Decizia nr. 2342/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x din 17 decembrie 2015 emis de pârâtă și constatarea faptului că nu a încălcat regimul juridic al conflictului de interese.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 98 din 23 mai 2016, a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că prin fapta sa, de a semna contractul individual de muncă al soției sale, aceasta dobândind calitatea de asistent personal al unei persoane cu handicap și beneficiind până la momentul controlului de venituri salariale în cuantum de 27.054 RON, reclamantul a încălcat regimul juridic ce reglementează conflictul de interese. Acționând în acest mod și având reprezentarea interesului material dobândit de soție, reclamantul și-a îndeplinit necorespunzător atribuțiile ce-i reveneau în funcția de demnitate publică pe care o ocupa, cu nerespectarea principiilor ce stau la baza acestei funcții. S-a mai arătat că, rolul reglementării legale este acela de a evita ca persoanele ce exercită o funcție publică să-și urmărească propriul interes sau interesul persoanelor apropiate la momentul luării deciziilor și ca aceste decizii să fie emise în condiții de imparțialitate. Este adevărat că dreptul la muncă este garantat însă acest lucru nu înseamnă că angajarea se poate realiza cu încălcarea reglementărilor în materie de conflict de interese. În situația dată, a arătat prima instanță, reclamantul avea obligația să se abțină de la semnarea acestui contract, având posibilitatea de a delega atribuțiile către viceprimar în condițiile dispozițiilor art. 65 din Legea nr. 215/2001. În acest mod putea fi respectat și dreptul persoanei cu handicap de a beneficia de îngrijirea persoanei pe care a solicitat-o.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 98 din 23 mai 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - instanța de fond nu a ținut cont de probatoriile administrate, nu a fost apreciată corect situația de fapt și de drept, nu s-a interpretat corect textul de lege, s-au încălcat/aplicat greșit normele de drept material și s-a eludat spiritul acesteia printr-o analiză tributară aspectului formal. - obiectul contractului individual de muncă nr. x ianuarie 2013 îl constituie meseria de asistent personal al persoanei cu handicap B. și nu de asistent personal din cadrul Primăriei comunei Hălăucești așa cum este specificat în cuprinsul raportului de evaluare. Acest contract a fost încheiat în conformitate cu prevederile art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, având la bază acordul persoanei cu handicap sau după caz, al reprezentantului legal al acesteia ori al familiei, exprimat în scris, pentru angajare. - din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, rezultă că pentru a se retine existența conflictului de interese trebuie îndeplinite cumulativ două condiții, respectiv: condiția referitoare la interesul personal de natură patrimonială să fie de natură a influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției sau altor acte normative. Raportat la situația de fapt existentă, aceste condiții nu sunt îndeplinite deoarece nu se poate reține interesul personal de natură patrimonială, salariul asistentului personal fiind stabilit printr-o prevedere legală. - sunt nefondate aprecierile inspectorului de integritate cu privire la situația conflictului de interese, atâta timp cât primarul nu a făcut altceva decât să țină cont de interesul persoanei cu handicap și să dea curs voinței clar exprimată a familiei persoanei cu handicap, în sensul încheierii contractului individual de muncă al asistentului personal, C., ales de familie, cu primăria, conform dispozițiilor Legii nr. 448/2006. - în cadrul sentinței atacate instanța de fond a apreciat în mod greșit faptul că primarul ar fi trebuit ca să se abțină de la semnarea contractului de muncă deoarece avea posibilitatea de a delega atribuțiile către viceprimar în condițiile dispozițiilor art. 65 din Legea nr. 215/2001, însă instanța de fond a omis faptul că art. 65 din Legea nr. 215/2001 a fost modificat ulterior semnării contractului de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013, respectiv la data de 21 martie 2014, când s-a dat posibilitatea primarului de a delega atribuțiile ce îi sunt conferite de lege către viceprimar.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că sentința pronunțată de prima instanță este legală și temeinică în ceea ce privește conflictul de interese generat de semnarea de către recurent, în exercițiul funcției de primar al comunei Hălăucești, județul Iași, a Contractului individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăucești și C., soția sa, precum și a cererii acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B.. În mod corect prima instanță a interpretat și aplicat prevederile incidente în cauză, observând caracterul legal și temeinic al Raportului de Evaluare nr. x din 17 decembrie 2015.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 17 decembrie 2015 emis de pârâtă și să se constate că nu a încălcat regimul juridic al conflictului de interese. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate. Reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul respingerii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deși se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată. Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, prin raportul de evaluare x din 17 decembrie 2015 s-a constatat că reclamantul A. a încălcat, regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în perioada exercitării mandatului de primar al comunei Hălăucești, județul Iași, a semnat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăucești și C., soția sa, precum și cererea acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B., contrar prevederilor art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, potrivit cărora: "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv". Agenția Națională de Integritate a apreciat că recurentul-reclamant A. s-a aflat în conflict de interese de natură administrativă, conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum și în conflict de interese în materie penală, în temeiul art. 301 din C. pen. Analizând conflictul de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant A. îndeplinea funcția de primar al comunei Hălăucești, județul Iași. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte." Prin aleși locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, se înțelege consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene. Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispozițiile emise cu încălcarea obligațiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută". Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. (...)" Așadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă. Instanța de recurs reține că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese. Recurentul susține, în esență, că a fost încheiat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 în conformitate cu prevederile art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, că în speță nu ar exista nici un interes personal de natură patrimonială și că la data semnării acestui contract individual de muncă nu erau în vigoare dispozițiile art. 65 din Legea nr. 215/2001 privind posibilitatea delegării atribuțiilor primarului către viceprimar. Este adevărat că potrivit dispozițiilor art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap: "(1) Persoana adultă cu handicap grav are dreptul la un asistent personal, în baza evaluării sociopsihomedicale.(2) Copilul cu handicap grav are dreptul la un asistent personal.", însă textul nu are incidență în cauză întrucât nu se contestă dreptul persoanei adulte cu handicap grav de a avea asistent personal și nici dreptul soției recurentului-reclamant de a fi angajată ca asistent personal al unei persoane cu handicap. De asemenea, obiectul prezentei spețe nu îl constituie verificarea legalității contractului individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 din punctul de vedere al respectării condițiilor de fond și formă sau a procedurilor cerute de Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap și de H.G. nr. 268/2007. Astfel cum a reținut și prima instanță, nu poate fi vorba de o încălcare a dreptului la muncă, garantat prin art. 41 din Constituție, întrucât, pentru angajarea unei persoane, ca de altfel pentru orice decizie, alesul local trebuie să aibă în vedere reglementările în materia conflictelor de interese. Înalta Curte nu poate reține susținerea recurentului-reclamant cum că nu există conflict de interese, întrucât conflictul de interese dedus judecății se analizează prin prisma raporturilor existente între primar și soția sa, precum și a faptului că acesta a semnat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăucești și C., soția sa, precum și cererea acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B. Sunt fondate susținerile recurentului cu privire la conținutul art. 65 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul semnării contractului individual de muncă, potrivit căruia: "Atribuțiile de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară pot fi delegate și secretarului unității administrativ-teritoriale sau altor funcționari publici din aparatul de specialitate cu competențe în acest domeniu, potrivit legii.", însă în același act normativ, la art. 57 alin. (2) se prevedea că: "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale." Or, se constată că recurentul avea și temeiul legal și posibilitatea reală de a evita conflictul de interese. Faptul că prin Ordonanța Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Iași din data de 7 iulie 2016, s-a dispus clasarea cauzei privind infracțiunea de "conflict de interese" prevăzută de art. 301 alin. (1)din C. pen., nu este de natură a influența analiza conflictului de interese de natură administrativă. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 98 din 23 mai 2016 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.