ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 618/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

În cadrul cererii de chemare în judecată formulate la data de 9 septembrie 2016 și înregistrate pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub Dosar nr. x/2016, reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și a măsurilor litigioase din Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Curtea de Conturi a României până la judecarea definitivă a cererii în anularea actelor menționate și, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în tot a Încheierii nr. 95 din 17 august 2016, cu consecința admiterii contestației C. SA nr. 4539 din 6 iulie 2016, formulate împotriva Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului IV pentru înlăturarea deficiențelor constatate și consemnate în Raportul de control privind modul de administrare a patrimoniului pentru activități de extracție a sării și de valorificare a produselor din sare, în perioada 2013 - 2015, la C. SA București din 13 mai 2016.

Soluția instanței de fond

Prin încheierea pronunțată în data de 21 martie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 și a Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 în limita măsurilor litigioase, emise de Curtea de Conturi a României, ca nefiind întrunite cumulativ condițiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cauza privind pe reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a Românie și cu participarea intervenientului voluntar accesoriu Fondul Proprietatea SA.

Cererea de recurs

Împotriva Încheierii din data de 21 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal recurenta-reclamantă C. a formulat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului recurenta a apreciat că instanța în mod greșit a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, în speță cazul bine justificat și paguba iminentă, pentru admisibilitatea cererii de suspendare a executării Încheierii nr. 95/2016 și a Deciziei nr. 5/2016 emise de Curtea de Conturi a României.

În ceea ce privește condiția existenței cazului temeinic justificat, menționează recurenta-reclamantă că, contrar concluziei instanței de fond, această condiție este îndeplinită în speța de față, pentru următoarele argumente:

În cazul Deciziei nr. 5/2016 există o îndoială serioasă asupra legalității acestui act administrativ, motivat de faptul ca acest act este lovit de nulitate absolute, fiind semnat de către o persoană care nu avea atribuții în acest sens (facem trimitere la prevederile art. 180 alin. (7) din Hotărârea nr. 155/29 mai 2014 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, potrivit cărora în cazul societăților naționale decizia se semnează de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului București și nu de către directorului unei direcții, cum s-a întâmplat în speța de față).

Un alt caz bine justificat ce ridică o îndoială serioasă asupra legalității Deciziei nr. 5/2016 o constituie legalitatea măsurii de la punctul II.26 din Decizia contestată referitoare la închirierea unor mijloace fixe fără aprobarea consiliului de administrație. Această măsură dispusă de auditorii publici se bazează pe o gravă eroare de interpretare și aplicare a prevederilor Statutului societății în vigoare la data încheierii contractului de închiriere consemnat în raportul de control și ulterior în decizia contestată.

Curtea de Conturi a României face confuzie între închirierea bunurilor aflate în patrimoniul societății cu închirierea unor bunuri aflate în proprietatea unor terțe persoane ce au fost închiriate de recurentă (cum este în cazul analizat de auditori).

În cazul analizat de Curtea de Conturi a României, societatea nu a închiriat unui terț un bun din patrimoniu său ci a închiriat un bun aflat în proprietatea unei terțe persoane. Diferența dintre cele 2 situații este mai mult decât evidentă, în prima ipoteză era necesară aprobarea organelor statutare pentru încheierea contractului de închiriere, însă pentru a doua ipoteză (în speță cazul analizat) nu era necesară această aprobare din partea organelor statutare ale societății.

În al doilea rând, constatarea Curții de Conturi a României se bazează și pe o altă confuzie, aceea între contractul de comodat (care este esențialmente gratuit) și contractul de închiriere (care nu este cu titlu gratuit ci este un contract cu titlu oneros). În cazul analizat de Curtea de Conturi a României era vorba de un contract de comodat încheiat de societate și nu de un contract de închiriere.

În consecință, recurenta-reclamantă apreciază că în speța de față se reține existența cazului bine justificat pentru suspendarea actelor administrative contestate, din argumentele prezentate atât prin apărările formulate în fața instanței de fond cât și prin prezentele motive de recurs rezultând o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a actelor contestate.

În ceea ce privește condiția privind prevenirea unei pagube iminente, consideră recurenta-reclamantă că și această condiție este îndeplinită, contrar concluziei nemotivate a instanței de fond.

Chiar dacă motivarea unei hotărâri judecătorești nu este o chestiune de cantitate, astfel cum s-a reținut în doctrină și jurisprudență, sumara motivare oferită de instanța de fond nu conține o analiză punctuală a argumentelor invocate în susținerea cererii de suspendare, aceasta reținând într-o manieră laconică faptul că, în ceea ce privește existenta pagubei iminente "nu se poate vorbi despre întrunirea condiției menționate în sensul Legii nr. 554/2004, atunci când executarea actului administrativ litigios nu rezultă ca ar contraveni legii".

Susține recurenta-reclamantă că această apreciere laconică a instanței a condus la concluzia că nu este îndeplinită această condiție de admisibilitatea a cererii de suspendare a actelor administrative contestate.

În privința condiției pagubei iminente, instanța de fond a ignorat în totalitate susținerile societății cu privire la îndeplinirea acestei condiții.

Apreciază în acest sens recurenta că, din perspectiva acestei condiții, trebuie verificată iminența pagubei iar nu certitudinea sa. Cu alte cuvinte, societatea consider că nu trebuie să dovedească faptul că a suferit deja un prejudiciu.

Sub aspectul pagubei iminente, menționează recurenta-reclamantă că punerea în practică a măsurilor dispuse prin decizia Curții de Conturi a României prin care se dispune stabilirea întinderii prejudiciilor și recuperarea acestora în condițiile legii, presupune inițierea unor acțiuni în instanță împotriva unor persoane juridice/fizice, după stabilirea întinderii prejudiciului și a persoanelor care se fac vinovate de producerea acestuia și a tuturor condițiilor prevăzute de lege.

În eventualitatea formulării unor acțiuni în instanță împotriva persoanelor juridice și respingerii ca neîntemeiate a acțiunilor, societatea va fi obligată la plata de daune-interese și cheltuieli de judecată, fapt ce va conduce la creșterea cheltuielilor și producerea unui prejudiciu material viitor, dar previzibil patrimoniului societății. Aceeași situație este și în cazul promovării unor acțiuni împotriva salariaților societății; există probabilitatea destul de mare ca societatea să fie obligată la plata unor sume de bani, pe care pârâta prin auditori să constate în urma efectuării unui control că sunt prejudicii care trebuie recuperate.

Din aceste considerente apreciază recurenta-reclamantă că în patrimoniul societății se va produce în viitor un prejudiciu material previzibil, fiind astfel îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente.

Un alt prejudiciu previzibil ce poate fi produs în mod previzibil în viitor este plata redevenței miniere la un alt cuantum decât cel stabilit prin contractele de licență încheiate de societate, în condițiile în care temeiul legal invocat de auditori nu este clar, neechivoc și este supus și controlului Curții Constituționale.

Susține astfel recurenta-reclamantă că, pentru perioada 2010 - 2013, în urma controlului efectuat de Curtea de Conturi (materializat prin Decizia nr. 18/2013), ANAF a emis Decizia de impunere nr. x din 26 noiembrie 2015 (anexa 1) pentru suma de 50.119.177 RON (redevența minieră, dobânzi și penalități de întârziere), pentru care a fost declanșată și procedura executării silite (în acest sens au fost emise Titlul executoriu nr. x din 22 decembrie 2015 și Somația nr. x din 22 decembrie 2015, ce au fost contestate de societatea noastră, anexele 2 - 3). Pentru a evita executarea silită, societatea a emis o scrisoare de garanție bancară de plată nr. x din 22 ianuarie 2016 în favoarea ANAF până la concurența sumei de 50.119.177 RON, motiv pentru care în prezent procedura de executare este suspendată (anexa 4).

Totodată pentru a beneficia de facilitățile fiscale potrivit O.U.G. nr. 44/2015, societatea a achitat suma de 38.102.686 RON (redevența minieră și 45% din dobândă), conform extraselor de cont emise de A. și B. (anexele 5 - 6).

Cu privire la calculul și plata redevenței miniere, în susținerea cererii de suspendare menționează recurenta-reclamantă că actele normative de modificare ale Legii nr. 85/2003 - legea minelor, în speță Legea nr. 269/2009, O.U.G. nr. 101/2007 și ale O.U.G. nr. 102/2013, conțin prevederi legale contradictorii cu cele ale legii inițiale în speță cu cele ale art. 21 și art. 60 din lege care au rămas nemodificate.

Până la soluționarea definitivă a cauzei există posibilitatea (destul de mare) ca ANAF să emită o nouă decizie de impunere pentru plata redevenței miniere majorată pentru perioada 2014 - 2015 (calculată de auditori la aproximativ 38 milioane RON, inclusiv dobânzi și penalități), caz în care pentru evitarea declanșării procedurii de executare silită societatea se vede nevoită să facă toate demersurile legale pentru evitarea acestei situații.

Astfel, consideră recurenta-reclamantă că, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze și clarificarea aspectelor legale legate de calculul și plata redevenței miniere și constatarea de către instanța de judecată a legalității/nelegalității și a temeiniciei/netemeiniciei constatărilor auditorilor, se impune suspendarea executării actelor administrative contestate.

Față de considerentele arătate, recurenta-reclamantă apreciază că sunt întrunite cumulativ cele două condiții prevăzute de legea contenciosului administrativ privind suspendarea actelor administrative contestate, motiv pentru care se impune admiterea cererii de suspendare provizorie a actelor administrative contestate.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii astfel pronunțate, rejudecarea în fond a cauzei, iar în urma rejudecării fondului, solicită admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată și motivată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, solicitând respingerea recursului, ca nefondat și pe cale de consecință menținerea încheierii atacate, ca temeinică și legală.

Intimata-pârâtă apreciază că nu pot fi primite ca întemeiate criticile de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă în susținerea recursului, conform cărora decizia este nelegală întrucât nu este semnată de persoana împuternicită de lege, respectiv de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului București sau de către conducătorul Departamentului IV, pentru următoarele considerente:

Potrivit prevederilor pct. 180 din RODAS, "Proiectul deciziei se întocmește prin grija șefului de echipă sau de către auditorul public extern care a efectuat controlul ...

La nivelul departamentelor de specialitate proiectul deciziei este analizat de către directorul din cadrul departamentului, (...) definitivarea măsurilor ce se vor dispune prin decizie să se facă după ce proiectul deciziei este examinat de către șeful departamentului (...) După definitivare, decizia se semnează astfel: (...)

- de către directorul direcției din cadrul departamentului de specialitate, pentru deciziile emise pentru valorificarea actelor de control încheiate la entitățile care intra în competenta acestei structuri, (...), atât pentru acțiunile proprii, cât și pentru acțiunile desfășurate de camerele de conturi;"

Decizia atacată a fost emisă cu respectarea dispozițiilor RODAS, respectiv:

- în Programul de activitate a Curții de Conturi pe anul 2016 s-a prevăzut efectuarea acțiunii "Controlul modului de administrare a patrimoniului pentru activități de extracție a sării și de valorificare a produselor din sare" de către Departamentul IV - Direcția 2, la C. SA, entitate aflată în competența acestei structuri;

- Decizia nr. 5/2016 a fost semnată de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului IV și a fost emisă pentru valorificarea Raportului de control înregistrat sub nr. x din 13 mai 2016, încheiat de auditorii publici externi din cadrul acestei structuri a Curții de Conturi, la C. SA.

Prin urmare, consideră intimata-pârâtă că afirmația recurentei-reclamante, în sensul că, "Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 trebuia semnată de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului București", nu are bază legală, aceasta interpretând greșit dispozițiile pct. 180 din RODAS, întrucât Directorul Camerei de Conturi București semnează deciziile pentru valorificarea actelor de control încheiate de aceasta, la entitățile care intră în competența acestei structuri", [ori în acest caz, actul de control a fost încheiat de auditorii publici externi din cadrul Direcției 2 - Departamentul IV.

În concluzie, susține intimata-pârâtă că Decizia nr. 5/2016 se bucură de prezumția de legalitate și produce efecte juridice de plin drept, întrucât a fost emisă și semnată respectând întocmai prevederile pct. 180 din RODAS, pentru valorificarea Raportului de control înregistrat sub nr. x din 13 mai 2016, încheiat la C. SA, entitate aflată în competența de verificare a Departamentului IV - Direcția 2, urmare acțiunii de control efectuate, în urma căruia au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate și s-a dispus remedierea acestora.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante privind aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 în cauză, apreciază intimata-pârâtă că, în mod corect instanța de fond a reținut faptul că reclamanta pretinde o altă interpretare a normelor juridice incidente decât pârâta, nefiind însă de domeniul evidenței că interpretarea organului de control ar fi contra legii, acest aspect urmând a se lămuri odată cu judecarea acțiunii în anulare.

Consideră intimata-pârâtă că recurenta-reclamanta nu a adus dovezi care să demonstreze nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare se cere, nelegalitate ce se poate constata fără ca instanța de judecată să intre în judecarea pe fond a cauzei.

Recurenta-reclamanta nu a justificat în niciun fel îndeplinirea acestei condiții, neaducând niciun argument care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să argumenteze că este vorba despre un "caz bine justificat."

Consideră intimata-pârâtă că, în mod corect instanța de fond a apreciat că reclamanta s-a limitat a invoca aspecte de ordin general, precum încălcarea unor condiții de formă", "măsurile dispuse prin decizie sunt nejustificate și nu au niciun suport legal", "unele măsuri dispuse nu au niciun fundament legal sau se bazează pe unele percepții eronate ale auditorilor curții asupra situației de fapt."

O asemenea motivare nu se circumscrie însă definiției legale de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât recurenta-reclamanta nu a indicat împrejurarea concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului atacat.

Mai mult chiar, nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanța de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei. Motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

Apreciază intimata-pârâtă că nu este o condiție suficientă ca recurenta-reclamanta să formuleze și cerere de anulare a actului administrativ, pentru a se dispune suspendarea executării acestuia. Dacă s-ar admite o astfel de interpretare, s-ar ajunge la un non sens juridic, în sensul că orice act administrativ împotriva căruia s-a formulat cerere de anulare, ar trebui suspendat în mod automat, iar Curtea de Conturi s-ar afla în imposibilitate de a-și mai exercita atribuțiile legale, practic, fiindu-i blocată întreaga activitate.

Mai mult decât atât, consideră Curtea de Conturi a României că aspectele invocate de recurenta-reclamantă țin exclusiv de fondul cauzei, asupra cărora instanța de judecată se va pronunța cu ocazia soluționării cererii de anulare.

În ceea ce privește paguba iminentă, susține intimata-pârâtă că societatea recurentă nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004 și în mod corect instanța de fond, analizând condiția pagubei iminente, a apreciat ca nu se poate vorbi despre întrunirea acestei condiții în cauză, având în vedere că punerea în executare a actului administrativ atacat nu rezultă că ar contraveni legii.

Recurenta-reclamantă, în susținerea cererii de recurs, arată că se impune suspendarea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, având în vedere că "punerea în practică a măsurilor dispuse (...) presupune inițierea unor acțiuni în instanță împotriva unor persoane juridice/fizice, după stabilirea întinderii prejudiciului și a persoanelor care se fac vinovate (...)" ceea ce ar genera în cazul " respingerii ca neîntemeiate a acțiunilor (...) plata de daune interese și cheltuieli de judecată (...) și producerea unui prejudiciu material viitor dar previzibil patrimoniului societății."

Vis a vis de acest aspect, solicită intimata-pârâtă a se avea în vedere că, dincolo de faptul că susținerea recurentei-reclamante este doar o situație ipotetică, nedovedită, măsurile dispuse de Curtea de Conturi sunt tocmai de natură a recupera un prejudiciu produs în patrimoniul societății.

Referitor la termenul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, se impune a fi făcută precizarea conform căreia, recurenta-reclamantă are posibilitatea de a solicita în scris, temeinic motivat, prelungirea termenelor acordate, în conformitate cu prevederile pct. 235 din RODAS.

De asemenea, în ceea ce privește cuantumul prejudiciului, intimata-pârâtă solicită a se avea în vedere că este unul estimativ, auditorii publici externi ai Curții de Conturi neavând obligația de a stabili prejudiciul cert, aceasta fiind obligația și responsabilitatea conducerii C. SA, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Mai mult decât atât, dacă, prin absurd, s-ar accepta interpretarea recurentei-reclamante, trebuie subliniat și faptul că prin această abordare ar fi încălcat însăși caracterul excepțional al măsurii suspendării executării actului administrativ de către instanța de judecată, suspendare ce se poate dispune doar cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.

În opinia recurentei-reclamante un alt prejudiciu previzibil ce poate fi produs în viitor este plata redevenței miniere la un alt cuantum decât cel stabilit prin contractele de licență încheiate de C. SA, "în condițiile în care temeiul legal invocat de auditori nu este clar, neechivoc și este supus și controlului Curții Constituționale"

Apreciază intimata că nu sunt întemeiate susținerile recurentei, întrucât textele legale incidente în cauză prevăd în mod expres și fără a lăsa loc la interpretări faptul că începând cu anul 2014, cuantumul redevenței miniere datorată de concesionari, prevăzut la art. 45 din Legea minelor nr. 85/2003, modificat de dispozițiile O.U.G. nr. 102/2013 (în vigoare începând cu 1 ianuarie 2014) pentru modificarea și completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, trebuie aplicat tuturor licențelor/permiselor.

Prin urmare, începând cu 16 iulie 2009, noile cuantumuri ale redevențelor miniere, stabilite prin actele normative de modificare a Legii minelor nr. 85/2003, trebuiau a fi aplicate tuturor licențelor, prin încheierea de acte adiționale, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare.

În concluzie, intimata-pârâtă solicită respingerea, ca nefondată, a cererii de recurs formulate de recurenta-reclamantă și menținerea, ca temeinică și legală a încheierii recurate.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Situația de fapt reținută și considerentele primei instanțe privind admiterea cererii de suspendare

Analizând actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că, în fapt, prin cererea ce face obiectul prezentului litigiu, reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a Românie a solicitat în conformitate cu art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și a măsurilor litigioase din Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Curtea de Conturi a României până la judecarea definitivă a cererii în anularea actelor menționate și, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în tot a Încheierii nr. 95 din 17 august 2016, cu consecința admiterii contestației C. SA nr. 4539 din 6 iulie 2016, formulate împotriva Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului IV pentru înlăturarea deficiențelor constatate și consemnate în Raportul de control privind modul de administrare a patrimoniului pentru activități de extracție a sării și de valorificare a produselor din sare, în perioada 2013 - 2015, la C. SA București din 13 mai 2016.

În prezenta cauză, instanța este învestită cu soluționarea recursului declarat de recurenta - reclamantă împotriva soluției date de instanța de fond - Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal pe cererea de suspendare formulată de reclamantă în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță, analizând actele și lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a reținut în esență că argumentele reclamantei în dovedirea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, constau în invocarea cu caracter general a pretinsului caracter nelegal al actelor litigioase; partea limitându-se doar la o afirmare a nelegalității. A mai reținut prima instanță că unele din argumentele reclamantei implică o analiză chiar a fondului cauzei, prin raportarea fiecărei situații de fapt la cadrul normativ propriu; reclamanta pretinzând o altă interpretare a normelor juridice incidente; aspect ce urmează însă a se lămuri odată cu judecarea acțiunii în anulare.

În ce privește paguba iminentă, a apreciat prima instanță că nici aceasta nu este dovedită, atunci când executarea actului administrativ litigios nu rezultă că ar contraveni legii.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata -pârâtă Curtea de Conturi a României, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte constată că, față de obiectul litigiului dedus prezentei judecăți, în practica judiciară s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 și 15, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, instanta de fond a făcut o corectă aplicare a dispozițiilor legale, reținând că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiții prevăzute de lege pentru suspendarea actelor.

Astfel, instanța de control judiciar, analizând susținerile recurentei-reclamante referitoare la existența cazului bine justificat, reține, în acord cu judecătorul fondului că, pentru a putea stabili dacă măsurile dispuse de Curtea de Conturi a României sunt " nejustificate și nu au niciun suport legal", ori că, " prin raportul de control auditorii nu au constatat decât abateri și nu fapte cauzatoare de prejudicii", respectiv că " unele măsuri dispuse nu au niciun fundament legal sau se bazează pe unele percepții eronate ale auditorilor Curții asupra situației de fapt" este necesară analizarea chiar a fondului cauzei, ceea ce excedează competențelor instanței învestite în procedura cererii de suspendare a executării actului, fiind atributul instanței învestite cu acțiunea în anularea aceluiași act.

Inclusiv pentru clarificarea aspectului referitor la persoana împuternicită de lege pentru semnarea deciziei ce face obiectul prezentei suspendări sunt necesare cercetări ce exced acestei proceduri sumare, acestea implicând verificări sub aspectul caracterului actului, or sub aspectul sferei de competență, eventual al categoriei de entități din care face parte recurenta-reclamantă; aspectul invocat de recurentul-reclamant neputând fi dezlegat de instanța învestită în procedura soluționării cererii de suspendare, prin "pipărirea fondului".

Înalta Curte constată astfel că prima instanță, raportându-se la cerința neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenței dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenței unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că autoritatea și-ar fi depășit atribuțiile legale, având în vedere tocmai faptul că această condiție a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, fără a se analiza consecințele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanța de control judiciar reține că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, astfel cum instanța de fond a reținut, prin argumentele sale, recurenta-reclamantă nu a indicat o împrejurare concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenței, neputându-se constitui în indicii de nelegalitate capabile să convingă instanța că actul ar fi viciat.

Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluționării acțiunii în anularea actelor emise de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanța învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care țin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct și substanțial fondul cauzei.

A analiza susținerile recurentei-reclamante, respectiv a analiza măsurile dispuse de Curtea de Conturi prin decizie (pentru a stabilit dacă sunt justificate sau nu, ori dacă au suport legal) sau, a stabili dacă prin raportul de control auditorii publici au constatat abateri sau fapte cauzatoare de prejudicii, prin raportarea fiecărei situații de fapt la cadrul normativ propriu, pentru a se lămuri inclusiv interpretarea normei juridice incidente, față de interpretarea pretinsă de recurenta-reclamantă, echivalează cu soluționarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalității sau nelegalității deciziei, ceea ce ar fi de nepermis în această procedură.

Înalta Curte reține astfel că, în cauză nu există indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ, fără însă ca prin aceasta, să se antameze sau să se anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că, prin susținerile sale recurenta-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiției " cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport de susținerile părților, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situației de fapt și de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei a cărei suspendare face obiectul prezentei judecăți, recurenta- reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte are în vedere că, atâta timp cât s-a constatat că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, devine de prisos, în condițiile în care, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, Înalta Curte mai reține și că, în principiu, măsura de recuperare a unor sume, a unui prejudiciu produs în patrimoniul societății, prin ea însăși, nu este de natură să diminueze ci dimpotrivă, să consolideze activul patrimonial al reclamantei.

Totodată, Înalta Curte apreciază că inițierea de demersuri pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, ce presupune promovarea unor acțiuni în justiție împotriva unor persoane fizice/juridice, nu poate constitui, în sine, pagubă iminentă, atâta timp cât respectivul demers judiciar este exercitat în baza unei dispoziții legale, cu bună credință, cum este în speță necesitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi.

Instanța de control judiciar reține și caracterul eventual al riscului invocat de reclamantă, în condițiile în care nu este cunoscută în prezent soluția ce urmează a fi pronunțată în litigiile ce ar trebui promovate în scopul obținerii de la persoanele fizice/juridice a sumelor avute în vedere de actul administrativ al Curții de Conturi, și în condițiile în care aceasta face vorbire de" eventualitatea, probabilitatea"(nu de certitudinea) ca reclamanta să fie obligată la plata de daune interese sau la plata de cheltuieli de judecată.

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod justificat a reținut prima instanță ca nefiind îndeplinită nici condiția pagubei iminente.

Față de aceste considerente Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestui act administrativ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea sentinței de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, sentința pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta C. SA împotriva încheierii din 21 martie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM