ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1246/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.10.2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea B., anularea Raportului nr. x/03.09.2015 privind soluționarea contestației sale formulate împotriva Raportului de control nr. x, anularea Raportului de control nr. x în ceea ce privește declararea drept neeligibilă a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloarea Module ERP, obligarea pârâtului la plata sumei de 123.000 RON deduse din cererea de plată nr. 3/11.12.2014 cu titlu de creanță bugetară aferentă cheltuielilor neeligibile și la plata dobânzii legale aferente acestei sume, cu titlu de daună materială și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția primei instanțe Prin sentința nr. 1202 din 8 aprilie 2016, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității cererii, a admis acțiunea reclamantei, a anulat Raportul nr. x, a anulat, în parte, Raportul de control nr. x în privința declarării neeligibile a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloare Module ERP, a obligat pârâtul la plata sumei de 123.000 RON deduse din cererea de plată nr. 3/11.12.2014 și la dobânda legală aferentă de la data deducerii până la data plății efective și a obligat pârâtul la plata sumei de 4.850 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Comunicațiilor pentru Societatea B. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și, pe cale de consecință, respingerea cererii de chemare în judecată, în principal, ca inadmisibilă sau, în subsidiar, ca neîntemeiată. În motivarea opțiunii sale procesuale pârâtul recurent a susținut în esență următoarele: Raportul de control nr. x privind contractul de finanțare nr. x nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, neîntrunind niciuna din trăsăturile prevăzute la art. 2 alin. (1), întrucât nu este titlu executoriu prin el însuși, acesta urmând a fi avut în vedere, la emiterea altor acte (măsuri asiguratorii, proces-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare/notă de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare). Raportul de control nu dispune măsuri, ci constată o anumită situație de fapt, recomandă dispunerea de măsuri față de normele legale în vigoare. În acest context, se apreciază că întreaga motivare a hotărârii atacate în prezenta cauză este axată pe regimul juridic al notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, iar aceasta a condus în mod evident la o soluție greșită. Ulterior încheierii raportului de control nr. x a fost întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.01.2016, act întocmit în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, care constituie titlu executoriu. Se menționează în acest sens că, aplicarea unei corecții financiare beneficiarului de fonduri nerambursabile se realizează numai prin emiterea unui titlu de creanță. Referitor la constatarea instanței că raportul de control contestat în prezenta cauză nu este motivat în privința neeligibilității cheltuielilor cu modulele ERP se susține că acesta conține argumentația referitoare la propunerea de declarare ca neeligibile a acestor cheltuieli. Astfel, analizând activitățile eligibile pe cele două operațiuni 3.3.1 Sprijin pentru sisteme TIC integrate și alte aplicații electronice pentru afaceri și 3.3.2 Sprijin pentru dezvoltarea sistemelor de comerț electronic și a altor soluții on-line pentru afaceri, s-a constatat că pe operațiunea 3.3.2 cheltuielile nu sunt eligibile, întrucât implementarea sau extinderea sistemelor ERP (Enterprise Resource Planning - Planificarea resurselor întreprinderii) este specifică operațiunii 3.3.1, beneficiarii care au implementat sisteme ERP împreună cu cele E-Commerce au beneficiat de asistență financiară nerambursabilă prin intermediul a 2 contracte distincte de finanțare, pe fiecare operațiune în parte. Faptul că beneficiarul Contractului de finanțare nr. x în cadrul cererii de finanțare, în secțiunea 2.3 - Descrierea proiectului a prezentat date din care rezultă în mod expres că obiectul finanțării este reprezentat de implementarea unei platforme E-Commerce, ca apoi în cadrul capitolului C4 - Descrierea tehnică a proiectului din Proiectul tehnic, s-au identificat secțiuni dedicate specificațiilor tehnice pentru realizarea unor componente de tip ERP, a condus la constatarea că acest tip de aplicație nu se încadrează în obiectivele de finanțare ale operațiunii 3.3.2, așa încât valoarea achizițiilor de module ERP a fost declarată ca neeligibilă.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare intimata reclamantă A. S.R.L. a solicitat în principal anularea recursului pârâtului întrucât nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., calea de atac exercitată conținând numai critici de pretinsă netemeinicie a apărărilor reclamantei și a hotărârii instanței de fond, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat, reiterându-se criticile din acțiunea introductivă.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 septembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din data de 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, apreciind incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul pârâtului Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea B. este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de anularea Raportului nr. x/03.09.2015 privind soluționarea contestației sale formulate împotriva Raportului de control nr. x și de anularea Raportului de control nr. x în ceea ce privește declararea drept neeligibilă a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloarea Module ERP. Soluția primei instanțe, de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii și de admitere a acțiunii, cu consecința anulării actelor contestate, este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile. Prima instanță a reținut, în primul rând că, Raportul nr. x de soluționare a contestației administrative și Raportul de control nr. x sunt acte administrative, întrucât sunt emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și au dat naștere la raporturi juridice constând în admiterea parțială a cererii finale de plată pentru suma de 16.872,5 RON, cererea fiind respinsă pentru suma de 138.817,5 RON ca urmare a raportului de control contestat. S-a mai apreciat că posibilitatea de contestare a acestor acte, chiar dacă O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede posibilitatea contestării raportului de control, ci numai a titlului de creanță, rezidă din dispozițiile art. 1, 2, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, care completează dispozițiile actului normativ anterior menționat. Instanța de control judiciar nu poate împărtăși punctul de vedere al instanței de fond referitor la caracterul de acte administrative al actelor constatate și implicit al admisibilității acțiunii cu care a fost învestită. Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existența unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim. Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naștere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict. În cadrul unor cereri accesorii pot fi formulate și cereri de anulare a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, instanța de contencios administrativ fiind competentă în raport de prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a se pronunța și asupra legalității acestora, fără însă a putea forma obiectul unei cereri principale, pentru că operațiunile administrative nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai împreună cu actul administrativ pe care-l preced și pregătesc. Cu caracter special, dispozițiile art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 califică expres procesul-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare drept act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Având în vedere dispozițiile art. 2 alin. (6) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "Notei de constatare a neregulilor și de aplicare a corecțiilor financiare i se aplică toate prevederile prezentei ordonanțe de urgență aplicabile procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare", rezultă că și această notă îndeplinește calitățile unui act administrativ, asemenea procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare. Fără a considera de prisos precizarea legiuitorului, din economia O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că pentru constatarea unei nereguli și aplicarea măsurii administrative a corecției financiare sau a imputabilității unei creanțe bugetare achitate necuvenit este obligatorie emiterea unui titlu de creanță, care conform art. art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 este reprezentat de procesul-verbal sau nota de constatare, acestea constituind singurele actele administrative care conferă prezumția de legalitate și temeinicie aspectelor constatate ca nereguli și executabilitatea măsurilor administrative aplicate. Potrivit art. 34 alin. (3) raportat la art. 46 și 47 din O.U.G. nr. 66/2011 împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ. Conform art. 51 alin. (2) din același act normativ deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii. Din cele expuse în precedent rezultă că, obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ în această materie, similar procedurii fiscale, îl constituie anularea deciziei de soluționare a contestației. Subsecvent, persoana vătămată poate contesta și procesul-verbal sau nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a cărui anulare constituie obiectul deciziei atacate în principal, și chiar operațiunile administrative preparatorii actelor administrative atacate în condițiile Legii nr. 554/2004, fără ca anularea acestora din urmă să poată face obiectul exclusiv al acțiunii în contencios administrativ. În cauză, prin raportul de control nr. x privind contractul de finanțare nr. x, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, reprezentanții pârâtului au considerat că nu au fost respectate cerințele privind asigurarea unei bune gestiuni financiare cu aplicarea principiilor economicității, eficienței și eficacității, așa cum sunt ele menționate în H.G. nr. 519/2014 și a atribuit un contract fără respectarea principiului transparenței. În acest sens s-a propus aplicarea unei corecții de 1% din valoarea eligibilă a contractului de furnizare nr. x/01.03.2014, respectiv suma de 3.150 RON reprezentând creanță fiscală. S-a mai propus și recuperarea sumei de 123.000 RON fără T.V.A. (factura nr. MGYMC816/05.05.2014) aferentă modulelor ERP, această cheltuială fiind apreciată ca neeligibilă în cadrul operațiunii 3.3.2. Rezultă așadar că, acest raport de control nu cuprinde decât constatările faptelor reclamantei, propuse a fi calificate ca nereguli și sancționate prin aplicarea de măsuri administrative corespunzătoare, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuși. Așa fiind, se poate concluziona că, raportul de control menționat, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, ci constituie o operațiune administrativă prealabilă întocmirii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, și care nu poate fi contestat singular în fața instanțelor de contencios. De altfel, acest aspect rezultă și din întocmirea și emiterea ulterioară a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/27.01.2016, la baza căruia, printre altele, stă și raportul de control contestat în cauză, ale cărui constatări au fost valorificate și a cărui propuneri au fost validate. În raport de aceste argumente, reține instanța de control judiciar că cererea reclamantei era inadmisibilă, fiind întemeiate criticile formulate de recurentul pârât, judecătorul fondului care a soluționat pe fond litigiul pronunțând o soluție cu aplicarea și interpretarea eronată a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidența motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ.., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea B. și, casând sentința atacată, va respinge cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă.