ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3214/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Guvernul României a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 privind aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a unor măsuri de aplicare a Regulamentului UE nr. 995/2010 și Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn, respectiv anularea articolului 6 alin. (4) și (5), precum și anularea H.G. nr. 479/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a celor privind proveniența și circulația materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului și a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor care revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn art. 12 alin. (1) lit. c) din Norme.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 133 din 23 iunie 2021, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că, în cauză, este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., pentru că deși obiectul cererii de chemare în judecată îl viza anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 și a Hotărârii de Guvern nr. 497/2020, hotărâri care conțin prevederi nelegale prin raportare la textele de lege invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanța nu a analizat cererea de chemare în judecată prin raportare la aspectele invocate în cuprinsul acesteia. Prin urmare, sub acest aspect hotărârea recurată nu este motivată. O hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată iar prin aceasta trebuie să răspundă în mod rezonabil tuturor argumentelor părților. O atare cerință își găsește izvorul și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Albina împotriva României). În speță, instanța de fond nu a analizat în mod efectiv argumentele sreferitoare la încălcarea dispozițiilor art. 108 din Constituția României, respectiv art. 78 din Legea 24/2000, art. 4 din Legea nr. 24/2000. De asemenea, instanța a mai reținut, la fila x din considerente, faptul că: " … aceasta (cu referire la prezumția de nelegalitate), însă nu împiedică persoanele care și-au încălcat obligațiile respective să demonstreze în fața instanțelor de judecată competente, cu documente aferente proveniența legală a masei lemnoase precum și cauzele obiective care i-au împiedicat să verifice veridicitatea codului unic". Pe lângă faptul că această remarcă nu are legătură cu motivele de nelegalitate invocate, acest lucru a fost probat prin întocmirea adresei nr. x/04.04.2019 de către Garda Forestieră Focșani. Astfel, deși s-a invocat faptul că prin normele atacate se adaugă la lege, respectiv este modificată substanțial lege organică (Legea 171/2010), instanța nu a analizat sub nicio formă acest aspect. În același sens, recurenta susține că instanța de fond nu a făcut nicio referire la înscrisurile care au stat la baza adoptării hotărârilor atacate, deși a acordat trei termene de judecată în vederea depunerii acestor înscrisuri. Prin urmare, este vădit paralelismul legislativ dintre H.G. nr. 470/2014, cu modificările ulterioare și Legea 171/2010, aspect care nu a fost analizat de către instanța de fond. Prin stabilirea faptului că materialele lemnoase la care veridicitatea codului unic, a datei, orei, minutului și secundei înscrise în avizul de însoțire conform art. 3 alin. (2) nu este confirmată la destinatar, sunt considerate fără proveniență legală. În mod evident se încalcă principiul proporționalității, consacrat expres de Regulamentului (UE) nr. 995/2010. Este evident că prin edictarea normelor atacate nu s-a respectat scopul inițial, respectiv implementarea măsurilor prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 995/2010. Recurenta mai consideră că hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ. Referitor la încălcarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000), recurenta precizează că legalitatea actelor administrative normative este subsumată unor condiții generale de emitere, cum ar fi: respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); interdicția de a conține soluții care să contravină prevederilor în a căror aplicare sunt date (Legea nr. 171/2010). În aceste condiții, art. 6 alin. (4) (5) din H. G. nr. 470/2014, respectiv prevederile art. 12 alin. (1) lit. c) din Normele din 2020 încalcă prevederile art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 108 din Constituția României, nesocotind principiul separării puterilor în stat și principiile privind actele Guvernului. Astfel, prin actele normative atacate se adaugă la lege, stabilind condiții suplimentare, contrare Legii nr. 171/2010, cu privire la condițiile în care materialul lemnos este considerat că are o proveniență nelegală, aspect care nu a fost analizat de către instanța de fond. Pe de o parte, este arogat un rol de legiuitor, deși emitentul acestor prevederi este organul administrativ central executiv, care nu acționează în această situație ca legiuitor delegat, iar pe de altă parte, se încalcă limitele organizării executării legilor prin acest act administrativ. Este evident faptul că prin H.G 470/2014 și H.G. nr. 497/2020 este modificată substanțial legea organică, respectiv Legea 171/2010. În opinia recurentei, dispozițiile art. 6 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 470/2014, respectiv art. 12 alin. 1it. c din Normele aprobate prin H.G. nr. 497/2020 adaugă la lege, având în vedere prevederile art. 19 alin. (6) lit. 1) din Legea 171/2010, care stabilesc faptul că numai materialele lemnoase fără cod valid sunt considerate că au o proveniență nelegală. Dacă legiuitorul ar fi considerat că orice material lemnos, pentru care operatorul economic, destinatar al materialului lemnos, nu și-a îndeplini obligația legală de a verifica veridicitatea codului unic, precum și data, ora, minutul, secunda în interogarea aplicației SUMAL, este în mod automat fără proveniență legală, nu s-ar mai justifica edictarea normei de la art. 19 alin. (6) lit. 1) din Legea 171/2020. Acest aspect trebuia analizat de către instanța de fond, însă a fost ignorat, fără nicio argumentație. Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii și urmărește organizarea și executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază. De aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea trebuie să fie anulată. Astfel, la art. 19 alin. (2) din Regulamentul 995/2010 se prevede faptul că sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și disuasive, fiind instituit astfel principiul proporționalității. Principiul proporționalității în aplicarea sancțiunii complementare a confiscării are în vedere natura și gravitatea faptei. Atunci când însă se întrunește conținutul constitutiv al unei contravenții, iar actul normativ impune, printr-o reglementare cu caracter imperativ, aplicarea măsurii confiscării în momentul constatării săvârșirii faptei, agentul constatator, neavând la îndemână o marjă de apreciere, va trebui să aplice această măsură indiferent de circumstanțele faptei, cu toate că, și în acest caz, rămâne incident principiul proporționalității sancțiunii complementare raportat la natura și gravitatea faptei. Prin stabilirea faptului că materialele lemnoase la care veridicitatea codului unic, a datei, orei, minutului și secundei înscrise în avizul de însoțire conform art. 3 alin. (2) nu este confirmată la destinatar, sunt considerate fără proveniență legală, în mod evident se încalcă principiul proporționalității, consacrat expres de Regulamentului (UE) nr. 995/2010. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară, precum și decizii pronunțate de Curtea Constituțională.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material" Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta, S.C. A. S.R.L., este persoană juridică care deține o instalație de transformat lemn rotund în cherestea în satul Nereju Mic, comuna Nereju. În urma controlului efectuat de IPJ Vrancea, a fost întocmit procesul-verbal de constatare a contravenției silvice nr. x/12.03.2019, reținându-se faptul că deținătorul depozitului de material lemnos din localitatea Nereju, județul Vrancea a depozitat material lemnos fără proveniență legală prin aceea că în calitate de operator economic destinatar al materialelor lemnoase nu și-a îndeplinit obligația de a verifica veridicitatea codului unic, precum și a datei, orei, minutului, secundei prin interogarea aplicației SUMAL la destinație a avizelor de expediție menționate/înscrise în procesul-verbal. Astfel, în sarcina sa a fost reținută fapta prevăzută de art. 19 alin. (1) din legea 171/2020 și art. 3 alin. (8), art. 6 alin. (5) din H.G. nr. 470/2014 și s-a dispus confiscarea unei cantități mari de material lemnos. Înalta Curte reține că textele legale care fac obiectul acțiunii în anulare sunt art. 6 alin. (4) și (5) Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 privind aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a unor măsuri de aplicare a Regulamentului UE nr. 995/2010 și Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn, precum și art. 12 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 479/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a celor privind proveniența și circulația materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului și a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor care revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn. Hotărârea Guvernului nr. 497/2020 a fost elaborată și adoptată în aplicarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, care la art. 73 prevede: "Normele referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorității publice centrale care răspunde de silvicultură". Normele aprobate prin H.G. nr. 497/2020 au fost emise pentru a completa și modifica Normele precedente aprobate prin H.G. nr. 470/2014, în contextul modificărilor apărute în Codul silvic, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 197 din 07.09.2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 46/2008. În ceea ce privește intrarea în vigoare a sistemului SUMAL 2.0, Înalta Curte reține că, în data de 28.10.2020, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 923/2020 pentru aprobarea unor măsuri tranzitorii necesare în vederea aplicării unitare a normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a celor privind proveniența și circulația materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului. Prin această hotărâre a Guvernului, termenul de intrare în vigoare a H.G. nr. 497/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a celor privind proveniența și circulația materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului și a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor care revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn, a fost prelungit până la data de 30.01.2021. Prelungirea termenului a fost necesară deoarece prin Legea nr. 197 din 07.09.2020 pentru modificarea și completarea legii nr. 46/2008, definiția materialelor lemnoase a fost extinsă. Astfel, în această categorie au fost incluse și produsele din lemn - rumeguș, așchii, biomasă, coaja arborilor și orice rest de lemn, aspect care a condus la modificări semnificative în procesul de dezvoltare a SUMAL 2.0, sistem care se afla deja în fază-finală de testare în luna septembrie a aceluiași an. În perioada 31.10.2020-30.01.2021, trasabilitatea materialelor lemnoase a fost asigurată potrivit Hotărârii Guvernului nr. 470/2014 pentru aprobarea Normelor referitoare, la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund, precum și a unor măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligațiilor ce revin operatorilor care introduc pe piață lemn și produse din lemn (SUMAL 1.0). Totodată, Guvernul României a decis ca, până la data de 30 ianuarie 2021, cele două sisteme (vechiul și noul SUMAL 2.0) să funcționeze în paralel, utilizatorii fiind obligați să le folosească concomitent. În această perioadă toți cei peste 100.000 de utilizatori estimați ca utilizatori SUMAL 2.0, dintre care peste jumătate sunt utilizatori noi, vor opera în noul sistem informatic. În ceea ce privește susținerea potrivit căreia au fost încălcate dispozițiile art. 108 din Constituția României și dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Înalta Curte constată faptul că proiectul de act normativ a parcurs circuitul interministerial de avizare, existând toate avizele necesare promovării acestuia, procedură finalizată prin aprobarea sa de către Guvernul României și publicarea în Monitorul Oficial. Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare a acesteia, prin însușirea proiectelor inițiate de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, dar și de alte organe de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții în acest domeniu. De asemenea, la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, regulament aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, proiectul hotărârii fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acesteia. Sub aspectul oportunității, adoptarea actului administrativ contestat a fost determinată de motivele menționate în Nota de fundamentare a acestuia, respectiv cele regăsite în Secțiunea a 2-a "Motivul emiterii actului normativ" - punctul 1 "Descrierea situației actuale" a respectivei Note de fundamentare. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect nu au fost reținute elemente de nelegalitate ale Hotărârii Guvernului nr. 497/2020 sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalității, veridicității și autenticității acestui act administrativ. Normele a căror anulare se solicită urmăresc tocmai îndeplinirea obligației instituite de legiuitor, respectiv aceea de a reglementa elementele de natură a atesta certitudinea legalității provenienței materialelor lemnoase. În ceea ce privește sancțiunea complementară a confiscării, instanța de fond temeinic și legal a reținut că, potrivit art. 5 din O.G. nr. 2/2001, sunt supuse confiscării bunurile destinate ori folosite la săvârșirea contravențiilor. Articolul 19 alin. (1) din Legea 171/2010 instituie obligativitatea aplicării măsurii confiscării materialului lemnos în cazul în care se constată săvârșirea contravențiilor prevăzute în acest articol. Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că aplicarea acestei sancțiuni nu contravine art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care prevede posibilitatea privării unui titular de dreptul de proprietate, privare supusă unor condiții: privarea să fie prevăzută de lege, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional, orice limitare trebuie să fie proporțională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că modalitatea în care prin cele două hotărâri de guvern s-au reglementat prezumții în scopul asigurării că documentele specifice reflectă cu certitudine legalitatea provenienței, nu încalcă nici prevederile constituționale, nici dispozițiile legislației europene. Textul din Regulamentul 995/2010 nu concretizează modul în care obligațiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât în privința dispozițiilor criticate nu se poate considera că încalcă aceste obligații generice. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.