ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4504/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 8 ianuarie 2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care s-a reținut existența stării de incompatibilitate întrucât, începând cu 20 iunie 2012, a deținut, simultan, atât funcția de primar al Comunei Uileacu de Beiuș, județul Bihor, cât și calitatea de comerciant persoană fizică autorizată, fiind încălcate dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. 1.

Soluția primei instanțe Prin Sentința nr. 88 din 9 mai 2016, Curtea de Apel Oradea a admis excepția inadmisibilității acțiunii, cu privire la pct. 3 din Raportul de evaluare (prin care s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleșd cu privire la existența unor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii de fals în declarații, prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen.), invocată de pârâtă, și, în consecință, a respins, ca inadmisibilă, acțiunea în ceea ce privește pct. 3 din Raportul de evaluare. A respins, ca nefondată, acțiunea reclamantei de anulare a Raportului de evaluare. 1.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În cuprinsul recursului, recurenta a formulat și cerere de sesizare a Curții de Justiție a Comunității Europene cu întrebare preliminară privind lămurirea noțiunii de "incompatibilitate" așa cum este prevăzută în Recomandarea nr. 100/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. În susținerea cererii de sesizare a C.J.U.E. cu o întrebare preliminară recurenta reclamantă arată că potrivit jurisprudenței Curții de Justiție a Comunității Europene, daca o normă din dreptul național este contrară unei norme din dreptul comunitar norma națională se înlătură și se aplică norma din dreptul European. Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituția României în situația în care o dispoziție legală dintr-o normă europeană aduce beneficii în favoarea unui cetățean roman, iar norma națională este insuficient lămurită sau restrictivă, se va aplica norma europeană. Potrivit Recomandării nr. 100/2000, act normativ ce reprezintă codul de conduită a funcționarului public, un funcționar se găsește în stare de incompatibilitate dacă exista premiza ca exercitând funcția publică își creează pentru sine sau pentru apropiații săi beneficii directe ca urmare a exercitării acestei funcții. Astfel starea de incompatibilitate există în măsura în care în calitatea sa de primar, reclamanta și-ar fi atribuit contracte sau lucrări în baza unor contracte pe care le-ar fi încheiat între Primărie și B.. Aceasta situație nu se regăsește însă în cauza, reclamanta neavând încheiat vreun contract cu Primăria sau cu vreo autoritate publică pe toată durata mandatului ei, iar contractul la care se face referire, contract încheiat cu Societatea C. S.R.L. era un contract cu un agent economic privat, contract care de altfel a fost reziliat înainte de începerea mandatului de primar. În analiza situației de incompatibilitate instituția intimată cât și instanța de judecată sunt ținute a face analiza cazurilor de incompatibilitate/conflict de interese raportat la criteriile de evaluare prevăzute de art. 13 din Recomandarea nr. 100/2000 care potrivit jurisprudenței unionale produce efecte directe, creând drepturi individuale pentru particulari (justițiabili), pe care instanțele naționale trebuie să le protejeze. Interpretarea dată de A.N.I. și de instanța de fond este în contradicție cu definirea noțiunii de incompatibilitate în dreptul comunitar, astfel că pentru interpretarea corectă a dreptului comunitar în dreptul național, în cadrul judecării recursului, reclamanta solicită trimiterea preliminară către Curtea de Justiție a Comunității Europene. Recomandarea R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre privind codurile de conduita pentru funcționarii publici. "Articolul 13 - Conflictul de interese Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natura să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale. 1. Interesul personal al funcționarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuși sau ea însăși sau în favoarea familiei sale, a părinților, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizațiilor cu care el sau ea au avut relații de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligație financiară sau civilă la care este constrâns funcționarul public. 2. Ținând cont ca funcționarul este singurul care poate sa știe daca el sau ea se afla în această situație, exista obligația personală: - să fie atent la orice conflict de interese real sau potențial; - să ia măsuri pentru a evita un asemenea conflict; - să informeze superiorul sau ierarhic despre orice conflict de interese din momentul în care a luat cunoștință de acesta; - de a se conforma la orice decizie finală care îi pretinde să se retragă din situația în care el sau ea se găsesc sau să renunțe la avantajul care află la originea conflictului. 3. Atunci când i se cere, funcționarul public trebuie să declare dacă el sau ea au sau nu au un conflict de interese.

Orice conflict de interese declarat de către un candidat la administrație sau la un nou post în funcția publică trebuie rezolvat înainte de numire." Raportat la acest cadru legal, se impune a observa ca un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcției publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are și un interes personal, iar în ceea ce o privește pe reclamantă nu există nici o împrejurare obiectivă care să susțină un asemenea raționament. În motivarea recursului reclamanta recurentă critică soluția instanței de fond sub aspectul modului de soluționare a excepției de inadmisibilitate de către instanța de fond. După cum se poate observa din normele legale, respectiv Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, republicată, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009, cu modificările și completările ulterioare, procedura de urmat era după cum urmează: Sesizarea organului de urmărire penala nu exclude dreptul persoanei supuse evaluării de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru a se proceda la judecarea cauzei cu privire la legalitatea și temeinicia raportului de evaluare. Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor și informațiilor existente la dispoziția inspectorului de integritate, diferențe semnificative, inspectorul de integritate întocmește un raport de evaluare. Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală și celor disciplinare, precum și comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. În cadrul organelor fiscale și de urmărire penală se desemnează persoane responsabile pentru relația cu ANI, care asigură declanșarea de urgență și cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora. Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18 din Legea nr. 176/2010, este considerată incompatibilă. În cazul în care inspectorul de integritate constată, pe baza datelor și informațiilor existente la dispoziția sa, că nu sunt diferențe semnificative, acesta întocmește un raport de evaluare în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul procedurii. Acest raport poate cuprinde, dacă este cazul, mențiuni privind erorile constatate în ceea ce privește întocmirea necorespunzătoare a declarațiilor de avere și sugestii de îndreptare. Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. Persoana informată și invitată poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris. Informarea și invitarea se vor face prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire. Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice date ori informații pe care le consideră necesare. Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare. Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut de lege la instanța de contencios administrativ, ANI sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese. Dacă raportul de evaluare a incompatibilității nu a fost contestat în termenul prevăzut de lege la instanța de contencios administrativ, ANI sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, ANI sesizează în termen de 6 luni instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile. Dacă în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate constată inexistența unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese, întocmește un raport în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul evaluării. 1.4. Apărarea intimatei-reclamante Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, apreciind că hotărârea instanței de fond prin care s-a apreciat inadmisibilitatea cererii de anulare a pct. 3 din raportul de evaluare contestat, precum și netemeinicia celorlalte aspecte dispuse prin raport, este legală. 1.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 martie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 2.1. În ce privește cererea de sesizare a C.J.U.E. Examinând cererea recurenta - reclamantă A., de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, dincolo de împrejurarea că reclamanta nu le-a formulat în mod efectiv, aspect care face cererea inadmisibilă, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a C.J.U.E. nu întrunește cerința de a fi pertinentă în soluționarea litigiului. În conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii. Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea. Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene (fost 234 T.C.E.) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național. În conformitate cu o jurisprudență consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 și Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre C.J.U.E. și instanța națională, instituită prin art. 177 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, este de competența instanței naționale, care este investită cu soluționarea cauzei, are cunoștință directă despre situația de fapt și probele administrate și trebuie să-și asume responsabilitatea hotărârii judecătorești subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularitățile litigiului, asupra necesității pronunțării unei hotărâri preliminare. În acest context, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în sensul că și instanțele care soluționează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenței și utilității interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecății. În cauza 283/81, CILFIT și Lanificio di Gavardo SpA, soluționată prin hotărârea din 6-10-1982, CEJ (în prezent CJUE) a precizat care sunt circumstanțele și factorii ce trebuie avuți în vedere de instanțele naționale (inclusiv de cele ale căror soluții nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanța Uniunii Europene cu solicitarea pronunțării unei hotărâri preliminare. Astfel, concluzia Curții în această cauză a fost că instanțele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părțile din proces, care solicită sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă. În cauză, așa cum s-a apreciat în precedent, cererea reclamantei nu conține întrebările pe care înțelege să le adreseze CJUE prin procedura trimiterii preliminare, astfel că în acest context cererea este inadmisibilă. Pe de altă parte, din considerentele expuse prin cererea de recurs, de natură a justifica cererea de trimitere preliminară, reclamanta se plânge de lipsa de claritate a normei interne solicitând clarificarea sensului acestei prin raportare la art. 13 din Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre privind codurile de conduită pentru funcționării publice. Deși recomandarea, ca act comunitar nu are caracter obligatoriu, neproducând efecte juridice, fiind utilizată numai pentru a sugera anumite acțiuni sau inacțiuni statelor membre, la art. 13 conține principii de reglementare a conflictului de interese. Or, reclamanta prin raportul de evaluare contestat, prin dispozițiile sale administrative, s-a reținut starea de incompatibilitate a reclamantei și nu existența conflictului de interese. Între cele două instituții nu există similitudine, așa încât cererea reclamantei prin care tinde a lămuri din punct de vedere comunitar noțiunea și conținutul faptei de conflict de interese nu este de natură a duce la dezlegarea cauzei, obiectul cererii cu care a învestit instanța de fond constituindu-l raportul de evaluare prin care s-a reținut starea sa de incompatibilitate. 2.2. Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a apărărilor formulate de intimata - pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Cu titlu preliminar este de precizat că obiectul cererii cu care a fost învestită instanța de fond este reprezentat de anularea raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care s-a reținut existența stării de incompatibilitate în persoana reclamantei întrucât, începând cu 20 iunie 2012, a deținut, simultan, atât funcția de primar al Comunei Uileacu de Beiuș, județul Bihor, cât și calitatea de comerciant persoană fizică autorizată, fiind încălcate dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 și s-a constatat existența indiciilor săvârșirii infracțiunii de fals în declarații prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen., dispunându-se prin pct. 3 la raport sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleșd cu privire la cercetarea reclamantei sub acest aspect. Prima instanță, așa cum s-a arătat în precedent, a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a pct. 3 din raport și a respins ca nefondată în rest acțiunea, mai exact în ce privește dispozițiile raportului de constatare din punct de vedere administrativ a deținerii de către reclamantă a două funcții incompatibile. Prin recursul exercitat împotriva hotărârii instanței de fond recurenta - reclamantă a formulat critici numai în ceea ce privește soluția instanței de admitere a excepției inadmisibilității, deducând instanței de control judiciar reevaluarea cererii de anulare a pct. 3 din Raportul de evaluare nr. x din 18 decembrie 2015 prin care intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Aleșd cu privire la existența unor indicii referitoare la săvârșirea de către reclamantă a infracțiunii de fals în declarații prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen. Prin urmare, hotărârea instanței de fond prin care a fost analizată și soluționată cererea reclamantei de anulare a raportului de evaluare menționat în ceea ce privește dispozițiile sale referitoare la deținerea și exercitarea unor funcții incompatibile din punct de vedere administrativ se bucură, prin necontestare, de autoritate de lucru judecat în această privință, nefăcând în consecință obiectul analizei instanței de control judiciar. Înalta Curte analizând criticile reclamantei în parametrii fixați prin recurs constată că nu sunt fondate. Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la incompatibilitățile și la conflictul de interese de ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincție. Totuși, recurenta este într-o eroare atunci când pe cale de critică se învederează instanței de recurs care ar fi procedura de urmat în întocmirea și elaborarea raportului de evaluare, plecând de la premisa că sesizarea vizează existența indiciilor privind infracțiunea de conflict de interese, pe când în cauză sesizarea vizează existența unor indicii referitoare la săvârșirea de către reclamantă a infracțiunii de fals în declarații prevăzută de art. 326 din Legea nr. 286/2009 privind C. pen. În condițiile în care prin raportul de evaluare s-a luat măsura de sesizare a parchetului cu privire la existența indiciilor infracțiunii de fals în declarații, cenzura instanței de contencios administrativ ar presupune să se pronunțe cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, aspect care excedează competenței sale. Raportul de evaluare, prin care se sesizează organele de cercetare penală în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor constitutive ale infracțiunii de fals în declarații, este un act de sesizare și nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de contencios administrativ. În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenția Națională de Integritate către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de fals în declarații, sesizare care nu poate forma obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal. Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăși efecte juridice. Astfel, Înalta Curte constată că raportul, în dispozițiile criticate prin recurs, nu constată existența unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat recurenta-reclamantă, ci, prin acest raport, intimata-pârâtă a dispus sesizarea Parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea unei infracțiuni. Prin urmare, având în vedere rezultatul verificărilor inspectorului de integritate, și anume constatarea existenței unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni, în considerarea căruia Agenția Națională de Integritate a sesizat Parchetul, Înalta Curte constată că, pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorului de integritate, calea procedurală va fi cea prevăzută de C. pen. și, respectiv, de C. proc. pen. 2.3. Soluția instanței de recurs Pentru considerentele expuse, neexistând motive de casare a hotărârii recurate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.