ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2392/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. și SC H. SRL au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 61 din 14 februarie 2017, a respins acțiunea formulată de reclamanți.

Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 61 din 14 februarie 2017, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. și SC H. SRL. Au arătat reclamanții că se arată în hotărârea recurată că textele legale sunt clare și neechivoce, astfel că nu contravin Legii nr. 14/2000. Cu privire la această susținere, arată că nelegalitatea actului provine din contradictorialitatea acestuia, nu din faptul că nu au înțeles sensul dispozițiilor atacate. Se mai arată de către instanța de fond că dispozițiile atacate, care atrag confiscarea întregii cantități de material lemnos exploatate și comercializate într-o lună, nu contravin Regulamentului (UE) nr. 995/2010 întrucât acesta prevede în mod expres aplicabilitatea sancțiunii confiscării. Dar reclamantele nu au susținut nelegalitatea dispozițiilor atacate pe motiv că sancțiunea nu este prevăzută de regulament, ci pentru că este încălcat principiul proporționalității sancțiunii prevăzut în mod expres de art. 19 din regulament. Recurentelor le-au fost aplicate câte două sancțiuni principale și complementare pentru una și aceeași faptă iar confiscarea este dispusă indiferent de pericolul social concret al faptei contravenționale. Chiar dacă H.G. nr. 470/2014 reglementează o ierarhizare a contravențiilor în raport de durata întârzierii, nu o prevede în mod direct măsura complementară a confiscării materialului lemnos. Această măsură devine aplicabilă în mod indirect, ca efect al aplicării art. 6 alin. (6), adăugând o nouă sancțiune pentru întârzierea transmiterii raportării alături de cea în mod expres prevăzută. Nu în ultimul rând, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra celorlalte motive invocate, referitoare la încălcarea disp. art. 44 din Constituția României și ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Prin cererea de recurs formulată de recurentele-reclamante, se solicită instanței de control casarea Sentinței civile nr. 61 din 14 februarie 2017 și admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării dispozițiilor art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, indicându-se formal motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Însă, trebuie remarcat în primul rând că în motivarea recursului nu se regăsesc critici de nelegalitate a Sentinței civile nr. 61 din 14 februarie 2017, fiind reluate, în esență, aceleași susțineri de la fondul cauzei, contrar normelor imperative și inderogabile cuprinse în art. 488 - art. 489 C. proc. civ. Având în vedere limitele judecății, determinate de obiectul cererii și de motivele invocate de părți, potrivit principiului disponibilității, prima instanță a stabilit în mod judicios că prevederile criticate ale art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu contravin dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și nici celor ale Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn. Fiind învestită să analizeze exclusiv dispozițiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, instanța de fond a reținut corect că "textul din Regulament nu concretizează modul în care obligațiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât textul art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu poate fi considerat ca încălcând aceste obligații generice". În continuare, judecătorul fondului arată judicios că "în ceea ce privește presupusa încălcare a principiului proporționalității sancțiunii aplicate, reglementat de art. 19 din Regulament, în mod expres de art. 19 alin. (2) lit. b) din actul comunitar prevede posibilitatea de confiscare a lemnului și a produselor din lemn în cauză, neexistând, deci, vreo încălcare sub acest aspect".

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 9 mai 2019.

Aspecte de fapt și de drept relevante Reclamantele recurente sunt persoane juridice, respectiv agenți economici și ocoale silvice, care activează în domeniul exploatării și comercializării materialelor lemnoase. În perioada februarie - iunie 2015 petentele au fost supuse unor controale efectuate de Inspectoratul Teritorial de Regim Silvic și Vânătoare Cluj-Napoca (actuala Garda Forestieră Cluj-Napoca), având ca obiect modul de respectare a dispozițiilor legale care guvernează activitățile de exploatare și comercializare a materialelor lemnoase. În urma efectuării controalelor s-a constatat că fiecare dintre petente a înregistrat o întârziere în raportarea datelor în SUMAL, în condițiile în care disp. art. 2 alin. (8) din H.G. nr. 470/2014 instituie obligația transmiterii datelor în SUMAL până în data de 15 a lunii în curs pentru luna anterioară. S-au constatat întârzieri cuprinse între 2 și 16 zile de întârziere, în cazul fiecăreia dintre petente. Având în vedere întârzierile privind transmiterea datelor în SUMAL, fiecăreia dintre petente i s-a aplicat câte o sancțiune contravențională, în temeiul art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 470/2014, dar a fost dispusă și confiscarea valorică a cantității de material lemnos comercializată în luna pentru care s-a constatat întârzierea, în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 raportat la art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014. Textul legal care face obiectul cererii de anulare este art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014: "Materialele lemnoase pentru care raportările lunare nu sunt transmise în SUMAL până la termenul prevăzut la art. 2 alin. (8) de către profesioniștii prevăzuți la art. 2 alin. (4) sunt considerate fără proveniență legală". Se invocă de către reclamante faptul că H.G. nr. 470/2014 conține dispoziții contradictorii, creând confuzie cu privire la condițiile de atestare a provenienței legale a materialelor lemnoase, încălcându-se disp. art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000. De asemenea, prin confiscarea valorică a materialului lemnos în condițiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 sunt încălcate dispozițiile Regulamentului (UE) nr. 995/2010 în ceea ce privește obligațiile ce revin operatorilor în materie de trasabilitate, respectiv ale art. 5. Apoi, dispozițiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, prin efectul pe care îl generează confiscarea valorică a întregului material lemnos exploatat/comercializat de operatorul economic într-o lună, încalcă disp. art. 1 din Legea nr. 171/2010, disp. art. 44 din Constituția României și dispozițiile prev. de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului având ca obiect reglementarea situațiilor în care se poate dispune confiscarea și apărarea dreptului de proprietate privată. Întârzierea transmiterii raportării în SUMAL nu are legătură cu obligațiile instituite de art. 5 din Regulament, iar, pe de altă parte, se încalcă principiul proporționalității sancțiunii aplicate reglementat de art. 19 din Regulament.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare, se reține că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că susținerile recurentei-reclamante pot fi încadrate în motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente și în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. H.G. nr. 470/2014 a fost adoptată de executiv în limitele competențelor stabilite prin prevederile art. 108 din Constituția României și ale art. 68 - art. 73 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, pentru organizarea executării prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn, a prevederilor art. 19 - art. 21 din Legea nr. 171/2010 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor silvice precum și a prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor. Hotărârea contestată a fost adoptată, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, avizat cu nr. 660 din 4 iunie 2014 de către Consiliul Legislativ, la elaborare fiind avute în vedere dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și prevederile cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001. Potrivit art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, astfel cum a fost introdus prin H.G. nr. 787/2014: "(6) Materialele lemnoase pentru care raportările lunare nu sunt transmise în SUMAL până la termenul prevăzut la art. 2 alin. (8) de către profesioniștii prevăzuți la art. 2 alin. (4) sunt considerate fără proveniență legală". Astfel, prin aceste prevederi și în sprijinul asigurării aplicării/respectării sistemului due diligence, astfel cum este reglementat prin Regulamentul (UE) nr. 995/2010, a fost preluată/reiterată soluția normativă existentă la art. 20 alin. (5) din vechea reglementare respectiv H.G. nr. 996/2008, abrogată prin H.G. nr. 470/2014 [art. 10 alin. (2)], potrivit căreia "(5) Masa lemnoasă și materialele lemnoase care nu sunt înregistrate și pentru care nu se introduc documente în sistemul SUMAL sunt considerate fără proveniență legală." Astfel fiind, este evident că prin faptele de nerespectare a obligațiilor de înregistrare/utilizare corespunzătoare a datelor aferente în sistemul informatic SUMAL/due diligence, cu utilizarea tuturor datelor/documentelor de proveniență prevăzute de legislația în vigoare, sunt împiedicate autoritățile competente, inclusiv MMAP, precum și toți ceilalți factori care au acces/monitorizează sistemul SUMAL/due diligence de a putea urmări trasabilitatea lemnului recoltat, cu toate implicațiile aferente. Așadar, prin faptele celor care și-au încălcat obligațiile respective, prin sustragerea lor de la utilizare și/sau utilizarea necorespunzătoare/cu întârziere a sistemului respectiv, se creează inclusiv prezumția în sensul că masa lemnoasă și materialele lemnoase în cauză "sunt considerate fără proveniență legală". Aceasta însă, nu împiedică persoanele care și-au încălcat obligațiile respective să demonstreze în fața instanțelor judecătorești competențe cu documentele aferente, proveniența legală a masei lemnoase (dacă dețin documentele doveditoare aferente, inclusiv avizele de însoțire valabile), precum și nevinovăția acestora, respectiv, cauzele obiective care ar fi dus la nerespectarea modului de operare/neutilizare a sistemului SUMAL/due diligence. H.G. nr. 470/2014, în forma în vigoare la momentul indicat prin acțiune, pe lângă prevederile art. 6 alin. (6) cuprindea, la art. 7 alin. (1) lit. a) - k) și alin. (2) faptele contravenționale de nerespectare a obligațiilor de utilizare a sistemului SUMAL și due diligence, cu sancțiunile contravenționale principale și complementare aferente, între care nu se regăsea și confiscarea iar la art. 8 se regăseau și prevederile aferente, în sensul că: "Contravențiilor prevăzute la art. 7 le sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor (...)". Pe de altă parte, în ceea ce privește legalitatea provenienței materialelor lemnoase, aceasta se asigură potrivit dispozițiilor art. 68 - art. 73 C. silvic, în aplicarea cărora a și fost adoptată H.G. nr. 470/2014, cu întrunirea unor condiții cumulative, precum cele prevăzute la art. 6 alin. (1) - (4) din H.G. nr. 470/2014. Astfel fiind, sancțiunile contravenționale aplicabile contravențiilor privind nerespectarea modului de operare a sistemului SUMAL, prevăzute în H.G. nr. 470/2014, nu exonerau persoanele vinovate de răspunderea pentru faptele de încălcare a prevederilor în vigoare privind asigurarea legalității provenienței materialelor lemnoase cu documentele aferente, în conformitate cu art. 68 - art. 73 C. silvic și normele de aplicare prevăzute în H.G. nr. 470/2014, pentru care "contravențiile silvice" și sancțiunile contravenționale aferente, principale și complementare, erau/sunt prevăzute, în mod expres, în Legea nr. 171/2010 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor silvice. Astfel, potrivit alin. (7) al art. 7 din H.G. nr. 470/2014, "în cazul constatării materialelor lemnoase ca fiind deținute/transportate/primite/depozitate/transbordate/prelucrate/comercializate fără proveniență legală, așa cum este definită la art. 6, sunt aplicabile prevederile art. 72 din Legea nr. 46/2008 (...) și prevederile art. 19 - art. 21 din Legea nr. 171/2010 (...)". Așadar, corect sesizează intimatul că, întrucât pentru contravențiile silvice prevăzute în conținutul Legii nr. 171/2010 se aplicau/se aplică și sancțiunile contravenționale principale și complementare aferente prevăzute în conținutul aceleiași legi, aspectele semnalate de către recurente apar ca fiind aspecte de interpretare și aplicare a reglementărilor în vigoare, ceea ce nu exonerează destinatarii legislației în domeniu de a asigura respectarea/aplicarea și îndeplinirea întocmai inclusiv a obligațiilor de utilizare/operare a sistemului SUMAL, precum și de asigurare a operațiunilor/documentelor aferente privind dovedirea provenienței legale a materialul lemnos. De altfel, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, în calitate de minister de resort și autoritate de reglementare în domeniul mediului, asigurând și monitorizarea și controlul aplicării legislației în vigoare, a reconsiderat contravențiile și sancțiunile aferente prevăzute la fostul art. 7 din H.G. nr. 470/2014, astfel că, în raport cu gradul de pericol și consecințele constatate în domeniul silvic ca urmare a nerespectării obligațiilor de utilizare/operare a sistemului SUMAL/due diligence, a propus reglementarea, în mod distinct, a faptelor contravenționale respective ca și "contravenții silvice", în conținutul actual al art. 19 alin. (4) al Legii nr. 171/2010, astfel cum a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 51/2016, prin care au fost abrogate prevederile art. 7 și art. 8 din H.G. nr. 470/2014. Așadar, pentru contravențiile silvice prevăzute la art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010, atât în forma în vigoare, cât și în forma anterioară O.U.G. nr. 51/2016, au fost și sunt aplicabile sancțiunile contravenționale principale și complementare prevăzute în conținutul aceleiași legi, iar pentru contravențiile silvice prevăzute la art. 19 alin. (4) din Legea nr. 171/2010, astfel cum au fost reglementate prin O.U.G. nr. 51/2016, prin care au fost abrogate prevederile art. 7 - art. 8 din H.G. nr. 470/2014 [art. II lit. b)], sunt aplicabile sancțiunile principale și complementare prevăzute în conținutul aceleiași legi. Potrivit alin. (11) al art. 19 din Legea nr. 171/2010, în cazul constatării materialelor lemnoase ca fiind deținute/transportate/primite/depozitate/prelucrate fără proveniență legală, astfel cum este definită în normele referitoare la proveniență, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund elaborate în baza art. 73 din Legea nr. 46/2008, acestea se confiscă. Așadar, în măsura în care se încalcă și prevederile privind proveniența și circulația materialelor lemnoase din Cap. 9 al C. silvic, respectiv art. 68 - art. 73, precum și ale normelor de aplicare a acestora aprobate prin H.G. nr. 470/2014, materialele lemnoase deținute/transportate/primite/depozitate/prelucrate fără proveniență se confiscă potrivit Legii nr. 171/2010. Prin urmare, aspectele la care fac referire reclamantele recurente, în contextul sancționării cu amendă contravențională și "confiscarea valorică a cantității de material lemnos comercializată în luna pentru care s-a constatat întârzierea" acestora în raportarea datelor în SUMAL în condițiile art. 2 alin. (8) din H.G. nr. 470/2014 și "în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 raportat la art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014" apar ca fiind aspecte de interpretare și aplicare a prevederilor H.G. nr. 474/2014 și ale Legii nr. 171/2010, vizând aplicarea normelor în raport de situația de fapt. Prin urmare, instanța de fond a reținut corect că, pentru contravențiile silvice prevăzute în conținutul Legii nr. 171/2010 se aplică și sancțiunile contravenționale principale și complementare aferente prevăzute în conținutul aceleiași legi. Totodată, în privința sancțiunii complementare a confiscării trebuie reținut că, potrivit art. 5 din O.G. nr. 2/2001, sunt supuse confiscării bunurile destinate ori folosite la săvârșirea contravențiilor. De asemenea, trebuie reținut că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 instituie obligativitatea aplicării măsurii confiscării materialului lemnos în cazul în care se constată săvârșirea contravențiilor prevăzute la acest articol. Așa cum a reținut Curtea Constituțională în numeroase soluții (Decizia nr. 105 din 11 martie 2003, Decizia 685 din 10 octombrie 2006) garantarea dreptului de proprietate, precum și desfășurarea liberă a unei activități comerciale implică respectarea de către toți comercianții a obligațiilor ce le revin în această calitate. Textele constituționale ale art. 44 alin. (1) teza finală și alin. (9), care cuprind prevederi referitoare la protecția proprietății private și limitele acestui drept, demonstrează că însăși Constituția exclude protecția bunurilor folosite la săvârșirea unor fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte. Aplicarea acestei sancțiuni nu contravine nici art. 1 din Protocol nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care prevede posibilitatea privării unui titular de dreptul de proprietate, privare supusă, însă, unor condiții: privarea să fie prevăzută de lege, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional, orice limitare trebuie să fie proporțională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei. Analizând aceste condiții în cauza dedusă judecății, ele sunt îndeplinite, astfel încât aplicarea sancțiunii nu încalcă nici dispozițiile legislației europene. Nu în ultimul rând, enumerarea sancțiunilor făcută de art. 19 din Regulament nu este exhaustivă ci doar exemplificativă, criticile recurentelor fiind, și sub acest aspect, nefondate. Așadar, corect reține judecătorul fondului că textul din Regulament nu concretizează modul în care obligațiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu poate fi considerat ca încălcând aceste obligații generice iar în ceea ce privește presupusa încălcare a principiului proporționalității sancțiunii aplicate, reglementat de art. 19 din Regulament, în mod expres de art. 19 alin. (2) lit. b) din actul comunitar prevede posibilitatea de confiscare a lemnului și a produselor din lemn în cauză, neexistând, deci, vreo încălcare nici sub acest aspect.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanții SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. și SC H. SRL împotriva Sentinței nr. 61 din 14 februarie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.