ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2558/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 28 martie 2016, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Prahova prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat anularea actelor administrative, respectiv anularea poziției nr. 20, Anexa nr. 2, Secțiunea I: Bunuri imobile din H.G. nr. 719/2011, privind completarea inventarului bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Apostolache, prin care s-a adoptat prin inducerea în eroare a Guvernului, această măsură ilegală și abuzivă, procedându-se la trecerea terenului 440 mp aflat în domeniul public al statului și în administrarea DSVSA Prahova în domeniul public al unității administrativ teritoriale Apostolache, având la baza hotărârea Consiliului Local Apostolache nr. 17/2011, act premergător (preparator) emiterii de către Guvern, în temeiul art. 21, alin. (3) din Legea nr. 213/1998, a hotărârii prin care se atestă apartenența bunurilor la domeniul public de interes local.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 161 din data de 15.06.2016 Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea Hotărârii nr. 17/2011 și a H.G. nr. 719/2011 formulată de reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor- prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Prahova, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 161 din data de 15.06.2016 Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor- prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Prahova, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că la nivelul Unității Administrativ Teritoriale Apostolache au fost emise mai multe acte privind trecerea în domeniul public al comunei a dispendarului sanitar veterinar ce se afla în domeniul public al statului și administrarea recurentei-reclamante, acte pe care DSVSA Prahova le-a contestat în momentul în care a luat cunoștință de ele. Cu privire la aspectul tardivității formulării cererii prealabile se arată că pe parcursul soluționării dosarului nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Prahova, respectiv la data de 05.10.2015, i-a fost comunicată H.C.L. nr. 17/2011, ce a fost transpusă în H.G. nr. 719/2011. Plângerea prealabilă a fost formulată și înregistrată sub nr. x din data de 09.02.2016, într-un interval de timp de 6 luni de la data luării la cunoștință a existenței actelor invocate. Unitatea Administrativ Teritorială Apostolache nu a comunicat niciodată recurentei-reclamante HCL nr. 17/2011, nu a făcut-o publică pe site-ul instituției, deși avea cunoștință că acel teren se află în domeniul public al statului și în administrarea recurentei-reclamante, cu rea credință procedând la trecerea terenului în inventarul bunurilor aparținând domeniului public al Comunei Apostolache. Față de aceste motive, recurenta-reclamantă consideră că plângerea prealabilă a fost formulată în termenul legal raportat la momentul luării la cunoștință de existența actului administrativ, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulteriaore: "Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă arată că anularea este o operațiune juridică prin care se dispune desființarea unui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice a respectivului act. Anularea se dispune pentru încălcarea condițiilor de fond sau de formă ale actului administrativ. Astfel, cele două acte a căror anulare se solicită sunt date cu încălcarea condițiilor de formă. Din practica instanțelor de judecată rezultă că, formularea unei acțiuni în anulare a unei Hotărâri a Consiliului Local fără să se conteste și Hotărârea de Guvern care atestă domeniul public, este inadmisibilă, întrcuât Hotărârea Consiliului Local este un act premergător care nu produce efecte juridice prin el însuți, astfel că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, operațiuunile administrative nu pot fi atacte separat în justiție ci num ai odată cu actul administraqtiv pe care l-au precedat. Operațiunile administrative sau actele premergătoare nu produc efecte juridice prin ele însele, ci sunt emise în vederea pregătirii emiterii unui act administrativ propriu-zis, fiind demunite și forme procedurale prealabile actului administrativ. Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiins supus aprobătrii prin actul de autoritate al Guvernului. Din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autoritățile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesul legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operațiune materială, iar hotărârea de guvern este actul administrativ care produce efecte. În momentul în care Consiliul Local al Comunei Apostolache a stabilit ca făcând parte din domeniul public al comunei și terenul aferent dispensarului sanitar veterinar era obligat să comunice acastă situație în condițiile în care, în mod evident acest bun fusese transmis cu titlu gratuit în administrarea DSVSA Prahova de către unitatea administrativ teritorială în baza Deciziei nr. 384/1991, fiind folosit de către recurenta-reclamantă. Aceste aspecte au fost cunoscute de către Unitatea Administrativ Teritorială Apostolache anterior emiterii HCL nr. 17/2011 deoarece, prin Hotărârea nr. 5/2009 Consiliul Local a dispus trecerea bunului din patrimoniul DSV Prahova în patrimoniul Consilioului Local. Prin cele două acte normative H.G. nr. 1326/2001 și H.G. nr. 719/2011 suprafața de teremn de 440 mp figurează ca făcând parte din domeniul public al statului și din domeniul public al UAT Apostolache, fără să existe un act normativ de transfer a acestuia între cele două entități, motiv pentru care consideră că instanța este în măsură a se pronunța asupra situației prezentate.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor intimatului-pârât invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea poziției nr. 20, Anexa nr. 2, Secțiunea I: Bunuri imobile din H.G. nr. 719/2011, privind completarea inventarului bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Apostolache, cu privire la trecerea terenului 440 mp în domeniul public al unității administrativ teritoriale Apostolache, precum și anularea Hotărârii nr. 17/2011 a Consiliului local al Comunei Apostolache prin care s-a aprobat completarea inventarului bunurilor ce fac parte din domeniul public al Comunei Apostolache. Prima instanță a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantei rețințând că plângerea prealabilă a fost formulată peste termenul prevăzut de lege de 6 luni, ceea ce echivalează cu neîndeplinirea procedurii reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și reprezintă un fine de neprimire. Prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă a susținut că termenul de 6 luni în care avea posibilitatea formulării plângerii prealabile a început să curgă de la data de 05.10.2015 când i-a fost comunicată H.C.L. nr. 17/2011, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Tribunalului Prahova. Având în vedere că H.C.L. nr. 17/2011 i-a fost comunicată la data de 05.10.2015, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată sub nr. x din data de 09.02.2016, rezultă că a fost respectat termenul de 6 luni de la data luării la cunoștință a existenței actelor invocate. Înalta Curte constată că această critică nu poate fi primită. Potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobătrii prin actul de autoritate al Guvernului. Din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziții din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităților administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autoritățile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesului legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operațiune materială, iar hotărârea de guvern este actul administrativ care produce efecte. Pentru a se verifica dacă recurenta-reclamantă a respectat termenul de 6 luni pentru a parcurge procedura prealabilă, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 conform cărora: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (7) din același act normativ "Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripție". Referitor la actele Guvernului, dispozițiile art. 108 alin. (4) din Constituția României menționează în mod expres că "Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței." Înalta Curte constată incidența Deciziei nr. 797/2007 a Curții Constituționale prin care s-a statuat că, dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. În această situație sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept este îndreptățită să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia. Înalta Curte constată că prin cererea dedusă judecății, în descrierea situației de fapt, recurenta-reclamantă a menționat că prin raportul de audit financiar încheiat la data de 13.06.2013 și decizia Curții de Conturi nr. 69/11.07.2013, emise ca urmare a controlului efectuat la nivelul DSVSA Prahova de către Curtea de Conturi Prahova s-a constatat că imobilul dispensar sanitar veterinar din comuna Apostolache a fost trecut din domeniul public al statului și în administrarea recurentei-reclamante, în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Apostolache. De asemenea, se constată că prin aceeași cerere de chemare în judecată recurenta-reclamantă recunoaște faptul că, în anul 2013, în urma discuțiilor purtate de către Camera de Conturi cu reprezentanții primăriei Apostolache i s-a adus la cunoștință faptul că terenul în suprafață de 440 mp apare în inventarul bunurilor ce constituie domeniul public al Comunei Apostolache, regăsindu-se la poziția nr. 20 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 719/2011. În această situație, chiar și în cazul în care s-ar aprecia că recurneta-reclamantă nu a avut cunoștință de actul administrativ contestat la momentul publicării în Monitorul Oficial, momentul de la care începe să curgă termenul pentru declanșarea procedurii prealabile, se situează în cursul anului 2013. Așa fiind, nu pote fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia plângerea prealabilă înregistrată la data de 09.02.2016 a fost formulată cu respectarea termenul de 6 luni și că acest termen trebuie calculat în raport de data comunicării HCL nr. 17/2011 (05.10.2015) în cadrul dosarului nr. x/2013 al Tribunalului Prahova, deoarece, pe de o parte nu acesta a fost momentul în care recurenta-reclamantă a luat cunoștință de existența H.G. nr. 719/2011, iar pe de altă parte, momentul comunicării HCL nr. 17/2011 nu are relevanță în procesul de contestare a dispozițiilor H.G. nr. 719/2011, deoarece Hotărârea Consiliului Local este o simplă operațiune materială care nu produce efecte față de recurenta-reclamantă. De asemenea, Înalta Curte constată că deși recurenta-reclamantă susține că DSVSA Prahova a efectuat o serie de demersuri juridice prin care a încercat soluționarea pe cale amiabilă a litigiului de la momentul luării la cunoștință de situația creată de UAT Apostolache, în cuprinsul acestei critici nu idică o cauză legală de înrerupere a termenului de prescripție pe care instanța de recurs să o analizeze. Având în vedere dispozițiile legale sus-citate, Înalta Curte constată că plângerea prealabilă prin care recurenta-reclamantă a contestat dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 719/2011 nu a fost formulată cu respectarea termenului de 6 luni. Prin urmare, Înalta Curte constată că normele de drept material referitoare la prescripție - instituție de drept civil, au fost aplicate în mod corect de către instanța de fond, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind nefondate. De asemenea, având în vedere că prima instanță s-a pronunțat pe excepția inadmisibilității cererii deduse judecății și nu a cercetat fondul cauzei, critica recurentei-reclamante privind anularea actelor administrative nu poate fi analizată în această fază procesuală.

Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,