ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3046/2017

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 20 noiembrie 2014, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Oradea prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice-Direcția Generală Programe Europene, a solicitat anularea în parte a actului administrativ nr. x din 14 aprilie 2014 emis de pârât, în ceea ce privește nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor și demolărilor, apreciate ca fiind neeligibile în cadrul cererii de rambursare nr. 1 aferentă contractului de finanțare cod SMIS x, încheiat în cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013 pentru proiectul "Construirea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea și asigurarea cu utilități publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II."

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 56/CA/2015-PI din data de 30 martie 2015, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Oradea, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice-Direcția Generală Programe Europene, ca nefondată.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 56/CA/2015-PI din 30 martie 2015 a formulat recurs reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În susținerea recursului, reclamantul a arătat că intimatul-pârât și-a exprimat acordul de voință prin încheierea contractului de finanțare cod SMIS x, în cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013, pentru implementarea proiectului intitulat "Construirea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea și asigurarea cu utilități publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II". Bugetul proiectului reprezintă o anexă la contract și cuprinde un capitol al cheltuielilor pentru organizarea de șantier în sumă de 208.207,00 RON + TVA în sumă de 49.969,68 RON, menționate ca fiind cheltuieli eligibile. Prin urmare, în prezent nu se poate susține că aceste cheltuieli nu sunt eligibile, întrucât cheltuielile pentru organizarea de șantier reprezintă cheltuieli aferente chiriilor containere birou/vestiar, împrejmuire din panouri metalice și demolări de construcții. Recurentul-reclamant susține că, atâta vreme cât acordul de voință s-a încheiat, nu se mai poate invoca nerespectarea unor dispoziții legale ce erau în vigoare la data încheierii acordului de principiu. Totodată, recurentul-reclamant invocă dispozițiile art. 5 alin. (2) din Ordinul privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție "Dezvoltare durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanță regională și locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local", din cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013, dispoziții din care nu rezultă neeligibilitatea cheltuielilor privind chiriile, ele încadrându-se în cheltuielile estimate necesare contractului, în vederea creării condițiilor de desfășurare a activității de construcții-montaj. Eligibilitatea cheltuielilor aferente lucrărilor de demolare de construcții rezultă din prevederile art. 5 alin. (3) din Ordinul amintit, lucrările de demolare fiind parte componentă a lucrărilor de desființare a construcției, în accepțiunea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobată prin Ordinul nr. 839/2009. Cheltuielile excluse la rambursare, reprezentând cheltuieli pentru organizarea de șantier, îndeplinesc condițiile cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, act normativ care reglementează eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programe operaționale, fiind efectiv plătite de către recurentul-reclamant, fiind însoțite de factura fiscală emisă de executantul lucrării și fiind cuprinse în bugetul proiectului, anexă la contractul de finanțare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 7 iulie 2015, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat apărări de fond cu privire la motivele de nelegalitate invocate, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 8 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. Totodată, în temeiul art. 12 alin. (1)-(2) din O.U.G. nr. 1/2017, completul de filtru a luat act de modificarea intervenită cu privire la titulatura autorității pârâte, dispunând conceptarea în cauză, în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (în locul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice). II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar, este fondat, reținând următoarele considerente: Prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant Municipiul Oradea, prin Primar, a solicitat anularea, în parte, a actului administrativ reprezentat de Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1, emisă sub nr. x din 14 aprilie 2014, în ceea ce privește nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor și lucrărilor de demolare, apreciate de autoritatea contractantă ca având caracter neeligibil. Înalta Curte reține că între recurentul-reclamant Municipiul Oradea, prin Primar și intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, s-a încheiat Contractul de finanțare cod SMIS x, prin care, conform art. 1 alin. (1), s-a acordat finanțare nerambursabilă pentru implementarea Proiectului nr. x din 30 octombrie 2009, intitulat "Crearea unei infrastructuri de afaceri în municipiul Oradea și asigurarea cu utilități publice a parcului industrial Eurobusiness Oradea-etapa II." Bugetul proiectului, ce constituie Anexa V la Contractul de finanțare, a cuprins un capitol distinct referitor la cheltuieli privind organizarea de șantier (cap. 4, pct. 4.1), în valoare estimată de 208.207 RON + TVA în sumă de 49.969,68 RON. Prin Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1, autoritatea contractantă a exclus de la rambursare cheltuieli incluse în organizarea de șantier, referitoare la chirii și demolări de construcții, apreciate ca neavând caracter eligibil. Totodată, prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamantă, emis sub nr. x din 19 mai 2014, autoritatea pârâtă a detaliat motivele excluderii acestor cheltuieli de la rambursare. Prin sentința ce face obiectul prezentului recurs, prima instanță a respins acțiunea reclamantului Municipiul Oradea, prin Primar, apreciind că refuzul pârâtului de a finanța aceste cheltuieli este justificat, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2009 și art. 5 din Ordinul nr. 267/1447/2008, fiind eligibile numai acele cheltuieli necesare contractantului în vederea creării condițiilor de desfășurare a activității de construcții-montaj, respectiv cele efectuate pentru lucrări de nivelare a terenurilor naturale, dezafectări locale de căi de comunicație sau construcții, branșarea la utilități, realizarea de căi de acces. Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii, este nelegală, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. În vederea aprecierii caracterului eligibil al cheltuielilor este necesar ca instanța de recurs să analizeze atât prevederile contractuale, cât și dispozițiile legale incidente. Astfel, conform art. 5 din contractul încheiat de părți la data de 26 mai 2012: "(1) Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare, și cu Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și locuințelor nr. 267 din 4 martie 2008 și al ministrului economiei și finanțelor nr. 1447 din 10 mai 2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție "Dezvoltarea durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanță regională și locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local" din cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013,cu modificările și completările ulterioare." (2) Cheltuielile prevăzute la alin. (1) al prezentului articol sunt eligibile cu condiția ca acestea să fie cuprinse în Anexa V - Bugetul proiectului - a prezentului contract și să fie efectuate în conformitate cu termenii și condițiile prezentului contract." Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007: (1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare. Potrivit art. 5 din Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și locuințelor nr. 267 din 4 martie 2008 și al ministrului economiei și finanțelor nr. 1447 din 10 mai 2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție "Dezvoltarea durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanță regională și locală" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local" din cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013: "(1) Sunt eligibile cheltuielile privind organizarea de șantier, lucrările de construcții și instalații aferente organizării de șantier. (2) Cheltuielile eligibile efectuate pentru organizarea de șantier cuprind cheltuielile estimate ca fiind necesare contractantului în vederea creării condițiilor de desfășurare a activității de construcții-montaj. (3) Pentru realizarea lucrărilor de construcții și instalații aferente organizării de șantier, cheltuielile considerate eligibile sunt cele efectuate pentru lucrările de nivelări ale terenurilor naturale, dezafectări locale de căi de comunicație sau construcții, branșarea la utilități, realizarea de căi de acces." Prin urmare, prevederile contractuale convenite de părți permit rambursarea cheltuielilor privind organizarea de șantier, cu condiția ca acestea să fie cuprinse în bugetul anexă la contract și să respecte prevederile legale incidente. Cât privește condiția cuprinderii în buget, aceasta este îndeplinită, lucrările privind organizarea de șantier fiind prevăzute într-un capitol distinct, cu menționarea valorii estimate a acestor cheltuieli. Litigiul de față este, însă, generat de încadrarea cheltuielilor privind chiriile și lucrările de demolare a construcțiilor în categoria cheltuielilor privind organizarea de șantier, atât timp cât bugetul contractual nu detaliază ce tipuri de cheltuieli se includ în organizarea de șantier, iar prevederile contractuale fac trimitere la dispozițiile legale incidente, situație ce a dat naștere la interpretări diferite asupra caracterului eligibil al acestor cheltuieli. Înalta Curte nu poate primi critica din recurs privitoare la caracterul prioritar al dispozițiilor contractuale, în raport de prevederile legale, întrucât, pe de-o parte, astfel cum s-a menționat anterior, contractul și anexele sale nu detaliază cheltuielile incluse în organizarea de șantier, făcând trimitere la dispozițiile legale aplicabile, iar, pe de altă parte, prevederile contractuale nu pot transforma o cheltuială neeligibilă într-una eligibilă, voința părților neputând modifica dispozițiile legale. Pe de altă parte, analizând scopul în care au fost efectuate cheltuielile considerate neeligibile de către autoritatea contractantă, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc condițiile generale stipulate de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, dar și condițiile speciale prevăzute de art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 267/1447/2008, criticile reclamantului fiind întemeiate. Astfel, art. 5 din Ordinul menționat include în categoria cheltuielilor eligibile efectuate pentru organizarea de șantier toate acele lucrări "necesare contractantului în vederea creării condițiilor de desfășurare a activității de construcții-montaj". Cât privește chiriile achitate pentru container vestiar/container birou și pentru împrejmuirea cu panouri metalice, nu se poate susține că acestea nu sunt necesare desfășurării activităților de construcții aparținând proiectului contractat și că nu fac parte din organizarea de șantier. Astfel, împrejmuirea terenului asupra căruia se execută lucrări de construcție reprezintă o acțiune necesară atât din punct de vedere al normelor de siguranță și de protecție în construcții, cât și pentru conservarea lucrărilor efectuate și prevenția deteriorării acestora de către persoane neautorizate, care ar putea pătrunde nestingherite în perimetrul construit. Containerele având destinația de vestiar, respectiv birou, sunt afectate utilizării zilnice, constante, de către personalul angajat în cadrul proiectului, neputând fi admisă ideea inexistenței unui spațiu privat destinat schimbării personalului în echipamentul de lucru obligatoriu, sau a inexistenței unui spațiu afectat păstrării documentelor referitoare la proiectul derulat, care, potrivit legii, trebuie să fie permanent disponibile și puse la dispoziția organelor abilitate, în eventualitatea unui control la fața locului. De altfel, intimatul-pârât nu a prezentat, nici în fața instanței de fond și nici în fața instanței de control judiciar, argumente concrete privind caracterul neeligibil al acestor cheltuieli, limitându-se la a afirma caracterul nenecesar al acestora și făcând trimitere la dispozițiile Ordinului nr. 267/1447/2008. Referitor la lucrările de demolare a construcțiilor existente, recurentul-reclamant a susținut aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 267/1447/2008, apreciind că atât lucrările de demolare, cât și cele de dezafectare sunt parte componentă a lucrărilor de desființare a construcțiilor. În combaterea acestui argument, intimatul-pârât a susținut existența unei diferențe de ordin terminologic între noțiunile de "dezafectare" și "demolare", apreciind că cele două reprezintă faze distincte în cadrul procedurii de desființare a construcțiilor și că numai lucrările de dezafectare au caracter eligibil. Înalta Curte apreciază că distincția operată de intimatul-pârât, la care a aderat și instanța de fond, este una strict formală, care nu ține cont de scopul proiectului finanțat, respectiv construirea unui parc industrial și asigurarea utilităților publice necesare desfășurării activității acestuia. În vederea edificării unor noi construcții este necesară desființarea vechilor imobile, iar desființarea presupune atât dezafectarea acestora, cât și înlăturarea lor prin demolare, operațiuni care se încadrează în sintagma de creare a condițiilor de desfășurare a activității de construcții-montaj, utilizată în cuprinsul art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 267/1447/2008. Specificul proiectului determină, așadar, lucrările necesare din punct de vedere al organizării de șantier, în cazul de față prin dezafectarea construcțiilor existente înțelegându-se înlăturarea fizică a acestora, nu doar scoaterea din funcțiune sau schimbarea destinației. În concluzie, Înalta Curte apreciază că și cheltuielile angajate de recurentul-reclamant cu privire la chirii și lucrările de demolare a construcțiilor se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile, refuzul intimatului-pârât de a finanța aceste cheltuieli fiind nejustificat, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007. Pentru aceste considerente, constatându-se incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recursul urmează a fi admis, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 - 497 C. proc. civ., dispunându-se casarea sentinței civile atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii formulate de reclamantul Municipiul Oradea, prin Primar și anulării în parte a Informării privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 1 emisă sub nr. x din 14 aprilie 2014, în ceea ce privește nerambursarea cheltuielilor aferente chiriilor și lucrărilor de demolare.