ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1186/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul acțiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 iunie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. Electrocentrale București S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei obligarea pârâtei la modificarea art. 1 al deciziei nr. 1127/20.05.2014, în sensul că articolul rămas în divergență, respectiv art. 20 alin. (1) lit. a) din Propunerea de contract de vânzare cumpărare nr. x să aibă următoarea formulare:

"a) perceperea de dobânzi penalizatoare calculate pentru fiecare zi de întârziere începând cu ziua imediat următoare termenului de scadență a facturii și până la data stingerii sumei datorate, inclusiv; cumpărătorul va plăti pentru fiecare zi de întârziere o sumă corespunzătoare ca procent nivelului dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligațiilor către bugetul de stat, valoarea totală a dobânzilor penalizatoare nu poate depăși valoarea sumei datorate. În situația în care dobânda datorată pentru neplata la termen a obligațiilor către bugetul de stat este inferioară dobânzii legale penalizatoare, dobânda care se va aplica pentru întârzierea la plată a facturilor este dobânda legală penalizatoare".

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2999 din data de 7 noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x, s-a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Electrocentrale București S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta S.C. Electrocentrale București S.A. (ELCEN), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate cu trimiterea cauzei la instanța de fond pentru o noua judecare.

2.1. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Recurenta a arătat că soluția instanței este pronunțată cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor imperative ale Legii nr. 72/2013.

In conformitate cu Ordinul A.N.R.E. nr. 122/2013 privind aprobarea contractului cadru de vânzare-cumpărare a energiei termice produse de operatorii economici aflați in competenta de reglementare a ANRE, după desfășurarea de negocieri, s-a încheiat contractul de vânzare-cumpărare nr. x între Societatea Electrocentrale București S.A. și RADET București, contract având ca obiect vânzarea-cumpărarea energiei termice din sistemul de alimentare centralizata.

Întrucât cu ocazia negocierilor s-au ivit divergențe privind unele clauze contractuale, după parcurgerea procedurii de soluționare la nivelul titularului de licență, (ELCEN), având în vedere nesoluționarea în totalitate a divergentelor contractuale, s-a declanșat potrivit Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 35/2013, procedura de soluționare a acestor neînțelegeri la nivelul ANRE, rămânând în divergență art. 20 alin. (1) lit. a) și art. 20 alin. (2) din propunerea de contract de vânzare-cumpărare. Astfel, ANRE în calitate de autoritate de reglementare, ca urmare a soluționării cererii privind neînțelegerile apărute cu ocazia încheierii contractului de vânzare cumpărare a energiei termice nr. 1/2014, prin decizia nr. 1127/20.05.2014, a stabilit ca prevederile articolelor ramase în divergenta din propunerea de contract nr. x/2014 vor fi formulate în conformitate cu dispozițiile corespunzătoare din contractul cadru.

Soluția pronunțată de instanța de fond este nelegala și contravine flagrant dispozițiilor legii nr. 72/2013 privind masurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligațiilor de plata a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate intre profesioniști și intre aceștia și autorității contractante.

Așa cum a arătat și in cererea de soluționare a neînțelegerilor contractuale precum și in contestația la decizia ANRE, stabilirea unui procent de dobânda penalizatoare sub nivelul dobânzii legale penalizatoare contravine dispozițiilor legale.

Din analiza dispozițiilor art. 4 și art. 14 din Legea nr. 72/2013 privind dobânda legală penalizatoare, rezulta ca părțile pot stabili convențional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioara dobânzii legale penalizatoare, sancțiunea in acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absoluta a prezentei clauze.

De asemenea, in mod greșit instanța de fond apreciază ca in soluționarea acestei cauze sunt aplicabile strict dispozițiile legale din legislația speciala, deși este evident ca aceste reglementari nu respecta actele normative cu forța juridica superioara. Principiul de drept reținut de instanța de fond potrivit căruia norma specială primează față de cea generală se aplică doar atunci când devin concurente norme de același rang (de ex., în cazul dispozițiilor contradictorii din diferite legi sau din diferite regulamente).

Acest principiu nu poate fi reținut în situația de fata având in vedere ca reglementarea generală este un act normativ superior reglementarii speciale, respectiv legea nr. 72/2013, in raport cu Ordinul ANRE nr. 122/2014 și Decizia ANRE nr. 1127/20.05.2014. Astfel, potrivit principiului de drept Lex superior derogat legi inferiori, legea superioară are întâietate față de cea inferioară. Acest principiu se bazează pe faptul că este necesară ierarhia sistematică a diferitelor competențe de reglementare - autorul Constituției, legiuitorul, autorul regulamentului, pentru ca respectivele competențe să se completeze în mod necontradictoriu.

Conform principiului invocat mai sus, actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

În ceea ce privește ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. În aceste condiții, legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanței se examinează prin raportare la actele normative cu forța juridica superioara ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

De aceea, fara a nega rolul și importanta ordinelor, instrucțiunilor și a celorlalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și a altor organe ale administrației publice centrale, este de necontestat ca prin aceste norme sau decizii ale conducătorilor instituțiilor publice nu se pot emite reglementari care sa contravină dispozițiilor legale generale.

In drept, au fost invocate prevederile art. 483 și următoarele din vechiul C. proc. civ., precum și cele ale art. 20 și următoarele din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a solicitat judecarea cauzei și în lipsă, în conformitate cu dispozițiile art. 223 din C. proc. civ.

2.2. Întâmpinarea

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Referitor la susținerea recurentei conform căreia părțile pot stabili convențional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioară dobânzii legale penalizatoare, sancțiunea în acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absolută a prezentei clauze, se arată că recurenta invocă necunoașterea legii, având în vedere faptul că Ordinul nr. 122/2013, prin care a fost aprobat contractul-cadru de vânzare-cumpărare a energiei electrice și termice produse operatorii economici aflați în competența de reglementare a ANRE, este un act administrativ cu caracter normativ care, de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României produce efecte întocmai ca și legea, respectarea sa incumbând tuturor operatorilor economici aflați în sfera de reglementare a ANRE.

Or, nu ar fi posibil ca ANRE, la soluționarea unei neînțelegeri precontractuale să nu-și respecte atât propriile reglementări - Ordinul nr. 122/2013 (act normativ cu efecte erga omnes), cât și legislația primară, respectiv Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică.

Mai mult decât atât, recurenta omite faptul că există dispoziții speciale care reglementează aspectele criticate pe cale prezentei acțiuni în contencios administrativ (art. 20 alin. (1) lit. a) din Contractul-cadru, aprobat prin Ordinul președintelui ANRE nr. 122/2013).

La eleborarea Ordinului președintelui ANRE nr. 122/2013 au fost avute în vedere dispozițiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică, iar corelativ, potrivit dispozițiilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, republicată, rezultă faptul că, în cazul neachitării facturii de către utilizator în termenul de 30 de zile de la scadență, acesta datorează penalități de întârziere care sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligațiilor bugetare. Or, obligațiilor bugetare le sunt aplicabile dispozițiile imperative ale Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Intimata a argumentat și aspecte legate de incidența în această cauză a principiului proporționalitătii judiciare și a solicitat să se constate caracterul nefondat al recursului.

În drept, au fost invocate prev. art. 205 C. proc. civ.

2.3. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor intimatei.

Pârâta prin întâmpinarea formulată arată ca legalitatea sentinței atacata rezida din respectarea dispozițiilor art. 425 din C. proc. civ., dispoziții care reglementează strict aspectul formal al conținutului hotărârii, sub aspectul elementelor obligatorii pe care trebuie sa le cuprindă hotărârea, or prin recursul formulat s-a invocat nelegalitatea acesteia, in raport de aplicarea greșita a dispozițiilor legii nr. 72/2013.

Totodată, in mod cu totul eronat, atât instanța de fond, precum și parata prin întimpinarea formulata, apreciază ca dispozițiile speciale respecta soluția legislativa din actele normative cu forța superioara, in acest sens coroborând dispozițiile speciale strict cu dispozițiile legii nr. 352/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termica, înlăturând astfel fara absolut nicio justificare dispozițiile legii nr. 72/2013.

In acest sens, potrivit principiului de drept Lex superior derogat legi inferiori, legea superioara are întâietate fata de cea inferioara, astfel că actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea tuturor actelor normative cu forță juridică superioară.

Referitor la susținerile paratei în sensul ca Ordinul ANRE nr. 122/2013 este un act administrativ cu caracter normativ care de la data publicării în Monitorul Oficial produce efecte întocmai ca și legea, se arată că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și a celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrative. Legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanței se examinează prin raportare la actele normative cu forță juridică superioara ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

Legalitatea actului administrativ este data de conformitatea actului administrativ cu legea fundamentala, legile elaborate de Parlament, cu Ordonanțele de Guvern și cu toate celelalte acte normative care au o forță juridica superioara.

În aceste condiții, fără a nega rolul și importanta ordinelor, instrucțiunilor și a celorlalte acte normative emise de conducătorii ministerelor și a altor organe ale administrației publice centrale, este de necontestat ca prin aceste norme sau decizii ale conducătorilor instituțiilor publice nu se pot emite reglementarii care sa contravină dispozițiilor legale generale.

Se mai arată că, la data emiterii Ordinului ANRE nr. 122/2013, privind aprobarea contractului cadru de vânzare -cumpărare a energiei termice produse de operatorii economici aflați în competenta de reglementare a ANRE, dobânda penalizatoare datorata pentru neplata la termen a obligațiilor bugetare nu era inferioară dobânzii legale penalizatoare, și pe cale de consecința acest ordin nu era in contradicție cu dispozițiile legale generale, aceasta situație a intervenit ulterior prin modificarea art. 120 din Codul de procedură fiscală prin O.U.G. nr. 8/2014.

În aceste condiții, având în vedere faptul ca situația de nelegalitate a apărut ulterior emiterii ordinului ANRE nr. 122/2014, prin cererea de soluționare a neînțelegerilor apărute la încheierea contractului de vânzare -cumpărare a energiei termice intre ELCEN și RADET București, a arătat autorității de reglementare care este temeiul legal pentru care solicita menținerea art. 20 alin. (1) lit. a) în formularea propusa de titularul licenței, insa contrar dispozițiilor legale invocate, prin decizia emisă s-a menținut aceasta clauza contrara prevederilor Legii nr. 72/2013.

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 18 mai 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Nu au fost formulate puncte de vedere cu privire la raport.

Prin încheierea din 26 aprilie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen de judecată pe fond.

3.2. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Deși recursul nu a fost întemeiat în drept de către recurentă, prin indicarea motivului de casare invocat, Înalta Curte constată, conform art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., faptul că motivele din cererea de recurs pot fi încadrate la motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta a invocat greșita aplicare a legii de către prima instanță, respectiv faptul că soluția pronunțată contravine flagrant dispozițiilor Legii nr. 72/2013 privind masurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligațiilor de plata a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate intre profesioniști și intre aceștia și autorității contractante.

Problema de drept supusă dezlegării prin prezentul recurs este aceea a modului de soluționare a conflictului dintre norma generală și norma specială.

Norma generală este reprezentată de prev. art. 4 și art. 14 din Legea nr. 72/2013 privind dobânda legală penalizatoare, potrivit cărora părțile pot stabili convențional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioara dobânzii legale penalizatoare, sancțiunea in acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absoluta a prezentei clauze.

Conform prev. art. 4 din Legea nr. 72/2013:

"Dobânda legală penalizatoare

Dacă părțile nu au stabilit nivelul dobânzii pentru plata cu întârziere, se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată potrivit art. 3 din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012. Rata de referință a dobânzii legale în vigoare în prima zi calendaristică a semestrului se aplică pe întregul semestru."

Deci, norma generală prevede ca nivel al dobânzii pentru plata cu întârziere dobânda legală penalizatoare conform O.G. nr. 13/2011 și este invocată de recurenta-reclamantă.

Norma specială este reprezentată de art. 20 alin. (1) lit. a) din Contractul-cadru, aprobat prin Ordinul președintelui ANRE nr. 122/2013): "perceperea de dobânzi penalizatoare calculate pentru fiecare zi de întârziere începând cu ziua imediat următoare termenului de scadență al facturii și până la data stingerii sumei datorate, inclusiv; cumpărătorul va plăti, pentru fiecare zi de întârziere, o sumă corespunzătoare ca procent nivelului dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligațiilor către bugetul de stat; valoarea totală a dobânzilor penalizatoare nu poate depăși valoarea sumei datorate."

La elaborarea Ordinului președintelui ANRE nr. 122/2013 au fost avute în vedere dispozițiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică, care prevăd următoarele:

"Utilizatorii de energie termică au, în principal, următoarele obligații:

a)să achite la termen facturile emise de operatorul care are și calitatea de furnizor; factura se emite, cel mai târziu, până la data de 15 a lunii următoare celei în care prestația a fost efectuată. Prin derogare de la prevederile art. 42 alin. (9) din Legea nr. 51/2006, utilizatorii de energie termică sunt obligați să achite facturile reprezentând contravaloarea serviciului de care au beneficiat în termenul de scadență de 15 zile de la data emiterii facturilor; data emiterii facturii și termenul de scadență se înscriu pe factură. Neachitarea facturii în termen de 30 de zile de la data scadenței atrage penalități de întârziere, conform prevederilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006."

Potrivit dispozițiilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, republicată:

"Neachitarea facturii de către utilizator în termen de 30 de zile de la data scadenței atrage penalități de întârziere stabilite conform reglementărilor legale în vigoare, după cum urmează:

a)penalitățile se datorează începând cu prima zi după data scadenței;

b)penalitățile sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligațiilor bugetare;

c)valoarea totală a penalităților nu va depăși valoarea facturii și se constituie în venit al operatorului."

Deci, norma specială prevede un nivel al dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligațiilor către bugetul de stat și este invocată de intimata-pârâtă.

Un prim argument invocat de recurentă este acela că nu poate fi aplicat principiul conform căruia norma specială primează față de norma generală, deoarece norma generală este reprezentată de un act normativ superior normei speciale (Legea nr. 72/2013 față de Ordinul nr. 122/2014).

Or, din prezentarea de mai sus, rezultă cu evidență că norma specială din Ordinul nr. 122/2014 reprezintă o punere în executare a normei din Legea nr. 325/2006 și a celei din Legea nr. 51/2006, ambele de aceeași forță normativă cu Legea nr. 72/2013.

Astfel, în concursul dintre mai multe legi ca acte ale Parlamentului, se va da prioritate celei specifice domeniului de reglementare în care se va face aplicarea.

Ca urmare, dacă Legea nr. 72/2013 se aplică generic raporturilor născute din contractele încheiate între profesioniști sau între aceștia și o autoritate contractantă, contracte având ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii, inclusiv proiectarea și execuția lucrărilor publice, a clădirilor și a lucrărilor de construcții civile, Legea nr. 325/2006 reglementează desfășurarea activităților specifice serviciilor publice de alimentare cu energie termică utilizată pentru încălzire și prepararea apei calde de consum, respectiv producerea, transportul, distribuția și furnizarea energiei termice în sistem centralizat, în condiții de eficiență și la standarde de calitate, în vederea utilizării optime a resurselor de energie și cu respectarea normelor de protecție a mediului. De asemenea, Legea nr. 51/2006 stabilește cadrul juridic și instituțional unitar, obiectivele, competențele, atribuțiile și instrumentele specifice necesare înființării, organizării, gestionării, finanțării, exploatării, monitorizării și controlului furnizării/prestării reglementate a serviciilor comunitare de utilități publice.

De altfel, chiar recurenta admite că principiul de drept reținut de instanța de fond potrivit căruia norma specială primează față de cea generală se aplică doar atunci când devin concurente norme de același rang, aceasta fiind chiar situația din speța dedusă judecății.

Deși recurenta consacră teoria potrivit căreia actele normative cu caracter inferior trebuie să respecte actele normative cu caracter superior, aceasta ignoră faptul că Ordinul nr. 122/2013 a făcut tocmai acest lucru, prin raportare la Legea nr. 325/2006 și Legea nr. 51/2006, ca norme specifice domeniului supus reglementării.

3.3. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. Electrocentrale București S.A. (ELCEN) prin administrator judiciar provizoriu A. SPRL împotriva sentinței nr. 2999 din 7 noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și Fiscal din dosar nr. x în contradictoriu cu intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 martie 2018.