ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 la Curtea de Apel Galați, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pârâta MADR - AFIR solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, să dispună:

- suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 și prin Procesul-verbal nr. x din 37 octombrie 2015, emise de pârâtă până la soluționarea definitivă a contestației formulată împotriva celor două acte administrative arătate mai sus; respectiv

- anularea Deciziei nr. 49239 din 30 decembrie 2015 a AFIR de soluționare a contestației formulate de Întreprinderea Individuală A. împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 27 octombrie 2015 și a procesului-verbal, ca fiind nelegale și netemeinice și în consecință înlăturarea măsurilor dispuse prin Procesul-verbal nr. x din 27 octombrie 2015.

În prezenta cauză, instanța este învestită cu cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 și prin Procesul-verbal nr. x din 37 octombrie 2015.

Soluția instanței de fond

Prin Încheierea din 6 decembrie 2016 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea dispunând suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 49239 din 30 decembrie 2015 și prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 27 octombrie 2015, emise de pârâtă, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Recursul

Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunțate de instanța de fond, a formulat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând admiterea acestuia, casarea încheierii recurate și rejudecându-se cererea de suspendare a actului administrativ, să se dispună respingerea acesteia, ca neîntemeiată.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat să se constate ca fiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. încheierea recurată fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește existența cazului bine justificat și a pagubei iminente, precum și a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

În motivarea cererii de recurs, în partea introductivă a acesteia, recurenta - pârâtă a reiterat situația de fapt, apoi, a expus motivele de nelegalitate ale Încheierii recurate, susținând că, prin motivarea sa, instanța de fond a încălcare normele de drept materiale reprezentate de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și Regulamentele CE nr. 65/2011, 1875/2006 și nr. 2988/1995.

O primă critică pe care o aduce încheierii pronunțată de instanța de fond are în vedere faptul că instanța de fond, prin considerentele menționate analizează fondul cauzei, încălcând astfel dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Susține astfel recurenta - pârâtă că doctrina și jurisprudența sunt unanime în a arăta că în acest cadru procesual nu pot fi analizate aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea acrului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. Ori, analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate sau a dispozițiilor legale incidente, reprezintă, în mod evident, aspecte care țin de dezlegarea fondului pricinii și a căror analiză echivalează cu cercetarea însuși a fondului cauzei, care nu o poate face decât instanța învestită cu analizarea legalității actului.

În mod evident, menționează recurenta-pârâtă, aspectele reținute de instanța de fond în susținerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanțe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noțiuni și care se pot referi la necompetența autorității care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situații care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Însă, consideră recurenta, în cauză, a analiza temeinicia susținerilor intimatei-reclamante legale de nedovedirea neregulilor menționate în titlul de creanță, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau dimpotrivă, a nelegalității actului administrativ, instanța pronunțându-se asupra probelor ce vizează fondul litigiului.

A doua critică adusă de recurentă încheierii pronunțată de instanța de fond se referă la faptul că aceasta, în mod greșit a reținut că "reclamantul a făcut dovada cu act autentic că a cumpărat teren agricol de la o terță persoană și nu de la mama sa".

În susținerea acestei critici menționează recurenta că, în conformitate cu precizările din Planul de afaceri, A. a înființat în anul 2012 o exploatație agricola cu o suprafață de 1,55 ha pe raza comunei Cotești, județul Vrancea. Suprafața de 1,55 ha teren agricol pe care a înființat exploatația a fost cumpărată de la B., în baza Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 5 iunie 2012.

Având unele suspiciuni cu privire la acest contract de vânzare-cumpărare, echipa de control a solicitat Primăriei comunei Cotești, județul Vrancea copii după filele din registrul agricol în care figurează/a figurat cu ROL vânzătorul suprafeței de 1,55 ha teren agricol, B. și din aceste documente reiese că acesta a cumpărat în data de 30 mai 2012, conform Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 30 mai 2012 de la C., mama beneficiarului, suprafața de 1,55 ha teren arabil în T31, P1302 Cad 52095 și a vândut-o după 5 zile lui A., conform Contractului de vânzare-cumpărare nr. x din 5 iunie 2012.

Tot din documentele prezentate de Primăria comunei Cotești reiese că mama beneficiarului, C. deține/deținea în proprietate pe raza comunei suprafața de 30,77 ha.

Prin același artificiu, respectiv prin intermediul unui interpus, C. a vândut teren agricol nu numai fiului acesteia A., ci și fiicei A., tot cu scopul accesării de fonduri nerambursabile pe Măsura 112. A. a depus la OJFIR Vrancea cererea de finanțare în aceeași sesiune de depunere cu A., respectiv M112 - 01/12 - 6 iulie 2012, în vederea realizării proiectului "Instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație agricolă", prin care și-a propus, la fel ca și fratele său, cultivarea de legume, pepeni și flori în solarii/în câmp deschis pe suprafața de 1,08 ha teren agricol, cumpărat în data de 5 iunie 2012 de la D., care a dobândit dreptul de proprietate asupra acestui teren în data de 30 mai 2012 (cu 5 zile înainte de a-l vinde). Suprafața de teren vândută de D. solicitantei A. este situată în aceeași tarla și parcelă cu cea a fratelui său, respectiv T31, P1302, care, conform documentelor solicitate de la Primăria comunei Cotești, județul Vrancea, au fost în proprietatea mamei acestora până în data de 30 mai 2015, când le-a vândut celor doi intermediari D. și B.

Potrivit Ghidului solicitantului pentru accesarea Măsurii 112 - Versiunea 6 din mai 2012, "(... Pentru a putea beneficia de fonduri nerambursabile, tânărul fermier trebuie să fie instalat într-o exploatare agricolă care are dimensiunea de minim 6 UDE, cu mai puțin de 12 luni înaintea depunerii Cererii de finanțare la Agenție (...) în situația în care se constată că exploatarea agricolă a solicitantului îndeplinea condiția minimă (dimensiunea exploatației agricole este cuprinsă între 6 - 40 UDE) cu mai mult de 12 luni înainte de depunerea Cererii de finanțare, acesta nu este eligibil pentru sprijin."

"(...) fărâmițarea exploatațiilor agricole, în scopul creării în mod artificial de condiții necesare pentru a beneficia de aceste plăți și de a obține un avantaj, contravine obiectivelor FEADR."

Mai mult decât atât, susține în continuare recurenta că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) NR. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală, AFIR trebuie să se asigure că "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către persoane în cazul cărora s-a stabilit ca au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a beneficia de aceste de plăti și a obține astfel un avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin."

Așadar, apreciază recurenta-pârâtă că susținerile reclamantului sunt total nefondate, modalitatea în care acesta înțelege să devină "șef de exploatație" și să primească finanțare comunitară este dovedită pe deplin chiar de acțiunile acestuia, acțiuni care sunt total lipsite de etică și moralitate.

În continuare, susține recurenta că, în speța de față intimata-reclamantă nu a prezentat argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat; susținerile acesteia din cererea de chemare în judecată neavând, în mod evident, nici o relevanță juridică.

Pe de altă parte, în cazul soluționării proceselor civile, care au ca obiect măsuri vremelnice, una din condițiile necesare în vederea admiterii unei astfel de măsuri, este aparența dreptului.

În cazul de față, este evident faptul că aparența dreptului este în favoarea autorității, emiterea actelor administrative a căror suspendare se solicită fiind consecința nerespectării de către reclamantă a dispozițiilor legale și contractuale asumate.

Așadar, susține recurenta-pârâtă, prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ determina principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu, astfel că formularea de către intimata-reclamantă, a acțiunii de anulare a Procesului-verbal de constatare în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu o exonerează pe acesta de obligația de plată instituită prin actul administrativ menționat.

Suspendarea executării actelor administrative constituite prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile pe care aceasta le reglementează.

A treia critică pe care recurenta-pârâtă o aduce încheierii recurate, vizează aprecierile instanței de fond privind paguba iminentă.

Arată recurenta că, în ceea ce privește aprecierile instanței de fond referitoare la faptul că este îndeplinită condiția pagubei iminente deoarece "exploatația înființată nu este deosebit de prosperă", iar "plata sumelor atrage în mod indubitabil sistarea activității fermei", sunt neîntemeiate, atâta timp cât reclamanta nu a probat cu documente contabile, imposibilitatea de plată a sumei imputate, cu atât mai mult cu cât, potrivit reglementărilor financiar-contabile, efectuarea plății se poate face eșalonat.

Apreciază recurenta că, din cererea de chemare în judecată precum și din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natura să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligații bugetare stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

Or, executarea unei obligații bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumția de legalitate nu poate constitui prin ea însăși o pagubă iar în acest context, dar și în condițiile dovedite în care reclamanta nu prestează activitatea finanțată prin contract, paguba iminentă o poate invoca autoritatea, care în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiții de legalitate.

Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată și probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.

Pe de altă parte, solicită a se observa că nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a două condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Pentru aceste motive, consideră că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de legislația în vigoare, astfel că suspendarea executării actelor administrative nu se justifică și, pe cale de consecință, solicită respingerea cererii de suspendare a efectelor actelor administrative, ca neîntemeiată.

În concluzie, solicită instanței de recurs să rețină cauza spre rejudecare și să modifice încheierea din data de 6 decembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Galați, în sensul respingerii cererii de suspendare formulată de intimatul-reclamant, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs a fost scutită de plata taxei judiciare de timbru, în baza art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013.

Întâmpinarea

În cauză intimata-reclamantă Întreprinderea Individuală A. nu a formulat întâmpinare în cadrul căreia să combată motivele de recurs invocate de recurenta-pârâtă.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă

Situația de fapt reținută de prima instanță și considerentele primei instanțe privind admiterea cererii de suspendare

Analizându-se actele și lucrările dosarului se constată că, în fapt, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (actuala AFIR) - autoritate contractantă și A. I.I., în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de Finanțare nr. x, în data de 4 iunie 2013, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către Autoritatea Contractanta pentru punerea în aplicarea proiectului "Instalarea tânărului fermier A. ca șef de exploatație agricolă".

În baza Contractului de finanțare menționat, Autoritatea Contractantă s-a angajat să acorde un sprijin financiar nerambursabil sub formă de primă pentru instalarea tinerilor fermieri de maximum 40.000 Euro, echivalentul a maxim 177.780 RON, plătibili în 2 tranșe.

Prima tranșă de plată, reprezentând 60% din valoarea contractului, respectiv 106.668,00 RON, a fost decontată de Agenție acestui beneficiar în data de 12 iulie 2013.

A doua tranșă de plată a fost depusă de A. I.I. la OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea) în data de 18 martie 2014, beneficiarul solicitând autorizarea cheltuielilor în valoare de 71.112,00 RON și plata sumei de 71.112,00 RON, reprezentând 40% din valoarea sprijinului pentru instalare.

Din motive medicale, în baza Adeverinței nr. x din 24 martie 2014, beneficiarul a solicitat prin cererea înregistrată la OJPDRP Vrancea cu nr. 870 din 24 martie 2014 retragerea tranșei de plată.

Prima cerere de finanțare depusă de A. în data de 27 iulie 2011 a fost retrasă de acesta în data de 28 septembrie 2011, în baza Formularului E0.2 - Cerere de renunțare la cererea de finanțare nr. x din 28 septembrie 2011.

În perioada scursă de la depunerea cererii de finanțare și până la retragerea acesteia, în cadrul OJFIR Vrancea a fost verificată conformitatea cererii de finanțare și efectuată vizita pe teren.

Urmare verificării conformității cererii de finanțare, a fost întocmit, în data de 27 iulie 2011, de către expert din cadrul OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea), verificat de șef serviciu E. și avizat de director F. Formularul E2.1 - Fișă de verificare a conformității, cu concluzia conformă.

A doua cerere de finanțare a fost depusă în data de 29 iulie 2012 la OJPDRP Vrancea (actual OJFIR Vrancea), data la care s-a efectuat verificarea conformității de către personalul acestei structuri teritoriale.

După ce s-a stabilit că cererea de finanțare este conformă, s-a procedat la verificarea criteriilor de eligibilitate și selecție, proiectul fiind declarat eligibil.

După aproximativ 60 de zile de la retragerea cererii de plată, respectiv în data de 27 mai 2014, beneficiarul solicită modificarea Planului de afaceri inițial privitor la structura culturilor existente pe teren.

Solicitarea beneficiarului a fost aprobată de către OJFIR Vrancea prin Nota de aprobare privind modificarea contractului de finanțare - Formular CI.10 nr. 1000 din 27 mai 2014.

A. I.I. a redepus a doua tranșă de plată la OJFIR Vrancea în data de 21 iulie 2014, fiind înregistrată cu nr. 10 din 21 iulie 2014.

În urma vizitei pe teren, cererea de plată a fost declarată neeligibilă de către OJFIR Vrancea.

Cu toate că beneficiarul și-a luat angajamentul că pentru anii agricoli următori va păstra planul de cultură conform Planului de afaceri modificat și aprobat prin Nota nr. x din 27 mai 2014, în luna aprilie 2015 a solicitat încă o dată modificarea planului de afaceri invocând aceleași motive ca și la solicitarea anterioară.

Solicitarea beneficiarului a fost aprobată de către OJFIR Vrancea prin Nota de aprobare privind modificarea contractului de finanțare - Formular C1.10 nr. 2096 din 23 aprilie 2015.

La aproximativ o lună de la aprobarea modificării planului de afaceri, A. PFA a depus pentru a treia oară tranșa a doua de plată în data de 30 iunie 2015, fiind înregistrată la AFIR cu nr. 249 din 30 iunie 2015.

În urma vizitei în teren cererea de plată a fost declarată eligibilă de către OJFIR Vrancea.

La vizita pe teren, efectuată de echipa de control din cadrul Direcției Control și Antifraudă, în perioada 17-21 august 2015, au fost identificate culturile de porumb zaharat și de floarea soarelui, echipa de control fiind însoțită de mama beneficiarului însă, la un moment dat, aceasta nu a mai fost în măsură să identifice unele parcele de teren, motiv pentru care a apelat la societatea care lucrează efectiv aceste terenuri, SC G. SRL. Tot cu ocazia vizitei pe teren, echipa de control a solicitat documente contabile din care să reiasă cheltuielile și veniturile acestei exploatații agricole, de la instalarea ca tânăr fermier în anul 2012 și până la data vizitei pe teren efectuată de echipa de control DCA.

În cadrul Capitolului V din Planul de afaceri se menționează faptul că "Pentru valorificarea producției obținute în cadrul exploatației, solicitantul va încheia pentru întreaga cantitate destinată comercializării, contracte de livrare cu firme de procesare automate care au dovedit seriozitate în derularea contractelor de preluare a producției. Aprovizionarea cu materii prime și consumabile se va efectua prin furnizori verificat, pe bază de contracte de colaborare. Se are în vedere și valorificarea producției și aprovizionarea cu materii prime și consumabile prin cooperativa din care face parte solicitantul".

Or, printre documentele contabile, prezentate de beneficiar echipei de control din cadrul Direcției Control și Antifraudă, nu se regăsește niciun contract încheiat cu firme de procesare autorizate sau documente din care să reiasă că o parte din producție sau aprovizionarea cu materii prime s-a făcut prin cooperativa din care face parte beneficiarul.

Mai mult, există suspiciunea că facturile fiscale aferente lunii octombrie 2014 nu sunt reale, având în vedere că la vizita pe teren efectuată de experții OJFIR Vrancea în luna august, culturile erau compromise aproape în totalitate.

De altfel, beneficiarul, pentru justificarea vânzării producțiilor obținute în sere, solarii și în câmp deschis nu a mai prezentat, în afară de facturile aferente lunii octombrie 2014, nicio altă factură, justificând vânzarea acestora cu monetar. În conformitate cu OMFP nr. 1040/2004 abrogat în 2015 prin OMFP nr. 170 din 17 februarie 2015, monetarul se utilizează numai în cazul vânzării mărfurilor cu amănuntul, situație în care se folosesc aparate de marcat electronice fiscale, suma înscrisă în monetar trebuie să coincidă cu suma din registrul de casă emis de aceste aparate, inclusiv cu suma înregistrată de mână în registrul de casă, în cazul defectării aparatelor de marcat electronice.

Valoarea înscrisă în monetar trebuie să corespundă valorii înscrise în raportul de gestiune. Se întocmește în două exemplare de către casier sau persoana împuternicită, la sfârșitul zilei, prin inventarierea numerarului pe categorii de bancnote și de monede.

Referitor la locul de muncă al beneficiarului A. I.I.

Prin Adresa nr. x din 25 august 2015, Agenția a solicitat de la Inspecția Muncii informal cu privire la contractul de muncă (loc de muncă, funcția deținută, perioada angajare, durata timpului de lucru) al acestui beneficiar.

Din Adresa nr. x din 2 septembrie 2015, transmisă de Inspecția Muncii, reiese că A. nu a avut/are loc de muncă.

Neregularitățile constatate au fost consemnate în Procesul-verbal de constatare înregistrat la AFIR nr. 39849 din 27 octombrie 2015 întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011 prin care s-a constituit în sarcina reclamantului un debit în cuantum de 106.668,00 RON.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor beneficiarul A. Î.I. a formulat contestație soluționată în sensul respingerii acesteia prin Decizia nr. 49.239 din 30 decembrie 2015.

În ceea ce privește suspendarea executării actelor contestate a susținut reclamantul că în speța de față există o îndoială puternică asupra legalității procesului-verbal de constatare a neregulilor și a deciziei de soluționare a contestației, aceasta rezultând din motivele expuse în cadrul criticilor ce vizează acțiunea în anularea acelorași acte, partea apreciind că acestea demonstrează că beneficiarul îndeplinea și îndeplinește condițiile de eligibilitate. De asemenea, susține că a făcut toate diligențele în vederea implementării obiectivelor proiectului.

În ceea ce privește paguba iminentă, a susținut reclamantul că aceasta constă în faptul că deja este executat silit pentru întreaga finanțare nerambursabilă primită, ceea ce face imposibilă continuarea exploatației agricole, îndeplinirea proiectului, ajungându-se la blocarea activității și la pierderea nejustificată a unui contribuabil către bugetul de stat.

Prima instanță a reținut ca fiind îndeplinite cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendare unui act administrativ, respectiv existenta unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, prima instanță a reținut că aparența de nelegalitate a actelor întocmite de pârâtă subzistă în condițiile în care pârâta cunoștea în anul 2012 că reclamantul, în cazul 2011 a mai formulat o cerere de finanțare și cu toate acestea a considerat cea de-a doua cerere eligibilă.

De asemenea, a reținut instanța de fond că reclamantul a făcut dovada cu act autentic că a cumpărat teren agricol de la o terță persoană și nu de la mama sa cât și faptul că pentru eficientizarea activității a schimbat de mai multe ori cu acordul pârâtei și a modificat planul de afaceri.

Sub aspectul condiției pagubei iminente, instanța de fond a apreciat-o ca fiind de asemenea îndeplinită, reținând că plata sumelor pe care reclamantul urmează să le restituie atrage în mod indubitabil sistarea activității fermei. A reținut deopotrivă și faptul că exploatația înființată nu este deosebit de prosperă.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Precizări prealabile

În practica judiciară, s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 și 15, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Analizând actele și lucrările dosarului raportat la motivele de recurs formulate de autoritatea publică recurentă și la dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanta de fond a făcut o greșita aplicare a dispozițiilor legale, fiind incident cazul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, reclamantul, prin cererea de chemare în judecată, în ceea ce privește suspendarea executării actelor administrativ-fiscale contestate, susține că îndoiala puternică asupra legalității celor două acte rezultă din motivele expuse în cadrul criticilor ce vizează cererea de anulare, acestea demonstrând, în opinia reclamantului, că beneficiarul îndeplinea și îndeplinește condițiile de eligibilitate, făcând toate diligențele în vederea implementării obiectivelor proiectului.

Înalta Curte, analizând susținerile intimatului- reclamant cu privire la existența cazului bine justificat, apreciază că acestea nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte consideră că aspectele prezentate de reclamantă și reținute de instanța de fond ca făcând dovada îndeplinirii condiției cazului bine justificat, respectiv a "aparenței de nelegalitate a actelor întocmite de pârâtă", reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

Din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică și evidentă care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ atacat.

În plus, Înalta Curte apreciază că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate; ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum chiar instanța de fond a reținut, toate susținerile reclamantului se impun a fi analizate cu ocazia soluționării contestației privind anularea actelor emise de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care țin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct și substanțial fondul cauzei.

A analiza susținerile intimatului-reclamant legate de nedovedirea neregulilor menționate în titlul de creanță/respectiv de îndeplinirea condițiilor de eligibilitate, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau nelegalității actelor administrative.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, prin susținerile sale reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condiției "cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentința civilă nr. 93/2017 din 21 aprilie 2017 din Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta Întreprindere Individuală A., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția Pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, având ca obiect anularea Deciziei nr. 49239/30 decembrie 2015 și a Procesului-verbal nr. x din 27 octombrie 2015 de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare (acte ce fac și obiectul prezentei cereri de suspendare).

Deși nu este definitivă, această soluție constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate a actelor administrative, până la soluționarea recursului.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte, apreciază ca fiind întemeiate criticile recurentei-pârâte, în sensul că instanța de fond a analizat fondul cauzei, încălcând astfel dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de fond a apreciat că plata sumelor pe care urmează să le restituie reclamantul atrage în mod indubitabil sistarea activității fermei, exploatația nefiind deosebit de prosperă.

Este adevărat că restituirea sumei de 106.668,00 RON, de către intimatul - reclamant afectează patrimoniul acestuia și, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă, însă Înalta Curte reține că acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Prin urmare, inexistența cazului bine justificat face inutilă examinarea criticilor referitoare la aprecierile instanței de fond privind paguba iminentă.

Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond este nelegală, motiv pentru care va admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va casa sentința atacată și rejudecând litigiul în fond, va respinge cererea de suspendare formulată de Întreprinderea Individuală A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Încheierii din data de 6 decembrie 2016 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează Încheierea recurată și rejudecând,

Respinge cererea de suspendare, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM