de Legea nr. 85/1992

privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din

fondurile statului și ale unităților economice sau bugetare de stat, unde

obligația de vânzare era una in rem, în cazul Legii nr. 112/1995, obligația

este una in personam, derivată din calitatea de chiriaș la data apariției

legii.

intimaților

4.1. Prin

întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant N.S. a răspuns criticilor

formulate în cele două cereri de recurs, arătând, pe de o parte, că excepția de

nelegalitate este admisibilă, pentru că modificările aduse art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 nu pot fi aplicate decât actelor

administrative emise ulterior intrării în vigoare a acestei legi.

Pe de altă

parte, cu privire la fondul cauzei, a arătat că dispozițiile art. 6 din H.G. nr.

20/1996, astfel cum a fost modificată și completată prin H.G. nr. 11/1997, nu

au suport legal. În condițiile în care legiuitorul nu a prevăzut expres, în

Legea nr. 112/1995, nici un fel de distincție între chiriașii care aveau

contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a legii și

chiriașii ulteriori, hotărârea de guvern adaugă și completează în mod nelegal

dispozițiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, act normativ cu forța juridică

superioară în aplicarea căruia a fost adoptată, și încalcă principiul

egalității de tratament în cadrul aceleiași categorii sociale, respectiv cea a

chiriașilor.

4.2.

Intimata-pârâtă A.I. Oradea a depus și ea la dosar o întâmpinare, prin care a

solicitat admiterea recursurilor și modificarea sentinței în sensul respingerii

excepției de nelegalitate, arătând, în esență, că art. 6 din Normele

metodologice dă expresie, în mod corespunzător, sensului voinței exprimate de

legiuitor în art. 9 din Legea nr. 112/1995.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând

cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta

Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

relevante corespunzătoare motivelor de recurs

1.1.

Asupra admisibilității excepției de nelegalitate

Natura

juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr.

20/1996 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu

sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, critica

formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată.

Evoluția

în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia

uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură

să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor

administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând

interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative

unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv,

deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza

argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un

mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de

autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie

oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale

căror efecte au caracter general, impersonal și abstract.

În fine,

nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a

Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și

fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției

de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât

și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând

legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un

sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru

apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține

că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate

și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze

conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei

legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil

de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată

printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile

judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât

drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

1.2.

Asupra fondului excepției de nelegalitate

Obiectul

excepției de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant constă în dispoziția

cuprinsă în art. 6 din H.G. nr. 20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice

de aplicare a Legii nr. 112/1995, modificată și completată prin H.G. nr.

11/1997, potrivit căreia: ”Dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc,

potrivit art. 9 din lege, îl au numai chiriașii care, având un contract de

închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării

în vigoare a legii”.

Curtea de Apel

a considerat că această normă administrativă contravine prevederilor art. 9 din

Legea nr. 112/1995, care stipulează:

„

Chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se

restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora pot opta,

după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor

apartamente cu plata integrală sau în rate a prețului.

De

prevederile alineatului precedent beneficiază și chiriașii care ocupă spații

locative realizate prin extinderea spațiului inițial construit.

În

cazul vânzării apartamentelor cu plata în rate, la încheierea contractului se

va achita un avans de minimum 30% din prețul apartamentului. Ratele lunare

pentru achitarea contravalorii apartamentului se vor eșalona pe o perioadă de

maximum 15 ani, cu o dobândă reprezentând jumătate din dobânda de referință

stabilită anual de Banca Națională a României.

Tinerii

căsătoriți, în vârstă de până la 30 de ani, precum și persoanele trecute de 60

de ani vor plăti un avans de 10%, iar plata în rate lunare se eșalonează pe o

perioadă de maximum 20 de ani.

Comisionul

cuvenit unităților specializate care evaluează și vând apartamente este de 1%

din valoarea acestora.

Fac

excepție de la prevederile alin. (1) chiriașii titulari sau membrii familiei

lor - soț, soție, copii minori - care au dobândit sau au înstrăinat o locuință

proprietate personală după 1 ianuarie 1990, în localitatea de domiciliu.

Chiriașii

care nu dispun de posibilități materiale pentru a cumpăra apartamentul în care

locuiesc pot să rămână în continuare în spațiul locativ respectiv, plătind

chiria stabilită prin lege.

Apartamentele

dobândite în condițiile alin. (1) nu pot fi înstrăinate 10 ani de la data

cumpărării”.

Este

adevărat că textul legal menționat nu condiționează expres vânzarea

apartamentelor de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la

data intrării în vigoare a Legii nr. 112/1995 dar, contrar interpretării date

de prima instanță, Înalta Curte constată că sensul voinței legiuitorului poate

fi decelat printr-o interpretare sistematică, logică și istorico-teleologică a

reglementării, care conduce la concluzia că dreptul chiriașilor de a cumpăra

locuințele pe care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecție socială,

în considerarea calității acestora de părți ale unor contracte valabil

încheiate. Această interpretare se impune în contextul în care Legea nr.

112/1995 era primul act normativ prin care se oferea o reparație foștilor

proprietari ai imobilelor preluate de stat în perioada 1945 – 1989 și în care

legiuitorul a căutat să asigure, în maniera pe care a considerat-o adecvată în

acel moment, un echilibru între drepturile proprietarilor deposedați abuziv,

drepturile și interesele legitime ale chiriașilor și interesul public al

statului ca titular al fondului locativ de care dispunea, excluzând ideea

existenței unei diferențe de tratament nejustificate între persoanele care se

încadrează în ipoteza art. 6 din Norme și persoanele care aveau să dobândească

ulterior calitatea de chiriași.

Între

situația juridică supusă analizei în Decizia de recurs în interesul

l

egii nr. 5/2008, prin care Înalta

Curte de Casație și Justiție, secțiile unite au stabilit că dispozițiile Legii

nr. 85/1992 sunt aplicabile și în cazul contractelor de închiriere încheiate

după intrarea în vigoare a acelui act normativ și chestiunea de drept ce face

obiectul prezentei judecăți nu poate fi făcută o analogie pentru că obiectul de

reglementare și rațiunile avute în vedere la adoptarea Legii nr. 82/1992 au

fost diferite, vizând exercitarea dreptului de dispoziție unor imobile

construite din fondurile statului sau din fondurile unităților de stat,

bugetare sau economice și instituind obligații in rem.

2.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având

în vedere toate considerentele menționate, Înalta Curte va admite recursurile

formulate în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și potrivit art.

312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., va modifica sentința în sensul respingerii

excepției de nelegalitate și a admiterii cererii de intervenție accesorie

formulate de Ministerul Justiției în sprijinul poziției procesuale a emitentului

actului administrativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul

Justiției împotriva sentinței civile nr. 221/CA/2009 P.I. din 16 noiembrie 2009

pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a prevederilor

art. 6 din H.G. nr. 20/1996, modificată și completată prin H.G.nr. 11/2007,

invocată de reclamantul N.S., ca nefondată.

Admite

cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Justiției în favoarea

pârâtului Guvernul României.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 25 februarie 2010.