ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1556/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 25 august 2015, reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene anularea actului administrativ denumit "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 2", înregistrată sub nr. x din 27 mai 2015 la Direcția Generală Programe Europene, prin care s-a efectuat autorizarea Cererii de plată nr. x în valoare totală eligibilă de 1.135.430,54 RON aferentă Contractului de finanțare; Notei de neconformitate, înregistrată sub nr. x din 30 aprilie 2015 la Direcția Generală Programe Europene și a Deciziei nr. 215 din 15 iulie 2015, privind soluționarea contestației formulată de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Ploiești, județul Prahova, înregistrată la sediul M.D.R.A.P. sub nr. x din 23 iunie 2015 și obligarea pârâtului la plata diferențelor neachitate în conformitate cu Cererea de plată nr. x în cadrul Proiectului "Modernizarea/extinderea Funcțională a Hipodromului din Ploiești".

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 833 din 11 martie 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene, a anulat actul administrativ intitulat "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 2", înregistrată la DGPE cu nr. 39235 din 27 mai 2015, Nota de Neconformitate, înregistrată la DGPE cu nr. 33131 din 30 aprilie 2015 și Decizia de soluționare a contestației nr. 215 din 15 iulie 2015, înregistrată la MDRAP cu nr. 52239 din 23 iunie 2015 și a obligat pârâtul la plata către reclamant a diferențelor neachitate în conformitate cu Cererea de plată nr. x în cadrul Proiectului "Modernizarea/extinderea Funcțională a Hipodromului din Ploiești". Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că neregula sau abaterea reprezintă, potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul Comunităților Europene Consiliului Europei nr. 1083/2006, orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic. Curtea a reținut încălcarea principiului proporționalității, întrucât neregulile constatate nu sunt cauzate de nemenținerea eligibilității proiectului, în sensul că ar fi suferit vreo modificare substanțială, ci pentru aspecte privind legalitatea documentației aferente procedurilor de achiziție publică a contractului de lucrări, în contextul în care documentația a fost postată în SEAP, participanții la procedura de achiziție deschisă nu au contestat aceste criterii de calificare, iar autoritatea de reglementare și control în materia achizițiilor publice, ANRMAP, nu a sesizat nereguli cu privire la legalitatea documentației. S-a mai arătat că, s-a încălcat principiul proporționalității și în contextul în care nu s-a făcut dovada existenței unui prejudiciu în bugetul UE, în raport de prevederile art. 2 pct. 7 din Regulamentul Comunităților Europene Consiliului Europei nr. 2988/1995, care definește abaterea ca, orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate, respectiv art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G.. nr. 66/2011, care prevede că, neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esență, următoarele: - reținerea de 5% din valoarea facturii emise de SC A. SA care se regăsește în Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x reprezintă doar o măsură de executare a reducerii aplicate anterior prin Informarea nr. x din 18 mai 2015 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emisă de către DGPE din cadrul MDRAP. Întrucât Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x reprezintă act de executare, se susține că împotriva acesteia se putea formula contestație numai cu privire la măsurile de executare (sume, respectiv calculul reducerii procentuale). - în ceea ce privește inexistența a unui prejudiciu în cauză, vă învederăm faptul că în cauză s-a săvârșit o neregulă, în sensul art. 2 alin. (1), lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit căruia neregula reprezintă "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate1 în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Potrivit prevederilor legale mai sus enunțate, pentru a fi în prezența unei nereguli, trebuie să existe o abatere, care constă în acțiunea/inacțiune beneficiarului prin care s-au încălcat prevederile legale în vigoare și ale contractului de finanțare, precum și un prejudiciu ce constă în suma plătită necuvenit. În speță, neregula constă în acțiunea intimatei de a se abate de la dispozițiile legale în materia achizițiilor publice, precum și de la prevederile contractului de finanțare. Prin neregula săvârșită s-a adus astfel prejudicii atât bugetului Uniunii Europene cât și bugetului de stat, prin încasarea de către beneficiar a unor sume plătite necuvenit. - în ceea ce privește legalitatea reducerii de 5% din valoarea Contractului de lucrări nr. x din 20 noiembrie 2014 încheiat între UAT Municipiul Ploiești și Asocierea SC A. SA, SC B. x, stabilită prin Nota de neconformitate nr. x din 30 aprilie 2015, prin inserarea cerinței referitoare la demonstrarea experienței similare în baza a minim un contract, autoritatea contractantă, conform prevederilor Ordinului nr. 509/2011, a luat în considerare ca demonstrarea experienței similare să fie făcută în întregime pentru toate categoriile de lucrări, fie de către membrii asocierii fie de către terțul susținător și nu cumulat de către aceștia.

Apărările intimatului Intimații-reclamanți nu a formulat întâmpinare în cauză.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimații-reclamanți Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești au investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța, să dispună anularea actului administrativ denumit "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. 2", înregistrată sub nr. x din 27 mai 2015 la Direcția Generală Programe Europene, prin care s-a efectuat autorizarea Cererii de plată nr. x în valoare totală eligibilă de 1.135.430,54 RON aferentă Contractului de finanțare; Notei de neconformitate, înregistrată sub nr. x din 30 aprilie 2015 la Direcția Generală Programe Europene și a Deciziei nr. 215 din 15 iulie 2015, privind soluționarea contestației formulată de către Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Ploiești, județul Prahova, înregistrată la sediul M.D.R.A.P. sub nr. x din 23 iunie 2015 și obligarea pârâtului la plata diferențelor neachitate în conformitate cu Cererea de plată nr. x în cadrul Proiectului "Modernizarea/extinderea Funcțională a Hipodromului din Ploiești". Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a admis acțiunea formulată de reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene, a anulat aceste acte administrative și a obligat pârâtul la plata către reclamant a diferențelor neachitate în conformitate cu Cererea de plată nr. x în cadrul Proiectului "Modernizarea/extinderea Funcțională a Hipodromului din Ploiești". Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, invocând în drept motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul admiterii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deși se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată. Cel de al doilea motiv de casare invocat este reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, reclamantul a încheiat cu pârâtul contractul de finanțare pentru proiectul cod SMIS 47690 "Modernizare și extindere funcțională a Hipodromului Ploiești". Față de punctul A din Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, se constată că în urma verificării cererii de rambursare nr. x, prin informarea nr. x din 18 mai 2015 beneficiarului i s-a adus la cunoștință aplicarea reducerii cu 5% din valoarea cheltuielilor efectuate prin încălcarea prevederilor legislației achizițiilor publice aferente executării Contractului nr. x din 20 noiembrie 2014. Întrucât a fost organizată o singură procedură de achiziție pentru atribuirea Contractului de lucrări nr. x/2014 încheiat între UAT Municipiul Ploiești și Asocierea SC A. SA și SC B. x prin leader asociere SC A. SA, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene a efectuat o singură dată verificarea procedurii de atribuire a contractului de lucrări, identificând anumite nereguli cu privire la procedura de achiziție publică și a procedat la aplicarea unei reduceri procentuale de 5% din valoarea Contractului de lucrări nr. x din 20 noiembrie 2014, la Cererea de plată nr. x conform Notei de neconformitate nr. x din 30 aprilie 2015. Din actele dosarului rezultă că anularea notei de neconformitate nr. x din 30 aprilie 2015 sub aspectul aplicării corecției financiare de 5% din valoarea Contractului de lucrări nr. x din 20 noiembrie 2014 a fost supusă analizei instanței de judecată în trei acțiuni de contencios administrativ formulate împotriva aceluiași pârât. Prin Sentința civilă nr. 3216 din 3 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2015 a fost analizată Nota de neconformitate nr. x din 30 aprilie 2015, fiind respinsă acțiunea ca neîntemeiată. Această hotărâre a fost menținută în calea de atac, prin Decizia nr. 3070 din 1 octombrie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost respins recursul. Chiar dacă prezenta cauză vizează cererea de plată nr. x, întrucât corecția de 5% a fost aplicată la întreaga valoare a Contractului de lucrări nr. x din 20 noiembrie 2014, este firesc să se deducă acest procent din fiecare cerere de rambursare cu privire la cheltuielile ce derivă din contract. Asta nu înseamnă că legalitatea măsurii de aplicare a acestei corecții va fi analizată la fiecare cerere de plată, în condițiile în care Sentința civilă nr. 3216 din 3 decembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București se bucură de autoritatea lucrului judecat. Față de punctul B din Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, se constată că reprezintă cheltuielile cu chirie motogenerator, pază șantier și transport muncitori. Potrivit art. 6 alin. (3) din Ordinul nr. 1360/2011 privind aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție "Planuri integrate de dezvoltare urbană" al axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării durabile a orașelor - poli urbani de creștere" din cadrul Programului operațional regional 2007 - 2013: "Cheltuielile eligibile aferente activităților conexe organizării de șantier includ cheltuieli pentru: a) obținerea autorizației de execuție a lucrărilor de organizare de șantier; b) taxe de amplasament; c) închirieri de semne de circulație; d) întreruperea temporară a rețelelor de transport sau distribuție de apă, canalizare, agent termic, energie electrică, gaze naturale; e) întreruperea temporară a circulației rutiere; f) contractele de asistență cu poliția rutieră; g) contractele temporare cu furnizorii de utilități și cu unitățile de salubrizare." Se observă, așadar, că niciuna din cheltuielile avansate de intimatul-reclamant: chirie motogenerator, transport muncitori, pază șantier, - nu se regăsește în lista cheltuielilor eligibile, astfel încât nu pot fi suportate din finanțarea acordată de recurent. De altfel, se impune a menționa că eligibilitatea acestui tip de cheltuieli a fost analizată și prin Sentința civilă nr. 489 din 16 februarie 2016 a Curții de Apel București, menținută prin respingerea recursului în Decizia nr. 4473 din 12 decembrie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Este fondată și susținerea recurentului privind existența unui prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale din perspectiva normelor naționale și europene în materie. În sensul art. 1 alin. (2) Regulamentul nr. 2988/1995: "abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităților sau bugetele gestionate de acestea - fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2001, în forma în vigoare la data emiterii notei contestate neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului, ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale, printr-o sumă plătită necuvenit." Este adevărat că toate aceste definiții includ elementul producerii unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii Europene sau asupra fondurilor naționale corespunzătoare, efect constând în existența unui impact financiar deja produs sau doar potențial, dar nu se poate reține în cauză că acest element definitoriu nu este îndeplinit față de cele prezentate mai sus. Prin urmare, contrar celor reținute de judecătorul fondului, existența neregulii conduce implicit la existența unui prejudiciu, fără să fie necesar să se probeze producerea lui.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva Sentinței nr. 833 din 11 martie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa în tot sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamanților Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești ca neîntemeiată.