ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1835/2018

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 28.07.2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Public - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice", B., C. și D.:

(i) suspendarea actelor administrative, constând în Raportul de control nr. x și Proiectul de Raport de control nr. x, până la soluționarea definitiva și irevocabilă a cauzei, conform dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004;

(ii) anularea Raportului de control nr. x și a Proiectului de Raport de Control nr. x/16.03.2015;

(iii) obligarea pârâtului Ministerul pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale la plata debitului restant în cuantum de 538.123,80 RON, conform Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/331/20.09.2013;

(iv) obligarea pârâților la plata sumei de 21.543,48 RON, reprezentând dobânda legală de la data scadenței și până la data introducerii acțiunii, respectiv 28.07.2015;

(v) obligarea pârâților la plata dobânzii legale de la data introducerii acțiunii și până la plata efectivă a debitului restant;

(vi) obligarea pârâților la plata sumei de 81.859,59 RON, reprezentând prejudiciu material conform dispozițiilor art. 1535 C. civ. și ale art. 18 alin. (4) lit. c) și e) din Legea nr. 554/2004 (din care 8890 RON - costuri acordare credit bancar, 72.969,59 RON dobânda aferenta creditului bancar);

(vii) obligarea pârâților la plata sumei de 200.000 Euro echivalent în RON la data plății efective, reprezentând daune interese, conform dispozițiilor art. 18 alin. 4) lit. e) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 257 C. civ.

(viii) obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Prin sentința civilă nr. 3429 pronunțată în data de 18 decembrie 2015, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare, a respins cererea de suspendare și acțiunea în anularea Raportului de control nr. x și a Proiectului de Raport de Control nr. x/16.03.2015, ca inadmisibile, a dispus restituirea cauțiunii achitate de reclamantă prin recipisa de consemnare nr. x din 03.12.2015 la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene și excepția inadmisibilității celorlalte capete de cerere invocată de același pârât.

Prin aceeași sentință a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Comunicațiilor și Pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea De Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" prin Ministerul Finanțelor Publice, a fost obligat pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar Pentru Promovarea Societății Informaționale să soluționeze cererea reclamantei de plată a sumei de 538.123,80 RON, formulată conform contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/331/20.09.2013 (prin CP1/04.11.2014 și CR3/20.01.2015), a fost respinsă în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată și s-a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe, în termen legal, au declarat recurs reclamanta A. S.R.L. și pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice", prin Ministerul Finanțelor Publice, formulând critici de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. (5), pct. (6) și pct. (8) din C. proc. civ.

De asemenea, s-a formulat recurs și de către pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

3.1 Prin recursul reclamantei A. S.R.L., hotărârea primei instanțe a fost criticată sub mai multe aspecte de nelegalitate, circumscrise tuturor petitelor cererii de chemare în judecată.

Cu referire la capetele 1 și 2 din acțiunea introductivă de instanță, respinse, ca inadmisibile, prin hotărârea pronunțată în cauză, s-a solicitat să se constate încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (4), (5) și (6) din C. proc. civ., ca urmare a omisiunii instanței de a pune în discuția părților aspectul referitor la răspunsul formulat de pârâtă la plângerea prealabilă, înregistrat sub nr. x, eventuala contestare a răspunsului și, respectiv, a unui act administrativ ulterior Raportului de control prin care să fi fost suspendată la plată suma datorată de autoritatea pârâtă în baza contractului de finanțare, neregularitate procedurală invocată și pentru omisiunea instanței de a fi clarificat chestiunea vizând obligarea pârâtei la soluționarea cererilor de plată.

De asemenea, încălcarea normelor de procedură a fost invocată și pentru nesocotirea rolului judecătorului în aflarea adevărului, din perspectiva obligațiilor prevăzute la art. 22 alin. (2), (4), (5), (6) și (7) din C. proc. civ., criticându-se modalitatea în care instanța a înțeles să își exercite prerogativele de apreciere, soluționând cererea reclamantei fără să se raporteze la cerințele bunei-credințe, oferind o expresie de legalitate unei atitudini inconsecvente și rău-voitoare din partea pârâtului Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională manifestată pe toată durata litigiului.

Sub acest aspect, a fost menționată conduita autorității pârâte care, prin răspunsul la plângerea prealabilă, a calificat Raportul de control ca fiind un act administrativ, pentru ca, apoi, în cursul procesului, să invoce excepția de inadmisibilitate a cererii de suspendare/anulare a Raportului de control, tocmai pentru faptul că acesta nu constituia un act administrativ.

De asemenea, s-a arătat că aceeași inconsecvență a fost manifestată de autoritatea administrativă și ulterior acestui moment, în sensul în care după emiterea Notificării nr. x, privind respingerea cererii de plată C. pen. nr. 1/2015 a sumei de 301.132,80 RON, în baza neregulilor constatate prin Raportul de control nr. x, în cadrul răspunsului la plângerea prealabilă formulată împotriva respectivei notificări, arăta că Raportul de control menționat constituie "un act administrativ ce întrunește toate condițiile prevăzute de lege, fiind întocmit de echipa de control în numele autorității publice, în temeiul puterii publice, pe baza și în vederea executării legii, în urma misiunii de control din data de 16.03.2015."

Tot în cadrul cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a fost invocată de către reclamantă și încălcarea dispozițiilor art. 6, 7 și 8 din C. proc. civ., raportat la împrejurarea că prima instanță ar fi procedat la soluționarea cauzei în baza unor apărări neinvocate de pârâte și care nu erau de ordine publică, pentru a fi reținute din oficiu.

Distinct, cererea de recurs a fost motivată și prin invocarea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - hotărârea cuprinde motive contradictorii, criticile formulate vizând constatările și concluziile instanței referitoare la valoarea atribuită Raportului de control și semnificația acestuia în ceea ce privește refuzul autorității administrative în legătură cu plata sumelor solicitate, în baza contractului de finanțare încheiat în cauză.

Astfel, pe de o parte, prima instanță a reținut că Raportul de control nu a stat la baza emiterii unui act administrativ și nu a produs efecte, dar în egală măsură a reținut că respectivul Raport de control reprezenta o operațiune tehnico-administrativă și o probă pe care se întemeiază mijlocul de apărare al excepției de neexecutare a contractului, tradusă în "suspendarea la plată" dispusă de autoritatea administrativă, fără a modifica raportul juridic încât să fie catalogat drept act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cu referire la aceste considerentele ale sentinței, s-a arătat că excepția de neexecutare a contractului este o sancțiune specifică a faptului că partea care pretinde executarea obligației nu înțelege să-și îndeplinească ea însăși propriile obligații asumate, aceasta neputând fi invocată decât între părțile contractante.

Ca urmare, s-a arătat că pârâta ar fi trebuit să opună reclamantei excepția de neexecutare a contractului în faza de executare a contractului cu privire la neîndeplinirea unei obligații contractuale și, dacă cel căruia i s-a opus excepția, considerând că nu era întemeiată, avea dreptul să sesizeze instanța, în respectiva perioadă intervenind efectul suspensiv al executării contractului.

S-a mai arătat că excepția de neexecutare a contractului nu reprezintă o excepție absolută și dirimantă care să poată fi invocată și din oficiu de către instanță, în orice fază a pricinii, ci constituie un mijloc de apărare aflat la dispoziția uneia din părțile contractului sinalagmatic, mijloc de apărare care trebuie invocat prin întâmpinare.

S-a subliniat de către recurenta-reclamantă că Raportul de control nr. x nu constituie o probă a neexecutării contractului, ci doar un pretext, însă, privit ca negotium juris, reprezintă manifestarea de voință a pârâtei în sensul suspendării propriilor obligații, ceea ce echivalează cu modificarea raportului juridic derulat între părțile contractului de finanțare.

Excepția de neexecutare a contractului presupune întotdeauna dreptul unei părți de a refuza executarea propriilor obligații atunci când conduita sa nu este întâmpinată, în mod simultan, de o conduită corespunzătoare din partea cocontractantului.

Ca urmare, s-a solicitat să se constate că, reținând excepția de neexecutare a contractului, prima instanță a constatat, în realitate, modificarea raportului juridic derulat între părți.

Pe de altă parte, nelegalitatea sentinței a fost invocată și din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținându-se că soluția primei instanțe nu reflectă corecta interpretare și aplicare în cauză a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) și urm. din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și nici a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

S-a arătat astfel că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 5 alin. (2) din aceeași lege, verificarea legalității în contenciosul administrativ se realizează în toate cazurile în care nu este reglementată o cale specială de modificare sau desființare a actului.

În acest sens, chiar prima instanță a reținut faptul că O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede o anume procedură pentru desființarea actului contestat.

Or, în speță, în procedura soluționării plângerilor prealabile ale reclamantei, chiar autoritatea pârâtă a calificat Raportul de control nr. x ca fiind un "act administrativ care respectă toate cerințele legale".

Mai mult, s-a arătat că prima instanța a reținut dreptul autorității pârâte de a suspenda executarea propriilor obligații în baza unui act care nu constituia decât o simplă operațiune tehnico-administrativă, ignorându-se însă faptul că pentru reclamantă nu există posibilitatea de a ataca actul administrativ care constata nereguli.

S-a arătat și că obligarea autorității pârâte la soluționarea cererilor de plată/rambursare - capăt de cerere ce nu se regăsește în acțiunea introductivă de instanță, nu putea și nici nu a condus la determinarea autorității de a emite procesul-verbal de constatare a neregulilor sau nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, singurele acte administrative care puteau fi atacate, în opinia instanței de fond.

S-a solicitat să se constate că modul în care prima instanță a înțeles să se pronunțe în cauză nu rezolvă situația reclamantei, aceasta având obligația de a suporta consecințele unui act administrativ care a modificat raportul juridic dintre părțile contractului de finanțare.

De asemenea, s-a arătat că prima instanță a încălcat și dispozițiile legale pe temeiul cărora a fost introdusă acțiunea în justiție a reclamantei, și anume Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și art. 1535 C. civ., în sensul în care s-a considerat că nu erau întrunite condițiile răspunderii civile, prejudiciul și legătura de cauzalitate nefiind determinabile la acel moment.

Sub acest aspect, s-a arătat că la dosarul cauzei a fost depusă dovada contractării creditului bancar de către reclamantă, precum și dovada costurilor acelui credit, legătura de cauzalitate fiind dovedita prin respectivele înscrisuri. Pe de altă parte, deși reclamanta a solicitat administrarea unui probatoriu complex, de natură a clarifica orice aspect legat de prejudiciu, paguba iminentă și răspunderea autorității, aceasta a fost respinsă de instanță, cu motivarea că probatoriul existent era suficient.

În consecință, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța Curții de Apel București.

3.2 Prin recursul pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice", prin Ministerul Finanțelor Publice, sentința a fost criticată pentru cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., dezvoltarea criticilor formulate fiind redată într-o argumentație comună, având în vedere strânsa legătură existentă între cele două motive de recurs, conform susținerii recurentului-pârât.

S-a arătat astfel că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., una din cerințele obligatorii ce trebuie cuprinse într-o hotărâre judecătorească este reprezentată de indicarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, cu arătarea atât a motivelor pentru care s-au admis, cât și a celor pentru care s-au înlăturat cererile părților.

S-a arătat că, deși Ministerul Fondurilor Europene a formulat în cauză atât întâmpinare, cât și note de concluzii scrise, invocând mai multe excepții, din considerentele hotărârii judecătorești nu rezultă ca, la pronunțarea acesteia, instanța să fi analizat apărările formulate și, implicit, nici motivele pentru care au fost înlăturate aceste apărări.

S-a arătat că, dimpotrivă, apărările și argumentația formulată justifica o altă soluție decât cea pronunțată de prima instanță în privința chestiunilor aduse în dezbatere.

În legătură cu excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, s-a arătat că întreaga motivație a instanței, formulată în susținerea concluziei privind menținerea acestuia în cauză, nu ține seama și nu oferă un răspuns la apărările autorității pârâte, invocate prin întâmpinare și notele scrise.

În procesele în materia contenciosului administrativ, chiar dispozițiile legii aplicabile fixează cadrul procesual, în sensul că litigiul se poartă între persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ al unei autorități publice sau prin refuzul nejustificat de a i se răspunde și autoritatea publică în cauză, eventual împreună cu beneficiarul actului administrativ emis de autoritatea publică.

Or, în speță, reclamanta a solicitat anularea unor acte (Raportul de control nr. x și Proiectul de Raport de Control nr. x/16.03.2015) emise de Ministerul pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.

De asemenea, reclamanta nu a indicat motive de fapt și de drept prin care să fie justificată chemarea în judecată a Ministerului Fondurilor Europene.

Mai mult, cererea de chemare în judecată menționează în mod clar că pretențiile reclamantei legate de,,plata debitului restant în cuantum de 538.123,80 RON" au fost îndreptate împotriva Ministerului pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.

Pe de altă parte, din analiza înscrisurilor anexate la cererea de chemare în judecată, rezultă că, în cauză, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, raporturile juridice s-au stabilit între reclamanta A. S.R.L. și Ministerul pentru Societatea Informațională - Organism Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.

În plus, s-a subliniat că Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice" nu a emis niciun act a cărui anulare să fi fost solicitată în cauză.

De aceea, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de faptul că pretențiile reclamantei au fost formulate în legătură cu atribuțiile altei instituții (care îndeplinește rolul de organism intermediar), s-a solicitat să se constate că Ministerul Fondurilor Europene nu avea calitate procesuală pasivă în cauză.

Nu în ultimul rând, s-a arătat că și soluția pronunțată pe fond de instanța judecătorească evidențiază faptul că raportul juridic care a generat litigiul a existat între reclamantă și organismul intermediar.

Totodată, a fost criticată și aprecierea instanței de fond referitoare la justificarea calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene din perspectiva dispozițiilor art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, susținându-se că în cauză nu erau incidente prevederile textului de lege evocat, în contextul în care autoritatea în discuție fusese citată în proces în nume propriu, acțiunea în justiție a reclamantei fiind formulată și în contradictoriu cu aceasta, ceea ce înseamnă că aceeași autoritate nu putea avea calitatea de "organism social interesat" și nici de "alt subiect de drept", pentru a fi invocată și reținută de către instanță opozabilitatea hotărârii judecătorești.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității capetelor din cererea de chemare în judecată formulate în privința despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate prin neplata sumelor solicitate în baza contractului de finanțare, inadmisibilitate respinsă de instanță subsecvent constatării că acțiunea în pretenții avea caracter accesoriu cererii principale, fiind deci admisibilă în cauză, s-a solicitat să se constate că prima instanță nu a analizat respectiva chestiune decât prin raportare la pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, fără nicio mențiune în ceea ce privește situația pârâtului Ministerul Fondurilor Europene.

Or, în condițiile în care reclamanta formulase două acțiuni în justiție în una singură, chemând în judecată două entități în calitate de pârâți, rezulta că termenele și cerințele de procedură prevăzute în mod imperativ de Legea nr. 554/2004 trebuie verificate și îndeplinite în raport cu fiecare pârât în parte, la fel cum obiectul acțiunii trebuie să vizeze acte administrative (tipice sau atipice) emise de ambii pârâți.

Ca urmare, s-a arătat că instanța de fond avea obligația să analizeze dacă reclamanta era în drept să solicite despăgubiri de la Ministerul Fondurilor Europene în condițiile în care obiectul principal al acțiunii nu vizează acte tipice sau atipice ale respectivei instituții și să constate că cererea de acordare de despăgubiri, cu referire la pârâtul Ministerul Fondurilor Europene nu se circumscrie dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, s-a solicitat a se avea în vedere și faptul că litigiul nu se circumscrie nici dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în sensul că acesta nu este ulterior unui alt litigiu care să se fi circumscris dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, s-a arătat că aceasta trebuia analizată și în raport cu Ministerul Fondurilor Europene și să se constate că reclamanta trebuia să îndeplinească procedura prealabilă cu ambii pârâți. Ministerul Fondurilor Europene nu a invocat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile față de raportul juridic dintre reclamantă și organismul intermediar, ci, exclusiv față de pretinsul raportul juridic dintre reclamantă și Ministerul Fondurilor Europene.

De aceea, instanța de fond avea obligația de a verifica dacă reclamanta a îndeplinit procedura prealabilă cu fiecare dintre cei doi pârâți, iar nu să soluționeze excepția inadmisibilității acțiunii fată de Ministerul Fondurilor Europene prin luarea în considerare a raportului juridic dintre reclamantă și organismul intermediar.

Or, în speță, reclamanta nu s-a adresat acestei instituții înainte de sesizarea instanței specializate, fapt pentru care acțiunea trebuie respinsă, față de Ministerul Fondurilor Europene, ca inadmisibilă.

În consecință, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, iar în subsidiar, admiterea excepțiilor invocate corespunzător petitelor cererii de chemare în judecată formulate în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene.

3.3 În ceea ce privește recursul pârâtului Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, având în vedere că acesta a fost examinat în procedura de filtru, prin pronunțarea unei soluții care nu antamează fondului litigiului, din considerente de ordin practic nu mai este necesară sinteza motivelor care au determinat exercitarea căii de atac în cauză.

În cauză au formulat întâmpinare atât pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională, cât și reclamanta A. S.R.L.

De asemenea, s-a depus răspuns la întâmpinarea reclamatei A. S.R.L. de către pârâtul Ministerul Fondurilor Europene.

Răspuns la întâmpinarea reclamantei față de recursul Ministerului Fondurilor Europene a formulat și pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională.

4.1. În esență, pârâtul Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta A. S.R.L. și menținerea hotărârii primei instanțe în ceea ce privește soluția de inadmisibilitate pronunțată în cererea de suspendare/anulare a actelor contestate în cauză, cât și în privința cererii în despăgubiri - daune interese și dobânzi legale, solicitate prin acțiunea introductivă de instanță, arătându-se că nu au fost invocate argumente care să susțină pretinsele neregularități procedurale sau să justifice reformarea sentinței.

S-a arătat că niciunul dintre cazurile de casare invocate nu era îndeplinit în cauză, fiind corecte constatările și concluziile instanței în sensul că actele contestate prin acțiunea în justiție a reclamantei nu se încadrează și nu pot fi catalogate drept acte administrative, în condițiile în care nu modifică raporturi juridice, nu produc efecte juridice și nu consemnează măsuri apte de a fi puse în executare, neexistând elemente de contradictorialitate sub aspectul motivației prezentate în ceea ce privește calificarea dată Raportului de control și relevanța acestuia în "suspendarea la plată a sumelor solicitate în baza contractului de finanțare.

Cât privește cererea de despăgubiri formulată în cauză, s-a arătat că, în mod corect, prima instanță a considerat că nu erau îndeplinite condițiile legale pentru acordarea acestora, din economia dispozițiilor Legii nr. 554/2004 rezultând că prejudiciul suferit de reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică, fie printr-un act administrativ ce a fost anulat de instanța judecătorească, fie prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri cu privire la un act administrativ; or, niciuna dintre aceste ipoteze nu era îndeplinită în cauză, obiectul acțiunii nefiind reprezentat de un act administrativ pentru a putea fi luată în considerare existența unui raport de cauzalitate determinabil.

4.2 Prin întâmpinarea reclamantei A. S.R.L. s-a solicitat anularea recursului formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nemotivat, iar, în subsidiar, ca fiind lipsit de interes.

S-a argumentat mai întâi că motivele de recurs dezvoltate de recurentul pârât nu se încadrează în niciuna din ipotezele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cu privire la excepția lipsei de interes, s-a susținut că atât dispozitivul, cât și considerentele hotărârii pronunțate profită pârâților, singura mențiune care ar putea dăuna pârâtului Ministerul Fondurilor Europene se referă la obligația privind soluționarea cererii de plată a sumei de 538.123,80 RON, măsură care, în realitate, profită tot pârâtului, în condițiile în care această cerere a fost aprobată prin semnarea contractului de finanțare.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 02 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin Decizia nr. 38 pronunțată la data de 16 ianuarie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, în completul de filtru, a respins excepția nulității și excepția lipsei de interes a recursurilor formulate de pârâții Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale și Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, invocate în cauză de către recurenta-reclamantă A. S.R.L., a admis excepția tardivității recursului formulat de pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, invocată din oficiu și a anulat recursul formulat de pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale împotriva sentinței civile nr. 3429 din 18 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin aceeași decizie au fost admise în principiu recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L. și de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței civile nr. 3429 din 18 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 8 mai 2018, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate, cazurile de casare invocate și dispozițiile legale relevante, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate, pentru considerentele ce urmează:

Se reține astfel că cererea de chemare în judecată a fost formulată sub mai multe petite, principala pretenție a reclamantei constând în suspendarea/anularea Raportului de control nr. x și a Proiectului de Raport de control nr. x.

Situația de fapt reținută de prima instanță, susținută în întregime de actele dosarului și necontestată, de altfel, prin motivele de recurs formulate în cauză, arată că actele de control mai sus menționate au fost întocmite de reprezentanții autorității pârâte, Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale în cadrul misiunii de control dispuse în scopul verificării legalității, regularității și realității operațiunilor derulate în baza contractului de finanțare nr. x încheiat între reclamantă și respectiva autoritate administrativă, finanțarea acordată fiind justificată de realizarea Proiectului intitulat "Implementarea unui sistem TIC integrat pentru afaceri în cadrul societății A., în scopul creșterii eficienței firmei" - cod SMIS 45848.

În temeiul contractului de finanțare mai sus menționat, reclamanta a înaintat cererile de rambursare CR 1/06.06.2014, în valoare de 105.000 RON, CP 1/04.11.2014, în valoare de 30.132 RON și CR 3/20.01.2015, în valoare de 236.991 RON.

A rezultat că singura plată efectuată vizează suma de 105.000 RON, aferentă CR1/06.06.2014.

Celelalte două cereri de plată/rambursare nu au fost soluționate în cauză, cu Adresa nr. x/2015 emisă de autoritatea pârâtă Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, comunicându-se reclamantei că:

- "Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale poate suspenda, aproba parțial sau respinge la plată o cerere de rambursare în cazul detectării unei cheltuieli neeligibile sau în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor contractuale sau legale aplicabile".

- "Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale are dreptul de a efectua corecții financiare constând în excluderea de la finanțare parțial sau în totalitate a cheltuielilor aferente unei cereri de rambursare, în cazul constatării unor cheltuieli neeligibile și/sau în cazul nerespectării/încălcării prevederilor contractuale și/sau legale, naționale și/sau comunitare, aplicabile".

- "Suspendarea de la plată a sumei solicitate a survenit ca urmare a neregulilor constatate de către reprezentanții MSI-OIPSI, este legală, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, modificată și completată".

De asemenea, a rezultat că, până la data închiderii dezbaterilor la judecata în fond a cauzei, nu au fost emise alte acte în privința societății reclamante, care să aducă la îndeplinire propunerile cuprinse în Raportul de control nr. x.

Conform Raportului de control nr. x, propunerile formulate au vizat aplicarea de corecții financiare, după cum urmează:

"1. Contract de furnizare nr. x/11.04.2014 încheiat cu S.C. E. S.R.L., corecție 100%, pentru conflict de interese. Valoarea corecției financiare este de 175.000,00 RON, Valoarea creanței financiare de 105.000,00 RON.

Așa cum deja s-a arătat, autoritatea pârâtă Ministerul pentru Societatea Informațională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale nu a emis niciun act administrativ prin care să fi fost aplicate corecții financiare asupra contractelor derulate de societatea reclamantă A. S.R.L., conform propunerilor din Raportul de control nr. x.

Prin sentința primei instanței, s-a dispus respingerea, ca inadmisibile, a cererii de suspendare și a acțiunii în anularea Raportului de control nr. x și a Proiectului de Raport de control nr. x, cu argumentația principală că respectivele înscrisuri nu constituie acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, ca atare, acestea nu puteau fi contestate direct și imediat la instanța de judecată specializată, în cadrul unei acțiuni în contenciosul administrativ de sine stătătoare.

S-a reținut de către instanță Raportul de control întocmit în cauză, cât și Proiectul de Raport de control reprezintă înscrisuri prin care se constată împrejurări de fapt, fără consecințe și fără să modifice raporturi juridice, în condițiile în care nu cuprinde măsuri apte de a fi puse în executare.

În același sens, s-a arătat că înscrisurile contestate nu au stat la baza emiterii unui act administrativ și nici nu reprezintă o modalitate de punere în executare a unui astfel de act.

S-a menționat că Raportul de control reprezintă o simplă operațiune tehnico-administrativă, ce justifică/fundamentează emiterea altor acte - măsuri asigurătorii, proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare.

Deopotrivă, s-a reținut că inadmisibilitatea cererii de suspendare, dar și a acțiunii în anularea acelorași acte derivă și din perspectiva legislației speciale, prevederile relevante ale O.U.G. nr. 66/2011 menționând expres care anume acte constituie titluri executorii și formează obiect al acțiunii la instanța specializată, raportul de control fiind un act prealabil emiterii titlului de creanță și distinct de acesta, conform art. 60 alin. (3) și (3

1

).

În opinia Înaltei Curți, concluzia instanței este corectă, criticile formulate prin recursul reclamantei fiind neîntemeiate.

Teza admisibilității contestării în instanță a actelor de control menționate a fost susținută în cauză prin trimitere la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cât și în raport de faptul că însăși autoritatea pârâtă emitentă a considerat respectivele înscrisuri ca fiind acte administrative, iar prima instanță a reținut dreptul autorității pârâte de a suspenda executarea propriilor obligații, fără niciun corectiv în privința recurentei-reclamante, aflată în situația de a nu putea combate un act administrativ care modifică raportul juridic derulat între părțile contractului de finanțare.

În aprecierea Înaltei Curți, aspectele invocate nu sunt de natură să permită formularea unei concluzii de admisibilitate.

În analiza naturii juridice a actului administrativ, esențiale sunt efectele juridice pe care acesta le produce și felul măsurilor dispuse în conținutul său, interesând dacă măsurile pe care le ordonă/constată dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice și dacă ele sunt apte de a fi puse în executare.

Or, în condițiile în care actul administrativ trebuie delimitat/calificat de alte înscrisuri/acte juridice pe baza elementelor arătate în cuprinsul normei legale care îl definește ca atare, Înalta Curte constată că pentru corecta rezolvare a cauzei nu prezintă nicio importanță faptul că autoritatea pârâtă emitentă a considerat - anterior sesizării și după dezînvestirea instanței - că înscrisurile contestate reprezintă/constituie acte administrative.

De asemenea, nici constatările și statuările primei instanțe făcute în legătură cu conduita autorității pârâte, care, având în vedere neregulile consemnate în actele de control încheiate de reprezentanții MSI-OIPSI, a invocat "suspendarea la plată a sumei solicitate" de către reclamantă nu justifică și nu poate atrage o altă calificare a actelor emise în cauză.

De subliniat că toate considerațiile instanței de fond vizând caracterul și valorificarea Raportului de control ca temei al "suspendării la plată" a sumelor solicitate în baza contractului de finanțare nu intră în conflict și nu nesocotește concluzia aceleiași instanței, privind neîndeplinirea în cauză a condițiilor cerute pentru calificarea actelor de control contestate ca fiind acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată, în acord cu prima instanță, că Raportul de control nu dispune măsuri, ci, doar consemnează o anume stare de fapt, cuprinzând un set de propuneri și recomandarea unor măsuri, față de normelor de lege în vigoare.

Starea de fapt pe care o consemnează Raportul de control nr. x nu modifică cu nimic raportul juridic stabilit între părțile contractului de finanțare, acestea păstrând neschimbate aceleași drepturi și obligații asumate inițial, în baza contractului de finanțare încheiat.

Sub acest aspect, Înalta Curte arată că suspendarea executării obligației de plată din partea autorității administrative nu poate fi interpretată și nu echivalează cu modificarea raportului juridic derulat între părțile contractului de finanțare, așa cum se susține de către recurenta-reclamantă.

Pretinsa modificare a raportului juridic nu reprezintă în realitate decât o sancțiune specifică a faptului că partea care pretinde executarea obligației nu înțelege să-și îndeplinească îndatoririle contractuale pe care și le-a asumat.

Prin "suspendarea la plată", autoritatea pârâtă nu a făcut decât să stopeze/suspende executarea imediată a propriilor obligații, consecință a neexecutării, în mod corespunzător, a obligațiilor prevăzute în sarcina recurentei-reclamantei.

Excepția de neexecutare a contractului constituie o măsură preventivă pentru anticiparea riscului de neexecutare, reprezentând un mijloc de apărare la îndemâna părții care și-a executat sau este gata să își îndeplinească propriile obligații, corelativ neexecutării sau executării necorespunzătoare a obligațiilor reciproce ale cocontractantului.

Cu alte cuvinte, excepția de neexecutare a contractului, întemeiată pe principiul reciprocității și interdependenței obligațiilor în contractele sinalagmatice, reprezintă un mijloc de apărare prin intermediul căruia se produce o suspendare a forței obligatorii a contractului, fără ca forța obligatorie și contractul să înceteze sau să se modifice raporturile juridice ale părților, consecința fiind suspendarea obligațiilor, mijloc de apărare și de presiune asupra părții care nu și-a executat obligația, așa cum bine s-a subliniat prin întâmpinarea autorității pârâte Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională.

În contextul tuturor elementelor faptice relevante cauzei, cât și în raport de conținutul Adresei nr. x/2015, dar și a actelor de control contestate, instanța de fond a reținut că "suspendarea la plată" nu reprezintă un caz de modificare a raportului juridic dintre părțile contractului de finanțare, ci numai o expresie a mijlocului de apărare aflat la dispoziția autorității pârâte ca urmare a neregulilor constatate în activitatea recurentei-reclamante, referitoare la obligațiile asumate pe temeiul contractului de finanțare.

S-a reținut de către instanță că Raportul de control întocmit în cauză constituia o probă pe care se întemeiază suspendarea la plată în legătură cu sumele solicitate în baza contractului de finanțare, suspendarea la plată reprezentând modalitatea de exercitare a mijlocului de apărare al excepției de neexecutare a contractului.

Or, această argumentație nu este contradictorie și nu încălcă considerentele sentinței, expuse în legătură cu inadmisibilitatea cererii de suspendare și de anulare a actelor de control contestate în cauză, întregul raționament al instanței având în vedere și respectând concluzia inițială că Raportul de control nu întrunește caracteristicile și trăsăturile unui act administrativ.

Și atunci când a analizat refuzul de soluționare a cererilor de rambursare din partea autorității pârâte, prima instanță nu a atribuit o altă valență Raportului de control contestat în cauză, reținându-se în continuare că acesta reprezenta o simplă operațiune tehnico-administrativă, nesusceptibil a produce prin el însuși efecte juridice proprii, constituind o probă pe care se întemeiază mijlocul de apărare al excepției de neexecutare a contractului (suspendarea la plată).

Pe de altă parte, excepția de neexecutare a contractului a fost invocată și aplicată de autoritatea administrativă anterior sesizării instanței prin cererea de chemare în judecată.

Ca urmare, excepția de neexecutare a fost invocată între părți și nu ridicată din oficiu de către instanță.

Soluția pronunțată de prima instanță a avut în vedere situația de fapt deja existentă, iar referirea la excepția de neexecutare a contractului nu a reprezentat decât un argument în analiza și raționamentul instanței făcut în legătură cu conduita autorității administrative pârâte, în contextul în care "suspendarea la plată" nu a fost urmată de emiterea unor acte administrative prin care să se valorifice rezultatele, propunerile și recomandările cuprinse în actele de control inițiale.

În consecință, excepția de neexecutare a contractului nu constituia o chestiune care să fi necesite punerea în discuția prealabilă a părților, după cum nici conținutul Adresei nr. x/2015, avută în vedere deopotrivă la adoptarea soluției nu implica o dezbatere contradictorie anume inițiată și impusă de judecătorul primei instanțe, sub aspectul relevanței și semnificației acordate acesteia la pronunțarea sentinței, niciuna din chestiunile evocate nefiind de natură să încalce contradictorialitatea procedurii judiciare.

Toate aceste chestiuni vizează actul intrinsec al deliberării, neputându-se reproșa judecătorului omisiunea de a pune în dezbaterea părților aspecte ce țin de evaluarea probatoriului, operațiune subsecventă închiderii dezbaterilor și prevăzută exclusiv în competența instanței.

După pronunțarea hotărârii, aspectele avute în vedere la adoptarea soluției și raționamentul expus în susținerea acesteia sunt supuse dezbaterii părților în cadrul căilor legale de atac.

Nici faptul că autoritatea administrativă pârâtă a avut o atitudine inconsecventă referitoare la regimul juridic al înscrisurilor contestate în cauză nu obliga instanța să consemneze în cuprinsul sentinței respectiva poziție, în condițiile în care soluția se întemeiază pe alte considerente juridice, calificarea înscrisurilor contestate ca fiind sau nu, acte administrative realizându-se pe baza elementelor arătate în norma care cuprinde definiția legală, nicidecum pe considerente ce implică puterea de apreciere a instanței ori alte considerente legate inclusiv de buna-credință.

De asemenea, Înalta Curte arată că rolul judecătorului nu este de a soluționa cauza într-un anume fel, ci de a stabili adevărul judiciar, conform cu probatoriul administrat și regula de drept aplicabilă cazului concret, având îndatorirea să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, chiar dacă sub o denumire greșită, în limitele învestirii sale.

Prin urmare, nu se poate considera că prin obligarea autorității administrative pârâte la soluționarea cererilor de rambursare ale recurentei-reclamante, și anume x/04.11.2014, în valoare de 301.132 RON și CR 3/20.01.201, în valoare de 236.991 RON, prima instanță s-ar fi pronunțat asupra unui lucru care nu a fost cerut, în contextul în care, raportat la soluțiile pe care conferă mecanismul procedural pus la dispoziție de Legea nr. 554/2004, aplicarea temeiului juridic invocat de recurenta-reclamantă în susținerea acțiunii formulate, respectiv art. 18 din Legea nr. 554/2004, nu permitea pronunțarea unei hotărâri de obligare a autorității publice la rambursarea cheltuielilor efectuate în baza contractului de finanțare, ci numai obligarea autorității la soluționarea cererii, respectiv la emiterea unui act administrativ.

Or, în raport de situația de fapt dedusă judecății și a temeiului juridic invocat în susținerea cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că prima instanță nu avea obligația să supună discuției părților chestiunea referitoare la felul în care era posibilă rezolvarea pretenției recurentei - reclamante din perspectiva inacțiunii autorității administrative subsecvent finalizării controlului și emiterii Adresei nr. x/2015, fiind evident că singura modalitate de soluționare a litigiului era cea aleasă de instanță, fără a fi necesare clarificări sau alte lămuriri suplimentare.

Totodată, Înalta Curte constată că prima instanță nu avea obligația de a supune discuției părților nici împrejurarea legată de relevanța în cauză a răspunsului formulat de autoritatea pârâtă la plângerea prealabilă a recurentei-reclamante, eventuala contestare a acesteia și existența unui act administrativ ulterior Raportului de control prin care să fi fost suspendată la plata suma datorată, toate aceste chestiuni fiind aduse la cunoștința instanței chiar de părțile implicate din proces, prin intermediul cererilor, excepțiilor și apărărilor formulate, constituind, așa cum s-a arătat mai sus, aspecte ce vizează actul intrinsec al deliberării, operațiune întotdeauna ulterioară închiderii dezbaterilor și prevăzută exclusiv în competența instanței.

În fine, Înalta Curte constată că și cererea în despăgubiri a recurentei-reclamante a primit o corectă rezolvare în cauză, fiind valabile toate considerațiile instanței făcute în legătură cu neîndeplinirea condițiilor cerute pentru angajarea răspunderii civile, cât și cu inaplicabilitatea prevederilor art. 1535 C. civ., care reglementează daunele moratorii în cazul obligațiilor bănești.

Deși recurenta-reclamantă a invocat greșita interpretare a prevederilor art. 1535 C. civ. nu a indicat și în ce constă pretinsa eroare săvârșită de instanța de fond.

Astfel, Înalta Curte constată ca fiind perfect justificată observația instanței vizând importanța și semnificația motivelor care au determinat admiterea cererii de chemare în judecată asupra cererii în despăgubiri subsecvente.

Textul de lege care se referă la daunele moratorii în cazul obligațiilor bănești interesează situația în care se constată neplata la scadență a unei sume de bani.

Or, în speță, instanța nu a stabilit dreptul recurentei-reclamante la plata sumelor solicitate și, ca urmare, nu se poate vorbi despre un prejudiciu suferit pentru neexecutarea la scadență a obligației de plată.

Ceea ce s-a stabilit în cauză vizează obligarea autorității pârâte la soluționarea cererii de rambursare a sumelor solicitate la plată, dispoziție care nu implică în mod necesar adoptarea unei soluții favorabile recurentei-reclamante, fiind deopotrivă posibilă și respingerea motivată a cererii, numai în acest din urmă caz devenind actual dreptul solicitantului de a critica pe fond soluția de respingere a cererii.

Însă, așa cum se menționează și în cuprinsul sentinței primei instanțe, acordarea daunelor-interese de felul celor pretinse în cauză este strict legată de rezolvarea ce va fi dată chestiunii litigioase principale, constând în îndreptățirea recurentei-reclamante la rambursarea cheltuielilor efectuate în temeiul contractului de finanțare.

În raport de cele arătate, Înalta Curte constată că, în mod corect, prima instanță a apreciat că până la finalizarea procedurii administrative nu se poate reține existența unui prejudiciu cert și a unei legături de cauzalitate între daunele pretinse și refuzul de soluționare a cererilor de rambursare, o asemenea analiză depinzând în mod esențial de stabilirea culpei contractuale raportat la elementele/împrejurările de fapt și de drept ce vizează executarea contractului de finanțare.

Ca atare, se constată că niciuna dintre criticile din recursul reclamantei A. S.R.L. subsumate cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. nu sunt fondate, neexistând motive care să justifice reformarea sentinței de fond.

Înalta Curte constată că nici recursul formulat de autoritatea pârâtă Ministerul Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) nu este fondat, nefiind întemeiate criticile și susținerile invocate în sprijinul cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce privește pretinsa nemotivare a sentinței, ale cărei considerente nu au fost redactate și nu relevă existența unei analize care să fi fost efectuată cu privire la apărările invocate prin întâmpinarea autorității pârâte Ministerul Fondurilor Europene și, implicit, a motivelor pentru care nu au putut fi reținute respectivele apărări și susțineri, Înalta Curte constată că, dimpotrivă, hotărârea judecătorească este suficient motivată și cuprinde o expunere clară, completă și convingătoare a temeiurilor care au determinat pronunțarea soluției în privința tuturor petitelor cererii de chemare în judecată, excepțiilor și apărărilor din întâmpinare, invocate ca mijloc de contracarare a pretențiilor formulate în cauză.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe oferă o motivare adecvată tuturor chestiunilor în dezbatere.

O motivare adecvată în înțelesul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., implică "examinarea efectivă" de către instanță a problemelor cu care a fost real sesizată, fără ca în îndeplinirea acestei obligații să se ceară furnizarea unei explicații pentru fiecare argument/susținere în parte, ori de o manieră elaborată, fiind suficient să existe un răspuns comun la aspectele circumscrise unei problematici unice.

În speță, Înalta Cute constată că motivarea prezentată de prima instanță pentru respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a recurentului-pârât Ministerul Fondurilor Europene, justifică pe deplin soluția pronunțată în cauză, fiind examinate toate elementele de fapt relevante din perspectiva dispozițiilor art. 36 din C. proc. civ.

În esență, calitatea procesuală pasivă a Ministerului Fondurilor Europene a fost reținută de instanță cu argumentația principală că Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, parte în contractul de finanțare, a acționat în numele Autorității de Management - Ministerul Fondurilor Europene, entitate care preluase această calitate în baza O.U.G. nr. 9/2014.

De asemenea, s-a mai reținut că, potrivit O.U.G. nr. 64/2009, coroborate cu dispozițiile O.U.G. nr. 9/2014, Ministerul Fondurilor Europene reprezintă autoritatea de management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice".

Conform art. 19 din O.U.G. nr. 64/2009, Autoritatea de management, căreia îi revenea obligația de plată a debitului restant, a delegat către Organismul Intermediar lichidarea cheltuielilor, aspect care rezultă și din Adresa nr. x/2015 emisă de Ministerul Comunicațiilor și pentru Societatea Informațională.

Prin urma