ÎCCJ, decizie (scj.ro #84821)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #84821) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Ordin prin care s-a aprobat

structura organizatorică a unei autorități publice centrale. Caracterul

actului.

Legea nr. 554/2004

Legea nr. 24/2000, art.

11 alin. (1)

Potrivit

dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:”În vederea intrării

lor în vigoare (…) ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de

conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se

publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Ordinul

prin care a fost aprobată structura organizatorică centrală și teritorială a

unei autorități publice, statele de funcții ale acesteia precum și

regulamentele pentru realizarea testării profesionale a funcționarilor publici

și personalului contractual din cadrul acestei autorități -  fiind aplicabil

unor situații strict determinate și producând efecte juridice în raport cu un

număr determinat/determinabil de persoane - are caracterul unui act

administrativ individual iar nu al unui act administrativ normativ, nefiind

prin urmare supus condiției publicării în Monitorul Oficial, prevăzută de art.

11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Decizia nr. 4343 din 25

octombrie 2012

Prin

acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel  Suceava -  Secția de Contencios

administrativ și Fiscal, precizată ulterior, reclamantul BA a solicitat,  în

contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională

de Administrare Fiscală, constatarea nulității examenului organizat în baza pct.5

din Ordinul nr.2407/ 04.07.2011, emis de A.N.A.F, anularea Ordinului nr.7126/

02.08.2011, emis de Autoritatea Națională a Vămilor (A.N.V.) și a operațiunilor

administrative care stau la baza emiterii acestuia; repunerea sa în situația

anterioară prin reintegrarea în funcția de inspector vamal grad profesional

principal la Biroul Vamal X; obligarea pârâtei la plata despăgubirilor

echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcție de rata inflației,

începând cu data de 8.08.2011 și până la data reintegrării; suspendarea

executării Ordinului A.N.V. nr.7126/2.08.2011, până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a cauzei, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de

judecată.

În

motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin Ordinul nr.7126/ 02.08.2011

s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea sa din funcția

publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional principal

gradația 5 clasa de salarizare 48 la Biroul Vamal X, în baza art.97 lit. c) și art. 99 alin.(1) lit. b), alin.(3) și (5) din Legea nr.188/ 1999.

La baza

emiterii ordinului contestat au stat Ordinul nr.2406 și Ordinul nr.2407 din

4.07.2011, emise de Președintele A.N.A.F., reglementând structura

organizatorică a A.N.V., precum și Regulamentul pentru Organizarea și

desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici pentru

ocuparea posturilor vacante.

Reclamantul

a criticat Ordinul A.N.V. nr.7126/ 02.08.2011 pentru nerespectarea

dispozițiilor legale incidente în cazul reorganizării autorității publice,

arătând și că nu i s-a acordat un preaviz efectiv de 30 de zile calendaristice

de la data reducerii postului, nici nu i s-a oferit lista posturilor vacante

pentru care ar fi putut opta.

Reclamantul

a mai susținut că Ordinele 2406, nr.2407din 4.07.2011, emise de A.N.A.F. și

Ordinul A.N.V. nr.2619/ 15.07.2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al

României, și astfel sunt lipsite de orice efect și forță legală. În consecință,

actele administrative individuale emise în baza acestor ordine sunt nule

absolut.

Reclamantul

a mai argumentat, în esență,  că ordinele criticate nu respectă dispozițiile

Legii nr.188/1999 , ale H.G. nr.611/2008 și ale Codului Muncii, în condițiile

în care A.N.A.F. și A.N.V. au vacantat posturi legal ocupate fără respectarea

procedurii de repartizare a funcționarilor fără examen, au decis organizarea

unui examen general, au publicat bibliografia și tematica de examen cu numai

cinci zile înaintea desfășurării acestuia și nu au asigurat publicitatea concursului.

Prin

Sentința civilă nr.386 din 17 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava – Secția

de contencios administrativ și fiscal a suspendat executarea Ordinului A.N.V.

nr.7126 din 02.08.2011 până la soluționarea irevocabilă a fondului cauzei.

Prin

Sentința civilă nr.72 din data de 27 februarie 2012, Curtea de Apel Suceava –

Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal a admis în parte

acțiunea reclamantului BA și, în consecință, a anulat examenul organizat de

pârâta Autoritatea Națională a Vămilor în perioada 18 - 29 iulie 2011 în ceea

ce îl privește pe reclamantul BA, a anulat  Ordinul nr. 7126/02.08.2011 emis de

Autoritatea Națională a Vămilor, a dispus reintegrarea reclamantului BA în

funcția publică de inspector vamal grad profesional principal la Biroul Vamal X, a obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantului o

despăgubire egală cu salariile indexate, majorate și recalculate de care ar fi

beneficiat începând cu data de 8.08.2011 până la data reintegrării efective și

a obligat ambele pârâte la plata, către reclamant, a sumei de 1874 lei,

cheltuieli de judecată.

Pentru

a hotărî astfel, prima instanță reținut că Ordinul contestat – nr.7126/

2.08.2011 -  prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică

deținută, a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009, a Ordinului nr.2406/ 2011

și a Ordinului nr.2407/2011, emise de A.N.A.F., prin care s-a aprobat structura

organizatorică a Autorității Națională a Vămilor și statutul de funcții, și

care nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deși exista această

obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr.24/2000 și art.5 alin.(4)

din H.G. nr. 110/2009.

Curtea

a apreciat că Ordinul nr.2406/2011 și Ordinul nr.2407/2011 au caracter

normativ, iar nepublicarea lor în Monitorul Oficial atrage sancțiunea

inexistenței lor și, pe cale de consecință, a inopozabilității, astfel încât

efectele juridice ale acestora nu îi pot fi opuse reclamantului.

Întrucât

Ordinul nr.7126/ 02.08.2011 are ca temei Ordinele nr.2406 și 2407, acte care nu

îi sunt opozabile reclamantului datorită sancțiunii inexistenței, ordinul

atacat este lovit de sancțiunea nulității, fiind emis în baza unor acte

normative afectate de vicii de legalitate capitale.

Pentru

aceleași considerente, a arătat instanța de fond, examenul organizat de A.N.V.

este nul în ceea ce îl privește pe reclamant, efectele nulității neputându-se

extinde asupra celorlalte persoane care au participat la concurs și nu sunt

părți în acest dosar .

Curtea

a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională

de Administrare Fiscală, invocată de către aceasta, cu privire la Ordinul nr.7126 din 02.08.2011, emis de Autoritatea Națională a Vămilor, reținând că raportul

juridic dedus judecății este născut între persoana vătămată – reclamant și

autoritatea emitentă a actului administrativ – pârâta Autoritatea Națională a

Vămilor, instituție cu personalitate juridică, cu buget și patrimoniu proprii,

în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, în cadrul Agenției Naționale  de

Administrare Fiscală, astfel că preavizul și ordinul de eliberare din funcție a

reclamantului nu pot genera obligații în sarcina pârâtei Agenția națională de

Administrare Fiscală.

Împotriva

acestei sentințe au declarat recurs pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor

prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași și Agenția

Națională de Administrare Fiscală.

În

recursul formulat de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Iași, în numele și pentru A.N.V., a fost invocat  motivul prevăzut la art.304

pct.9, în condițiile art.304

1

din Codul de procedură civilă și au

fost susținute, în esență, următoarele critici:

- în

mod greșit a reținut instanța de fond inexistența ordinelor nr.2406, nr.2407 și

nr.2619 pentru motivul că aceste acte administrative nu au fost publicate în

Monitorul Oficial al României, Partea I;

- în

mod greșit a reținut instanța de fond incidența, în privința acestor ordine, a

prevederilor art.11 din Legea nr.24/2000;

- în

mod  greșit a reținut instanța de fond că ordinele respective ar avea caracter

normativ;

-

instanța de fond a ignorat faptul că ordinele respective se referă la situații

concrete, punctuale și se adresează unui număr determinat de persoane,

neproducând efecte

erga omnes

, fiind emise în aplicarea H.G.

nr.565/2011, care nu a prevăzut obligația publicării lor în Monitorul Oficial

al României, Partea I.

Pe

fondul cauzei, recurenta a susținut că procesul de reorganizare și de reducere

a posturilor, inclusiv a postului deținut de reclamant, a fost real și efectiv,

iar concursul a fost organizat cu respectarea prevederilor legale și a

dispozițiilor regulamentare.

În

concluzie, s-a cerut admiterea recursului, cu consecința respingerii acțiunii

formulate, ca neîntemeiată.

3.2. În

recursul formulat de Agenția Națională de Administrare Fiscală a fost invocat

motivul de recurs prevăzut la art.304 pct.9, în condițiile art.304

1

din Codul de procedură civilă, susținând în esență, că instanța de fond a

reținut în mod greșit că Ordinele nr.2406 și nr.2407 ar avea caracter normativ

și că ar fi existat obligația publicării lor în Monitorul Oficial al României,

Partea I.

Astfel,

a argumentat autoritatea recurentă, cele două ordine au fost emise în aplicarea

H.G. nr.565/2011 prin care a fost modificată H.G. nr.110/2009 privind

organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, fiind aplicabile

unor situații și unor persoane determinate și limitate, ceea ce le face să aibă

caracter individual, iar nu normativ, nefiind incidente prevederile art.11 din

Legea nr.24/2000.

În

concluzie, a cerut admiterea recursului și respingerea acțiunii în ceea ce

privește capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr.2406/2011 și

Ordinului nr.2407/2011.

3.3.

Intimatul-reclamant BA a depus întâmpinare prin care a răspuns criticilor

recursurilor formulate, susținând, în esență, că hotărârea atacată este legală

și temeinică, instanța de fond reținând în mod judicios și argumentat

caracterul normativ al actelor administrative care au stat la baza eliberării

sale din funcție și organizarea concursului.

În ceea

ce privește recursul formulat de A.N.A.F., intimatul-reclamant a învederat că

instanța de fond, prin Sentința nr.72 din 27.02.2012 a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a acestei autorități, astfel încât recursul său

trebuie respins pe excepția lipsei de interes.

În ceea

ce privește recursul formulat de A.N.V., intimatul-reclamant a solicitat să fie

respins ca nefondat.

În ceea

ce privește recursul formulată de A.N.A.F., Înalta Curte constată că

autoritatea recurentă nu justifică un interes în promovarea acestei căi de

atac, din moment ce, în privința Ordinului nr.7126/2011, a fost admisă excepția

pe care a invocat-o pentru lipsa calității sale procesuale pasive, iar în

privința Ordinului nr.2406/2011 și Ordinului nr.2407/2011 instanța de fond nu a

dispus anularea acestora, așa cum în mod greșit a susținut A.N.A.F. în recursul

formulat.

În ceea ce privește

recursul formulat de A.N.V., rezultă că este întemeiat pentru considerentele și

în limitele care vor fi prezentate în continuare.

Așa cum s-a arătat

în expunerea rezumativă la pct.2 al acestor considerente, instanța de fond și-a

fundamentat și argumentat soluția pe faptul că Ordinul nr.7126/2011 pe care l-a

și anulat, are ca temei juridic Ordinul nr.2406/2011 și Ordinul nr.2407/2011,

care sunt inexistente, nefiind publicate în Monitorul Oficial al României,

Partea I, așa cum prevăd dispozițiile art.11 din Legea nr.24/2000 în privința

actelor cu caracter normativ.

Deci, cu alte

cuvinte, soluționarea cauzei depinde de calificarea celor două ordine, ca acte

administrative cu caracter normativ sau acte administrative cu caracter

individual, în raport cu care prevederile art.11 din Legea nr.24/2000 sunt sau

nu aplicabile.

Criteriile

principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu

caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul

pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea

efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce

privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele

administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării

executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu

caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare,

pentru aplicarea în concret a legii/ dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este

necontestat, că cele două ordine au fost emise pentru aplicarea în concret a

dispozițiilor H.G. nr.565/2011 care a modificat și completat H.G. nr.110/2009

privind organizarea și funcționarea A.N.V., având astfel caracterul unor acte

administrative cu caracter individual.

În ceea ce privește

întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin

reguli/  norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr

nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice

erga omnes

față

de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter

individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict

determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un

număr determinat sau determinabil de persoane.

Or, în cauză, cele

două ordine au aprobat structura organizatorică centrală și teritorială a

A.N.V. și, respectiv, statele de funcții ale acestora, precum și regulamentele

pentru realizarea testării profesionale a funcționarilor publici și

personalului contractual din cadrul structurilor A.N.V., fiind astfel

aplicabile în situații strict determinate și producând efecte juridice în

raport cu un număr determinant/ determinabil de persoane, fiind astfel și din

acest punct de vedere acte administrative cu caracter individual.

Deci,

aprecierile și argumentele instanței de fond sunt lipsite de temei, astfel

încât dispozițiile art.11 din Legea nr.24/2000 nu sunt aplicabile în privința

ordinelor respective, neexistând obligația publicării lor în Monitorul Oficial

al României, Partea I, ci doar a ceea a aducerii lor la cunoștința celor

vizați, ceea ce s-a făcut prin comunicarea lor la toate structurile A.N.V. și

pe pagina web a acestei autorități, operațiuni necontestate în cauza de față.

În

concluzie, recursul va fi admis, iar soluția va fi casată, urmând ca dosarul să

fie trimis aceleiași Curți pentru rejudecarea cauzei.