ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3051/2018

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin Sentința nr. 199/F-Cont din 18 octombrie 2016, instanța a respins acțiunea ca neîntemeiată.

Motivele de casare invocate în cauză

A fost criticată hotărârea pronunțată de instanța de fond, arătându-se că au fost încălcate regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, s-a arătat că instanța de fond nu a soluționat în mod corect, din punct de vedere procedural, excepția peremptorie invocată prin concluziile depuse la data de 18 octombrie 2016, care privește sancțiunea prescripției.

S-a susținut că în mod cu totul nejustificat instanța de fond, deși avea cunoștință despre excepția invocată, a înțeles să soluționeze cauza, încălcând principiul contradictorialității, nerepunând cauza pe rol și nepunând în discuția părților o excepție care, dacă ar fi fost admisă, ar fi făcut de prisos cercetarea fondului.

Față de aceste aspecte se apreciază că în speță sunt aplicabile dispozițiile cuprinse la art. 174 C. proc. civ.

În ceea ce privește al doilea motiv de recurs invocat, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., s-a susținut că prin soluția pronunțată instanța de fond a nesocotit aspectele invocate de către recurentul reclamant, limitându-se la a prelua în totalitate cele invocate de către intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, fără a face trimitere sau a lua în discuție cele enunțate atât prin cererea de chemare în judecată, cât și prin cele două rânduri de concluzii scrise.

În opinia recurentului, instanța de fond face o greșită aplicare a normelor de drept material prin neanalizarea în mod corect și obiectiv a aspectelor invocate în dovedirea contestației, limitându-se doar la a reitera selectiv câteva mențiuni făcute în cuprinsul înscrisurilor depuse la dosar, însă neluând în considerare aspectele care prezentau corect realitatea de fapt și de drept.

S-a arătat că spațiile deținute de Centrul Cultural al Municipiului Pitești au fost transmise pe bază de protocol mai multor societăți comerciale încă din anul 2000.

Prin cele două hotărâri, respectiv HCL nr. 402 din 24 septembrie 2009 privind validarea Protocolului de colaborare încheiat de Centrul Cultural al Municipiului Pitești și SC B. SRL, și respectiv nr. 403 din 24 septembrie 2009 privind validarea Protocolului de colaborare încheiat de Centrul Cultural al Municipiului Pitești și SC C. SRL, s-a avut în vedere doar intenția de a aduce la cunoștința membrilor Consiliului Local colaborarea între Centrul Cultural Pitești și SC B. SRL, SC C. SRL.

Așa cum se poate observa din documentele prezentate, la nivelul Centrului Cultural al Municipiului Pitești, au fost încheiate mult mai multe contracte de colaborare cu diferite societăți comerciale, conform atribuțiilor ce îi reveneau.

S-a susținut că față de momentul adoptării celor două hotărâri, respectiv HCL nr. 402 din 24 septembrie 2009 și HCL nr. 403 din 24 septembrie 2009, și data emiterii deciziei/raportului de evaluare, respectiv 29 martie 2016, a intervenit prescripția în ceea ce privește presupusa faptă ce a generat un conflict de interese.

S-a invocat Decizia Curții Constituționale a României nr. 418/2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, a art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și a art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.

Se arată faptul că, referitor la art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, termenul de prescripție de 3 ani, instituit de legiuitor doar pentru situațiile de incompatibilitate care au încetat înainte de sesizarea Agenției Naționale de Integritate, încalcă principiul egalității cetățenilor în fața legii. A admite că termenul de 3 ani de prescripție a aplicării sancțiunii a fost stabilit de legiuitor doar pentru abaterile disciplinare constatate sub forma incompatibilităților (care au încetat înainte de sesizarea Agenției), nu și pentru abaterile disciplinare constatate sub forma conflictelor de interese (care au încetat, în aceleași condiții), ar însemna acceptarea faptului că, prin această omisiune discreționară, se instituie un tratament privilegiat pentru incompatibilități - ca abatere disciplinară și se creează, implicit, o discriminare față de abaterile disciplinare constatate sub forma conflictelor de interese (în aceleași condiții).

Mai mult, prin această omisiune, abaterile sub forma conflictelor de interese sunt lăsate în afara domeniului de aplicare a prescripției răspunderii disciplinare, acestea devenind imprescriptibile.

Recurentul a susținut că o altă problemă supusă atenției instanței de fond, care însă nu a fost analizată sub nici un aspect, se referă la regimul juridic aplicabil în ceea ce privește organizarea, funcționarea și conducerea activității Centrului Cultural al Municipiului Pitești.

S-a arătat că Centrul Cultural reprezintă o instituție publică de cultură și la acea dată avea regimul juridic reglementat de O.U.G. nr. 118/2006, O.M.C. nr. 2883/2003.

Se arată că dispozițiile cuprinse în art. 5 alin. (3) din Anexa nr. 1 la HCL nr. 162/2006 prevăd faptul expres faptul ca "instituția de cultura funcționează în baza Regulamentului de organizare și funcționare avizat de Direcția Județeană pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural Național Argeș și aprobat de către Consiliul Local al Municipiului Pitești."

De asemenea, dispozițiile legale cuprinse în cadrul Anexei la HCL nr. 162/2006 reglementează și structura organizatorică a acestuia, iar instanța de fond nu a înțeles să analizeze dispozițiile invocate de reclamant.

S-a arătat că un alt aspect pe care trebuia să îl aibă în vedere instanța de fond este legat de modalitatea de finanțare a instituției de cultură în discuție. Astfel, în Statut se prevede faptul că " Centrul Cultural al Municipiului Pitești este finanțat din venituri proprii și alocații de la bugetul local, sau după caz, de la bugetul de stat.

În ceea ce privește realizarea veniturilor proprii de către instituția de cultura, s-a arătat că acestea pot fi obținute din mai multe surse, respectiv, cele prevăzute în Statut.

Un aspect deosebit de important se referă la conducerea instituției (centrul cultural) care este realizată de către director în baza unui program de management asumat și însușit în conformitate cu dispozițiile legale.

Astfel, instanța de fond trebuia sa aibă în vedere în ceea ce privește activitatea Centrului Cultural (ca așezământ cultural) se realizează prin programe elaborate de conducerea acestuia, astfel cum prevăd dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 118/2006.

Autoritatea administrației publice locale intervine doar în ceea ce privește modificarea modului de organizare și funcționare și nu au legătură cu activitatea acestuia.

În opinia recurentului-reclamant o deosebita importanță o reprezintă principiul autonomiei culturii și artei, enunțat la art. 5 lit. f) din OMC nr. 2883/2003.

Un alt aspect peste care Curtea de Apel Pitești a trecut s-a arătat că se referă la dispozițiile cuprinse în cadrul Anexei nr. 2 la HCL nr. 162 din 3 mai 2006, respectiv cele care compun Regulamentul de Organizare și Funcționare a Centrului Cultural al Municipiului Pitești.

În ceea ce privește acest document, s-a făcut referire la ceea ce înseamnă patrimoniul și conducerea Centrului Cultural al Municipiului Pitești, astfel cum acestea sunt stabilite de dispozițiile legale.

Astfel, patrimoniul Centrului Cultural al Municipiului Pitești așa cum este definit la art. 7 alin. (1) și alin. (3) din Anexa nr. 2 la HCL nr. 162/2006, reprezintă "ansamblul de drepturi și obligații asupra unor bunuri aflate în proprietate publica sau privata a municipiului Pitești, după caz, pe care le administrează în condițiile legii, precum și asupra unor bunuri aflate în proprietatea private a instituției", cu mențiunea că "cele aflate în administrarea Centrului Cultural se gestionează potrivit dispozițiilor legale în vigoare, conducerea instituției fiind obligată să aplice măsurile de protecție prevăzute de lege în vederea protejării acestora".

În ceea ce privește conducerea instituției s-a precizat că dispozițiile din Anexa nr. 2 la HCL nr. 162/2006 prevăd "conducerea operativă a Centrului Cultural este asigurată de un director, numit prin concurs conform legii, acesta având o serie de atribuții.

De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 12 alin. (1) din Anexa nr. 2 la HCL nr. 162/2006, activitatea directorului este sprijinită de către consiliul de administrație, organ colectiv de conducere cu caracter deliberativ.

În continuare recurentul a solicitat ca instanța de recurs să aibă în vedere circumstanțele legate de modalitatea și împrejurările care au condus la încheierea actelor invocate de către pârâtă.

S-a arătat că la data adoptării celor două acte administrative în discuție nu se putea discuta de existența unui conflict de interese, așa cum este el definit de dispozițiile din Legea nr. 176/2010, dat fiind că nu a uzat de funcția de viceprimar în vederea asigurării unor interese pentru SC B. SRL și SC C. SRL.

S-a precizat că în ceea ce privește contractul de colaborare între Centrul Cultural al Municipiului Pitești și societățile comerciale care desfășoară activitatea specificată în cadrul acestor contracte (denumite protocol de colaborare) au început sa fie încheiate încă din anul 2000, ulterior acestea au fost reînnoite prin acte adiționale (denumite tot protocol de colaborare).

Altfel spus, la momentul adoptării celor două hotărâri de consiliu local, respectiv 24 septembrie 2009, actele adiționale prin care a fost prelungită perioada de colaborare în ceea ce privește executarea contractelor erau deja încheiate, la data de 9 septembrie 2009, și produceau deja efecte juridice.

În acest sens, s-a arătat că prin validarea protocoalelor prin cele două hotărâri de consiliu local, respectiv HCL nr. 402 din 24 septembrie 2009 și HCL nr. 403 din 24 septembrie 2009, nu s-a urmărit decât aducerea la cunoștința consiliului a faptului că au fost prelungite contractele fără a avea vreo înrâurire juridică asupra valabilității sau aprobării acestora.

S-a precizat că în realitate demersul recurentului în ceea ce privește participarea la lucrările ședinței, prin care au fost adoptate cele două acte administrative care ar fi născut o presupusă stare de conflict de interese, nu este de natura sa producă un beneficiu patrimonial în favoarea acestuia sau a unei rude prevăzute de legea specială, întrucât încheierea celor două contracte se consumase cu mult înaintea adoptării hotărârilor de consiliu, iar efectele juridice produse prin adoptarea celor două acte administrative a fost de aducere la cunoștința Consiliului Local al Municipiului Pitești a faptului că protocoalele de colaborare încheiate încă din anul 2000 între Centrul Cultural al Municipiului Pitești și cele doua societăți comerciale au fost prelungite.

În concluzie, s-a solicitat să se aibă în vedere, dincolo de aspectele pur formale ale participării la ședința de consiliu local din data de 24 septembrie 2009, faptul că acest demers legat de adoptarea HCL nr. 402/2009 și HCL nr. 403/2009 nu este de natură să nască un conflict de interese.

S-a precizat referitor la relația de rudenie/afinitate intervenită între recurent și reprezentantul legal al SC B., prin căsătorirea fiicei acestuia cu fiul domnului D., că nu există conflict de interese ca urmare producerii acestui eveniment, în anul 2008, întrucât respectivele contracte de colaborare au fost încheiate începând cu anul 2000.

S-a precizat că în cadrul Centrului Cultural al Municipiului Pitești au fost încheiate mult mai multe protocoale și cu alte societăți comerciale, care nu au nici o legătură de rudenie cu mine.

Față de cele de mai sus, s-a arătat faptul că nu a avut rol de decizie în ceea ce privește încheierea contractelor de protocol, dat fiind faptul că nu a existat un contract direct între recurent și beneficiar astfel încât să se afle într-o stare de conflict de interese.

S-a arătat că în situația dedusă judecații nu suntem în situația în care membrii consiliului local votau pentru admitere sau respingere, ci pentru a face dovada că au fost informați cu privire la încheierea acelor protocoale, demers ce era atributul exclusiv al organelor de conducere a Centrului Cultural Pitești, acestea neavând nevoie de aprobarea Consiliului Local.

Textele de lege referitoare la conflictul de interese creează o prezumție absolută de vinovăție, pentru reținerea faptei fiind suficient să se constate că funcționarul public a emis un act sau a participat la luarea unei decizii care vizează una dintre persoanele prevăzute de lege. În acest context, dreptul la apărare, garantat de art. 24 din Constituție, devine unul iluzoriu, întrucât nu are nici o relevanță că subiectul activ nu și-a încălcat atribuțiile de serviciu, după cum este irelevant faptul că, nu au fost vătămate interesele legitime ale unei persoane fizice și juridice.

S-a precizat că instanța de fond nu a făcut nici o referire în cuprinsul expunerii considerentelor la practica judiciară invocată de către recurent în dovedirea cererii, în schimb se face trimitere la o recomandare a Comitetului Consiliului de Miniștri nr. 10 din anul 2000, prin care se încearcă să se asimileze diferite interpretări ale definiției conflictului de interese speței de față.

S-a arătat, astfel cum s-a prezentat și în cadrul cercetării penale, faptul că personal nu a participat la ședința de selecție a firmelor participante, ci numai la procedura de lucru a comisiei și caietul de sarcini, documente ce erau imperios necesare în vederea încheierii unor astfel de contracte privind domeniul public al municipiului.

Analiza motivelor de casare

Recurentul A. a indicat de drept motive de casare pct. 5 și 8, pretinzând că, pe de-o parte, prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar pe de altă parte, că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În cursul dezbaterii fondului recursului s-a adăugat și motivul de casare prevăzut de prevederile art. 488 alin. pct. 6 C. proc. civ., susținându-se că sentința este nemotivată.

Dezbaterea fondului cererii de chemare în judecată în fața Curții de Apel Pitești s-a făcut la termenul de judecată din 3 octombrie 2016, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată când, având nevoie de timp pentru deliberare, instanța a amânat pronunțarea la 18 octombrie 2016.

Sentința recurată a fost pronunțată la această din urmă dată.

În aceiași zi, 18 octombrie 2016, reclamantul a depus la registratura instanței concluzii scrise prin care a invocat o apărare nouă (prescripția dreptului Agenției Naționale de Integritate de a constata conflictul de interese), instanța de fond luând act de această împrejurare dar omițând să o ia în considerare.

În esență, recurentul pretinde că procedând astfel, instanța a încălcat principiul contradictorialității care guvernează procesul civil și normele care reglementează comunicarea actelor de procedură civilă, fapt ce atrage sancțiunea nulității absolute a sentinței.

Înalta Curte respinge această apărare.

Astfel, potrivit art. 394 alin. (3) C. proc. civ., după închiderea dezbaterilor, părțile nu mai pot depune niciun înscris la dosarul cauzei, sub sancțiunea de a nu fi luat în seamă.

Or, dezbaterile au fost închise la data de 3 octombrie 2016 iar înscrisul cuprinzând o nouă apărare a fost depus la data de 18 octombrie 2016. În consecință, în mod întemeiat nu a fost luat în seamă.

După închiderea dezbaterilor părțile pot depune, la cererea instanței sau chiar din proprie inițiativă, completări la notele privind susținerile lor, depuse anterior la dosarul cauzei în temeiul art. 244 C. proc. civ., în acest sens fiind dispozițiile art. 394 alin. (2) din același cod.

Aceste note pot fi denumite "concluzii scrise" ele nu pot însă aduce apărări noi, necunoscute de partea adversă, deoarece tocmai într-o astfel de situație s-ar încălca principiul contradictorialității.

Potrivit art. 487 alin. (1) C. proc. civ., recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs (dispozițiile art. 470 alin. (5) se referă la situația când termenul pentru exercitarea căii de atac curge de la un alt moment decât cel al comunicării hotărârii și, deci, nu sunt incidente în cauză).

Or, cererea de recurs nu face referire la acest motiv de casare, care a fost invocat doar în cadrul dezbaterii fondului recursului. În consecință, recurentul este decăzut din dreptul de a invoca noi motive de casare.

Chiar dacă s-ar accepta că motivul de casare este de ordine publică, după împlinirea termenului de recurs numai instanța l-ar putea invoca din oficiu, în condițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nu însă și recurentul.

Sintetizând criticile recurentului, Înalta Curte constată că, în esență, acestea vizează următoarele aspecte:

- este prescrisă răspunderea recurentului pentru faptele din 2009;

- în mod greșit instanța de fond nu a luat în considerare dispozițiile art. 26 din Legea nr. 292/2003, precum și ale O.G. nr. 26/2005, O.U.G. nr. 118/2006, O.G. nr. 51/1998 și H.G. nr. 442/1994 și nu a ținut cont că Centrul Cultural al municipiului Pitești este o instituție publică de cultură și nu avut în vedere modalitatea în care acesta este organizat și funcționează; rezultă din aceste acte normative faptul că CLM Pitești nu are nicio atribuție directă în ce privește funcționarea Centrului Cultural;

- în mod greșit instanța nu a ținut cont că prin Hotărârile Consiliului Local al municipiului Pitești nr. 402 și 403 din 24 septembrie 2009 (numite în continuare HCL nr. 402/2009 și HCL nr. 403/2009) nu s-a urmărit decât aducerea la cunoștința consiliului a faptului că au fost prelungite contractele încheiate încă din anul 2000 cu SC B. SRL și SC C. SRL, perioadă în care nu era consilier local și nici nu exista relația de afinitate cu asociatul unic și administratorul celor două societăți comerciale;

- instanța nu a ținut cont de practica judiciară rezultată din Decizia civilă nr. 115/2015 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia în Dosarul nr. x/2013;

- referitor la Hotărârea Consiliului Local al municipiului Pitești nr. 247 din 8 iulie 2010 (HCL nr. 247/2010) arată că nu poate exista conflict de interese deoarece a procedat doar la procedura de lucru a comisiei care a elaborat documentația și caietul de sarcini dar nu și la selecția efectivă a firmelor participante le procedura de acordare a contractului și, în general, că nu a fost un factor de decizie în încheierea contractului cu SC E. SRL.

Referitor la prescripția răspunderii administrative pentru conflictul de interese rezultat din participarea la votarea proiectelor de hotărâre inițiate de primarul municipiului Pitești privind validarea protocoalelor de colaborare dintre Centru Cultural al municipiului Pitești, pe de-o parte, și SC B. SRL și SC C. SRL, pe de alta, se constată că sentința nu a luat în considerare această apărare deoarece, după cum s-a arătat, a fost invocată după închiderea dezbaterilor pe fondul cererii de chemare în judecată.

Pentru considerentele menționate la punctul 6 din prezenta decizie, sentința este legală sub acest aspect.

Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 57 alin. (4

1

) și art. 101 alin. (3

1

) (art. 57 alin. (4

1

) și art. 101 alin. (3

1

) nu sunt incidente în cauză); în același sens sunt și dispozițiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali.

În speță, interesul personal de natură patrimonială existent în legătură cu validarea protocoalelor de colaborare dintre Centru Cultural al municipiului Pitești și SC B. SRL și SC C. SRL, rezultă din relația de afinitate dintre recurent și asociatul unic, care este în același timp și administratorul acestor societăți (căsătorit cu fiica recurentului), și a fost de natură să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor legale care îi reveneau în calitate de consilier local.

Această împrejurare este suficientă pentru existența conflictului de interese, independent de statutul Centrului Cultural al municipiului Pitești.

Astfel, rezultă din cuprinsul procesul-verbal de ședință că ceea ce s-a supus la vot a fost protocolul de colaborare dintre Centrul Cultural al municipiului Pitești și cele două societăți comerciale și modificarea propusă de inițiator (primarul municipiului Pitești) acestui proiect, respectiv ca durata lui să fie 4 ani iar Centrul Cultural să aibă obligația de a informa anual Consiliul Local al municipiului Pitești cu privire la modul de aducere la îndeplinire a protocolului .

Pentru considerentele expuse anterior (pct. 10), recurentul avea un interes personal în votarea favorabilă a proiectului și a duratei acestuia și ar fi fost dator să se abțină de la vot, ceea ce nu s-a întâmplat.

În consecință, se va înlătura și această apărare.

Considerentele expuse la pct. 10 din prezenta decizie sunt valabile și în acest caz.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 199/F-Cont din 18 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 septembrie 2018.

Procesat de GGC - LM