Decizia nr. 381/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa de Asigurări de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești București, a solicitat pe cale de ordonanță președințială, fără somație și fără trecerea vreunui termen, obligarea acestora la asigurarea către reclamant a medicamentului (...) pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare de 100%.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, prin Decizia (Sentința) nr. 80 din 7 aprilie 2017, a admis cererea formulată de reclamantă, pe cale de ordonanță președințială, având ca obiect obligație de a face, obligând pârâții să asigure reclamantului A., fără somație și fără trecerea unui termen, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, pe bază de prescriptive medicală în regim de compensare de 100% (fără contribuție personală), medicamentul (...).

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești, Ministerul Sănătății și Guvernul României. 3.1. În motivarea căii de atac, pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești a invocat motivul de casare prevăzut de art. .488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Conform art. 992 alin. (2 1 ) din C. proc. civ., a solicitat suspendarea executării dispozițiilor Sentinței nr. 80 din 7 aprilie 2017 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, până la pronunțarea instanței de recurs, iar pe fond a cerut respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată. În ceea ce privește cererea de suspendare a executării sentinței atacate, recurenta-pârâtă a arătat că instanța de judecată a dispus acordarea unui medicament care nu poate fi suportat de la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate întrucât nu există temei legal de prescriere, respectiv de decontare a acestuia. Astfel, s-a realizat o încălcare flagrantă a prevederilor legale speciale în materia asigurărilor sociale de sănătate și, totodată, o situație de contradicție între obligația sa, de a pune în executare hotărârea judecătorească, și lipsa prevederilor legale care să completeze cadrul legal impus de dispozitivul ordonanței președințiale. Totodată, a susținut că instituția recurentă decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate numai medicamentele cuprinse în Lista denumirilor comune internaționale (DCI), aprobată prin H.G. nr. 720/2008, or, medicamentul (...), deși se află în această listă, nu poate fi prescris, respectiv decontat, pentru afecțiunea de care suferă intimatul-reclamant întrucât aceasta nu se regăsește printre afecțiunile pentru care acest medicament poate fi prescris în baza protocoalelor terapeutice stabilite prin Ordinul nr. 1301/2008. Pe recurs, recurenta a solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive și respingerea cererii formulate pe calea ordonanței președințiale. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a arătat că în mod greșit a fost respinsă de către prima instanță, întrucât competențele legate de elaborarea protocoalelor terapeutice pentru Denumirile comune internaționale a medicamentelor compensate incluse în Listă revin Ministerului Sănătății prin Comisiile de specialitate. Astfel, nu există identitate între persoana chemată în judecată și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății, prin urmare legitimarea procesuală pasivă nu aparține instituției recurente. Pe fondul cererii deduse judecății, a apreciat că în mod greșit prima instanță a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale și că aparența de drept este în favoarea reclamantului. Astfel, medicamentul solicitat de intimatul-reclamant, deși se află în Ordinul nr. 1301/2008, nu poate fi prescris pentru afecțiunea de care suferă acesta, pentru că nu există temei legal pentru a fi decontat din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, iar o asemenea cercetare este rezervată numai unei analize în fond a cererii de chemare în judecată. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea cererii de ordonanță președințială. 3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Ministerul Sănătății a susținut că are competența de a realiza actualizarea Listei doar după ce aceasta este prezentată de către Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor pentru care deținătorii autorizațiilor de punere pe piață au formulat solicitări în acest sens. Din analiza raportului de evaluare a tehnologiilor medicale aflat pe site-ul Agenției rezultă că medicamentul (...), DC (...), a obținut punctajul 40, punctaj de neincludere pe lista prevăzută de H.G. nr. 720/2008, în conformitate cu prevederilor Ordinului Ministerului Sănătății nr. 861/2014. Totodată, a arătat că în legislația națională au fost transpuse prevederile art. 6 din Directiva Consiliului nr. 89/105/CEE din 21 decembrie 1988 privind transparența măsurilor care reglementează stabilire a prețurilor medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare a sistemelor naționale de asigurări de sănătate prin Ordinul Ministerului Sănătății nr. 861/2014, reglementându-se modalitatea de includere/neincludere condiționată a medicamentelor în lista prevăzută în H.G. nr. 720/2008 și de evaluare a medicamentelor. Astfel, a învederat că statului, prin autoritățile administrative, nu i se poate impune nici includerea unui medicament în lista pozitivă fără parcurgerea procedurii legale de includere, nici obligarea la finanțarea unor medicamente neincluse în listă sau care sunt în analiză conform procedurii de includere în listă, atât timp cât Directiva nr. 89/105/CEE sancționează statul pentru depășirea termenelor de emitere a deciziei și nu îl obligă, în situația depășirii acestor termene, la includerea automată în listă. Prin urmare, a arătat că un medicament ce nu se regăsește în lista anexă la H.G. nr. 720/2008 nu poate fi decontat de Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, accesul bolnavilor la medicamente fiind asigurat în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de ordonanță președințială, pentru neîndeplinirea condiției de aparență a dreptului în favoarea intimatului-reclamant, de a beneficia în regim de compensare sau de gratuitate de un medicament neinclus în Listă. 3.3 În motivarea recursului, pârâtul Guvernul României a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Primul motiv de recurs este întemeiat pe prevederile 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., susținându-se nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 176 din C. proc. civ., având în vedere faptul că nu i-a fost comunicată încheierea de amânare a pronunțării deciziei din 6 aprilie 2017, prin care au fost puse în discuție excepțiile invocate de pârâți prin întâmpinări, care au fost respinse ca nefondate. Or, aplicarea corelată a dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. a), art. 233 alin. (1) lit. i) și art. 234 alin. (1) din C. proc. civ. impune obligația imperativă și nederogabilă ca părților să li se comunice susținerile în prescurtare ale acestora, cu arătarea dovezilor și concluziilor procurorului dacă este cazul, lipsa încheierii de amânare a pronunțării hotărârii fiind sancționată cu nulitatea necondiționată (art. 176 alin. (6) din C. proc. civ.) întrucât o atare lipsă împiedică exercitarea controlului judiciar, de natură să aducă părților litigiului vătămări ce nu pot fi înlăturate altfel. Al doilea motiv de recurs se referă la faptul că hotărârea atacată nu cuprinde toate considerentele pe care se sprijină, conform art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., apreciind că motivarea este superficială în privința susținerilor asupra inadmisibilității cererii de ordonanță președințială în materia contenciosului administrativ și lipsei calității procesuale pasive a Guvernului în raport cu pretențiile concrete ale părții, fiind astfel incidente prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din același cod. Ultimul motiv de recurs vizează aplicarea greșită a normelor de drept material, ca urmare a neîndeplinirii condițiilor cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) din C. proc. civ. și anume existența în favoarea reclamantului a aparenței a dreptului pretins vătămat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004 și a neprejudecarea fondului cauzei, în sensul alin. (5) al art. 997 din Cod. Astfel, a susținut că aparența dreptului, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială, era defavorabil intimatului-reclamant, întrucât acesta nu avea dreptul în temeiul legii de a beneficia de compensarea în procent de 100% a achiziționării medicamentului indicat în acțiune, pentru că acesta nu figura la data formulării și, respectiv, a soluționării cererii pe lista anexă corespunzătoare diagnosticului stabilit intimatului, făcând trimitere la prevederile art. 231 și art. 232 din Legea nr. 95/2006 raportat la H.G. nr. 720/2008. Pe de altă parte, a susținut că nu este îndeplinită nici condiția neprejudecării fondului cauzei, contrar celor reținute de prima instanță care a apreciat asupra greșitei interpretări în dreptul intern a dreptului Uniunii Europene, respectiv a Directivei nr. 89/105/CEE, or, acestea au legătură cu fondul cauzei, neputând constitui temei pentru admiterea cererii deduse judecății în care se exercită la nivel de aparență și de urgență un control de legalitate cu privire la refuzul nejustificat al autorităților de a include în Lista medicamentelor compensate integral cu medicamentul solicitat de intimat. Potrivit recurentului, măsura dispusă a prejudecat fondul cauzei, pentru că a presupus o analiză a refuzului Guvernului de reglementare, în forma emiterii unui act administrativ normativ de completare a Listei, analiză contrară prevederilor art. 997 alin. (5) din C. proc. civ. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea cererii, fiind nefondată.

Apărarea intimatului-reclamant Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală, răspunzând punctual și detaliat tuturor criticilor formulate, iar în ceea ce privește recursul Ministerului Sănătății a invocat și excepția nulității.

Procedura derulată în fața instanței de recurs 5.1. Potrivit art. 1000 alin. (1) C. proc. civ., "Dacă prin legi speciale nu se prevede altfel, ordonanța este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunțare, dacă s-a dat cu citarea părților, (...)". Prealabil, se impune precizarea că hotărârea atacată în cauză este supusă recursului și nu apelului, întrucât potrivit dispozițiilor art. 97 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursuri declarate împotriva hotărârilor curților de apel. În același sens este și Soluția de principiu a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată în data de 28 octombrie 2013, potrivit căreia, "întrucât calea de atac a apelului este incompatibilă cu specificul materiei contenciosului administrativ, cauzele având ca obiect cereri de apel formulate în temeiul dispozițiilor noului C. proc. civ. împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel, ca instanțe de contencios administrativ, se califică și se vor înregistra ca cereri de recurs". 5.2. Prin încheierea de ședință din data de 29 noiembrie 2018 s-a luat act de renunțarea la judecata cererii de suspendare a executării dispozițiilor Sentinței nr. 80 din 7 aprilie 2017 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal până la pronunțarea instanței de recurs, formulată de pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor În ceea ce privește excepția nulității recursului Ministerului Sănătății, invocată prin întâmpinare, se reține că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că susținerile recurentului pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor formulate de intimat și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele arătate în continuare, cu precizarea prealabilă că dată fiind similitudinea unor critici formulate acestea vor fi analizate grupat și vor primi răspuns prin argumente comune. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea autorităților pârâte, pe calea ordonanței președințiale, fără somație și fără trecerea vreunui termen, să asigure reclamantului medicamentul (...) pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare de 100%. Curtea de Apel Galați a admis cererea reclamantului formulată pe calea ordonanței președințiale. Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt. În ceea ce privește criticile privind greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești și Guvernul României, instanța de control judiciar constată că acestea nu pot fi primite. Potrivit prevederilor art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, se eliberează de către Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și se aprobă prin Hotărâre a Guvernului, temei reținut în mod corect de prima instanță și suficient pentru a conferi legitimare procesuală recurenților. Casa de Asigurări de Sănătate a Armatei, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești este abilitată, potrivit Statutului acesteia, să rezolve cererea intimatului-reclamant privind asigurarea pe bază de prescripție medicală a medicamentului solicitat, în considerarea calității acestuia de asigurat al acestei Case. Referitor la nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 176 din C. proc. civ., prin necomunicarea încheierii de ședință din data de 6 aprilie 2017, prin care s-a amânat pronunțarea deciziei, invocată de pârâtul Guvernul României, se constată că nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Astfel, necomunicarea încheierii de amânare a pronunțării nu poate atrage nulitatea hotărârii pronunțate, pentru că această omisiune nu îi produce părții o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului. De altfel, recurentul Guvernul României a fost în măsură să formuleze critici în privința soluției asupra excepției lipsei calității sale procesuale, apreciind că este insuficient motivată. Într-adevăr, ceea ce produce consecințe în sensul textului de lege invocat de parte este lipsa încheierii de amânare a pronunțării, parte integrantă din hotărârea pronunțată, pentru că nu permite părților să cunoască ceea ce s-a întâmplat la acea dată, sub aspectul legalității compunerii instanței și alcătuirii completului de judecată, precum și al măsurilor dispuse, și nici instanței învestite cu exercitarea controlului judiciar, situație care nu se regăsește însă în cauză, încheierea de dezbateri aflându-se la dosarul de fond, fapt necontestat. Nu pot fi primite nici criticile privind inadmisibilitatea cererii de ordonanță președințială invocată, pe de o parte, pentru că este incompatibilă cu materia contenciosului administrativ, iar pe de altă parte pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., acestea din urmă vizând în realitate fondul cererii, critici subsumate de recurente motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În primul rând, instanța de control judiciar amintește că cererea de ordonanță președințială este admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. În cauză, obiectul dedus judecății nu privește suspendarea executării unui act administrativ, caz în care ar fi aplicabile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, care conțin dispoziții specifice proprii, cu aplicare exclusivă în materia suspendării executării actelor administrative. Prin reglementarea ordonanței președințiale s-a avut în vedere necesitatea soluționării în regim de urgență a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun (datorita formalismului exagerat), ar putea asigura rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanței acesteia. Prin urmare, în cauză sunt aplicabile prevederile art. 997 din C. proc. civ., ce reglementează procedura ordonanței președințiale, care la alin. (1) prevăd că "Instanța de judecata,stabilind că în favoarea reclamantului există aparenta de drept, va putea sa ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara [...]", iar potrivit alin. (3),"La cererea reclamantului, instanța va putea hotărî ca executarea să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen". Textul de lege menționat reglementează trei condiții cumulative pentru admiterea unei cereri de ordonanță președințială, respectiv, urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului. Referitor la prima condiție reprezentată de urgență, se constată că este pe deplin dovedită, având în vedere înscrisurile medicale pe care intimatul-reclamant le-a depus la dosar, din care rezultă boala de care suferă, iar primul medicament administrat nu a fost suficient, motiv pentru care, descoperindu-se post-operator existența recidivelor, i-a fost prescris și cel de-al doilea medicament, fiind necesar și cu efect pozitiv. Totodată, prețul ridicat al medicamentului solicitat și procedura îndelungată necesară includerii acestuia în lista medicamentelor compensate pentru afecțiunea de care suferă intimatul-reclamant justifică urgența luării măsurilor care se impun prin care să fie asigurat medicamentul respectiv în regim de compensare 100%. În raport cu gravitatea bolii de care suferă intimatul-reclamant, "dreptul care s-ar păgubi prin întârziere", la care se referă dispozițiilor art. 997 alin. (1) din C. proc. civ. este dreptul la viață, drept garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Se observă, în acest sens, Cauza Panaitescu împotriva României, în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului,reținând încălcarea art. 2 din Convenție, a statuat că autoritățile statului român nu și-au îndeplinit obligația pozitivă de a proteja dreptul la viața al reclamantului, prin a-i asigura în mod gratuit medicația anticanceroasă specifică ce i-a fost prescrisă. În ceea ce privește condiția caracterului vremelnic al măsurii, Înalta Curte constată, de asemenea, că în mod corect s-a apreciat că este îndeplinită, măsura fiind dispusă de prima instanță până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal. Condiția de admisibilitate ce vizează neprejudecarea fondului presupune o examinare a existenței dreptului și a normei aplicabile, de natură să confere acestuia o aparență de legalitate și temeinicie. Sub acest aspect, Înalta Curte reține susținerile intimatului-reclamant, în sensul că statul român, prin autoritățile sale cu atribuții în domeniul sănătății, nu a luat măsuri pentru transpunerea obligației prevăzute de art. 6 din Directiva 89/105/CEE din 12.12.1988, de a adopta un act normativ care să prevadă criteriile pe baza cărora un medicament nou este inclus în lista de medicamente suportate prin sistemul de asigurări sociale de sănătate, dar și un termen de maximum 180 de zile în care să analizeze solicitările de includere a unor medicamente în această listă. Totodată, în Referatul ce a stat la baza emiterii Ordinului Ministrului Sănătății nr. 519/2014, care a abrogat Ordinul nr. 724/2013, care prevede criteriile de includere a medicamentelor în Listă, se menționează că a fost abrogat pentru că nu transpune în mod corect Directiva. Înalta Curte reține astfel că solicitarea reclamantului în raport cu legislația națională și mai ales cu cea comunitară (Directiva nr. 89/105/CEE) prezintă o aparență de temeinicie, în contextul în care Lista medicamentelor compensate prevăzută de H.G. nr. 720/2008 prevede posibilitatea compensării de 100% a medicamentului (...), însă nu pentru toate tipurile de cancer, iar inițiativa completării acestor liste și procedura de completare sunt anevoioase. Totodată, prin Sentința nr. 17 din 1 februarie 1918, pronunțată în Dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamant, Obligând autoritățile pârâte la asigurarea către reclamant a medicamentului (...), pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală). Prin aceeași sentință, a obligat pârâtele la includerea pe lista de medicamente compensate în sistemul asigurărilor de sănătate, în Nomenclatorul de produse compensate, a medicamentului (...) pentru indicația glioblastom. Așa fiind, această sentință conferă consistență concluziei că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, aparența de drept fiind consolidată. Prin urmare, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, iar motivele care au format convingerea instanței sunt expuse în mod logic și detaliat, cu respectarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului Ministerului Sănătății, ca neîntemeiată. Totodată, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 sau 8 din același cod.