ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 326/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 326/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele

cauzei.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

8 decembrie 2010, reclamanții V.M.M., F.M.C. și F.G.M.C. au solicitat, in

contradictoriu cu pârâta C.C.S.D., obligarea pârâtei la tratarea cu prioritate

a dosarului înregistrat la Comisie cu nr. 45672/ CC, conform art. 3 din Decizia

internă a Comisiei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 coroborat cu art. 15 din

Normele Metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005, la

desemnarea unui evaluator și la înaintarea dosarului in vedere întocmirii

raportului de evaluare pentru imobilul compus din construcție și teren,

situat in București, sector 1, str. Sfântul Constantin, in termen de 30 de zile

de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, cu cheltuieli de judecată.

In motivarea cererii,

reclamanții au arătat că dosarul care a stat la baza emiterii Dispoziției

Primarului Municipiului București nr. 9394 din 16 ianuarie 2008 a fost înregistrat

la C.C.S.D. sub numărul 46186/ CC, fiind parcursă etapa transmiterii și înregistrării

dosarelor.

Au mai arătat că de

la data depunerii notificării au trecut mai bine de 9 ani, iar reclamanta V.M.M.

este în vârstă de 81 de ani și suferă de afecțiuni ce presupun zilnic prezența

unei persoane la domiciliu pentru o ajuta, fiind in imposibilitate de a-și

concretiza in timpul vieții dreptul său moral și material la măsuri

reparatorii.

În drept au fost

invocate dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 7, art. 8 alin. (1), art. 24 din

Legea nr. 554/2004, Titlul VII din Legea nr. 247/2005 și Decizia internă a C.C.S.D.

nr. 2815/16 septembrie 2008.

Pârâta a formulat

întâmpinare prin care a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 9394/2008

emisă de către Primăria Municipiului București, solicitând suspendarea cauzei

și înaintarea dosarului spre soluționarea excepției de nelegalitate către

Tribunalul București.

Pe fondul cauzei a

arătat că cererea de soluționare a dosarului cu prioritate a fost aprobată la

data de 26 august 2010, astfel că primul capăt de cerere a rămas fără obiect. A

mai arătat că dosarul a fost restituit către Primăria Municipiului București

pentru a fi completat.

Parata a formulat

cerere de chemare in garanție a Primăriei Municipiului București.

La data de 7 iulie

2011 reclamanții au formulat cerere precizatoare prin care au solicitat și

obligarea pârâtei C.C.S.D. la anularea măsurii returnării dosarului.

Hotărârea instanței

de fond.

Prin Încheierea de

ședință din data de 6 septembrie 2011 a fost respinsă excepția de nelegalitate

a Dispoziției nr. 9394/2008 emisă de Primăria Municipiului București, ca

inadmisibilă in raport de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,

actele primarului putând face obiectul controlului de legalitate conform

dispozițiilor Legii nr. 10/2001.

Prin Sentința nr. 7404

din 6 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admisă in parte acțiunea reclamanților V.M.M., F.M.C.

și F.G.M.C. in contradictoriu cu pârâta C.C.S.D.; a fost obligată pârâta la

desemnarea unui evaluator și la trimiterea dosarului pentru întocmirea

raportului de evaluare in maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a

hotărârii; a fot obligată pârâta la emiterea deciziei in maxim 60 de zile de la

rămânerea irevocabilă a hotărârii; a fost respinsă cererea de anulare a măsurii

returnării dosarului ca inadmisibilă; a fost respinsă cererea de chemare in

garanție a Primăriei Municipiului București și a fost obligată pârâta la plata

sumei de 750 lei, cheltuieli de judecată, admise in parte.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut cu privire la admisibilitatea

cererii de anulare a măsurii returnării dosarului către primărie că această

dispoziție nu dă naștere la drepturi și obligații, ci este o măsură luată in

procedura administrativă de emitere a actului, o operațiune administrativă,

care poate fi analizată potrivit dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004

doar odată cu analizarea actului administrativ.

A constatat însă

instanța de fond, că speța dedusă judecății nu are ca obiect anularea unui act

administrativ ci obligarea pârâtei la efectuarea unei operațiuni

administrative.

Totodată, s-a

apreciat că prin returnarea dosarului, autoritatea pârâtă nu s-a dezinvestit,

ci doar prin soluționarea propunerii de acordare a despăgubirilor, iar din

prevederile legale aplicabile rezultă că C.C.S.D. nici nu avea această

competență de a exercita un control de legalitate asupra dispoziției

primarului, neputând relua procesul de apreciere asupra dreptului persoanei

îndreptățite la măsuri reparatorii.

S-a mai arătat în

considerentele sentinței atacate că de la emiterea dispoziției de soluționarea

a notificării au trecut 3 ani de zile și deși Legea nr. 247/2005 nu stabilește

termene speciale de soluționarea a cerilor, a considerat curtea de apel că

orice termen rezonabil a fost depășit.

În ceea ce privește

cererea de chemare in garanție a apreciat judecătorul fondului că aceasta este

neîntemeiată, nefiind dovedită culpa autorității ce a soluționat notificarea și

a propus acordarea despăgubirilor, in refuzul de îndeplinire a obligațiilor

ce-i reveneau.

Față de complexitatea

litigiului și in raport de admiterea in parte a acțiunii, a fost admisă parțial

cererea de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe a formulat recurs

C.C.S.D.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs, a arătat că in mod greșit instanța de fond a respins excepția de

nelegalitate a Dispoziției nr. 9394/2008, fără a-și exercita rolul activ și a

analiza actul dedus judecății și din perspectiva dreptului comun in materie,

dreptul civil.

S-a susținut că intre

soluționarea pe fond a litigiului și excepția de nelegalitate ridicată există o

evidentă dependență, iar dispoziția primarului reprezintă un act administrativ

unilateral cu caracter individual, emis in regim de putere publică in vederea

executării in concret a Legii nr. 10/2001.

S-a mai arătat in

cererea de recurs, că și doctrina a stabilit caracterul de act administrativ a

dispoziției primarului, un alt argument in acest sens reprezentând-ul și

caracterul executoriu, atribut specific actului administrativ.

Pe fondul cauzei, s-a

arătat că prin adresa nr. 46168/ CC din 20 septembrie 2010 întreaga documentație

a fost remisă in original Primăriei Municipiului București față de lipsa unor înscrisuri

din care să reiasă că imobilul a fost preluat pentru neplata impozitelor

cuvenite statului, din motive independente de voința proprietarului, prevăzute

la pct. 2.3 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, aprobate

prin Hotărârea nr. 250/2007, precum și față de încălcarea principiului potrivit

căruia sarcina dovedirii preluării abuzive revine persoanei îndreptățite.

În motivarea cererii

de recurs, s-a arătat că instanța de fond a greșit atunci când a reținut că

autoritatea pârâtă a nesocotit termenul reglementat de art. 6 din CEDO, având

in vedere întreaga procedură administrativă reglementată de Legea nr. 247/2005.

S-a mai criticat

greșita respingere a cererii de chemare in garanție a Primăriei Municipiului

București și greșita obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru toate aceste

motive s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate in

sensul respingerii petitelor privind trimiterea dosarului la evaluator și

emiterea deciziei.

În drept, cererea de

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Procedura în

fața instanței de recurs.

Recurenta - pârâtă a

depus la dosar note de ședință prin care a reluat susținerile din motivele de

recurs.

S-a mai învederat că

prin O.U.G. nr. 4/2012, aprobată prin Legea nr. 117/2012, emiterea titlurilor

de despăgubire au fost suspendată până la data de 15 mai 2013.

Intimata - pârâtă a

depus la dosar întâmpinare și note scrise prin care a solicitat menținerea

sentinței atacate in ceea ce privește respingerea ca inadmisibilă a excepției

de nelegalitate a dispoziției nr. 9394/2008 și in ceea ce privește fondul

cauzei privind constatarea depășirii termenului rezonabil de soluționare a

notificării.

Considerentele

și soluția instanței de recurs

Recursul formulat

este întemeiat pentru motivele și în limitele care vor fi prezentate în

continuare.

În ceea ce privește

Încheierea de ședință din data de 6 septembrie 2011 prin care a fost respinsă

excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 9394/2008 emisă de Primăria

Municipiului București, ca inadmisibilă și cererea de sesizare a tribunalului,

criticile recursului sunt neîntemeiate.

Astfel, în cazul

Dispoziției nr. 9394/2008, este instituită o procedură specială de contestare

la tribunal, ca instanță de drept comun, potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001

privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6

martie 1945 - 22 decembrie 1989.

Or, din interpretarea

dispozițiilor art. 4 și art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, rezultă că verificarea legalității pe calea excepției, poate avea

ca obiect exclusiv actele administrative care pot forma și obiectul unei

acțiuni directe în fața instanței de contencios administrativ.

Astfel fiind, soluția

dată prin Încheierea din 6 septembrie 2011 este legală și temeinică, iar

susținerile recurentei - pârâte cu privire la încălcarea principiului rolului activ

sunt neîntemeiate.

In ceea ce privește

respingerea cererii de chemare in garanție a Primăriei Municipiului București,

Înalta Curte apreciază că in mod judicios instanța fondului a constatat că

nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 60 C. proc. civ., având in

vedere petitul acțiunii, obligarea pârâtei la efectuarea unei operațiuni

administrative - trimiterea dosarului spre evaluare, respectiv, obligarea

pârâtei la emiterea unui act administrativ - decizia de stabilire a

despăgubirilor și față de atribuțiile stabilite in sarcina pârâtei prin

dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005.

În cauză, dosarul

care a stat la baza emiterii Dispoziției Primarului Municipiului București nr. 9394

din 16 ianuarie 2008 a fost înregistrat la autoritatea pârâtă sub numărul

46168/ CC.

Deși dosarul a fost

înregistrat la C.C.S.D., solicitarea reclamanților nu a fost soluționată, fiind

remis in original Primăriei Municipiului București, față de lipsa unor

înscrisuri din care să reiasă că imobilul a fost preluat pentru neplata

impozitelor cuvenite statului, din motive independente de voința

proprietarului.

În jurisprudența sa

constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de

Casație și Justiție a reținut că nesoluționarea într-o asemenea durată de timp

a cererii emitere a deciziei titlu de despăgubire reprezintă o încălcare a

principiului respectării unui termen rezonabil în acțiunile administrației, in

speță notificarea fiind înregistrată încă din anul 2001.

Este real că

legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru analizarea și soluționarea acestor

dosare, însă aceasta nu înseamnă că durata acestor proceduri poate fi atât de

mare încât să aducă atingere dreptului reclamantei la aceste măsuri

reparatorii, ea trebuind să se înscrie într-un termen rezonabil, termen care se

consacră în practică în funcție de anumite situații de fapt, de greutăți

întâmpinate în soluționarea cererilor, de numărul acestora, de măsura în care ele

sunt imputabile instituției.

Toate considerentele

care constituie motive de întârziere în soluționarea dosarelor sunt aspecte

care nu sunt imputabile reclamanților, iar până la un punct nici pârâtei,

trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluționare a unei astfel de

cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului, care devine

unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate

de instituția pârâtă, mai exact ele nu o pot exonera sine die de obligațiile

sale, statul trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea

situației.

Recursul formulat

este, însă, întemeiat în raport cu prevederile O.U.G. nr. 4/2012 aprobată cu

modificări și completări prin Legea nr. 117/2012, potrivit cărora: „(1) La data

intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă până la data

de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie,

precum și procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă

despăgubiri, prevăzute de Titlul VII «Regimul stabilirii și plății

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv» din Legea nr. 247/2005

privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri

adiacente, publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 653 din 22 iulie 2005,

cu modificările și completările ulterioare. (2) În perioada prevăzută la alin.

(1), personalul din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea

Proprietăților întocmește și ține la zi evidența dosarelor de despăgubire,

înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri,

analizează documentația existentă în aceste dosare în vederea soluționării

legale a cererilor de despăgubire și ia măsurile necesare în scopul

inventarierii și arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele

îndreptățite”.

În privința acestor

dispoziții, instanța de recurs reține că au caracterul unor norme procedurale

în raport cu procedura administrativă reglementă la Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

astfel încât, potrivit dispozițiilor art. 725 C. proc. civ., ele devin pe

deplin aplicabile și proceselor în curs de judecată, din momentul intrării lor

în vigoare.

În ceea ce privește

conformitatea acestor dispoziții legale cu normele constituționale și

convenționale, Curtea Constituțională a reținut, prin mai multe decizii (nr. 723/2012,

nr. 760/2012 și nr. 802/2012) între altele, următoarele argumente pe care

instanța de recurs și le însușește:

- Guvernul, prin

adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea

despăgubirilor constatate, iar măsura luată este mai degrabă una de garantare a

dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind,

deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în contextul economic

actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară și de dificultăți în

menținerea echilibrului bugetar;

- De altfel, faptul

că, până la data de 15 mai 2013, se suspendă emiterea titlurilor de

despăgubire/ conversie, precum și procedurile privind evaluarea imobilelor

pentru care se acordă despăgubiri, iar personalul din cadrul A.N.R.P.

întocmește și ține la zi evidența dosarelor de despăgubire, înregistrează noi

dosare de despăgubiri, analizează documentația existentă în aceste dosare în

vederea soluționării legale a cererilor de despăgubire și ia măsurile necesare

în scopul inventarierii și arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către

persoanele îndreptățite, relevă atenția pe care legiuitorul delegat o acordă

executării întru totul a hotărârilor judecătorești ce cad sub incidența O.U.G. nr.

4/2012;

- Soluția legislativă

adoptată de legiuitor reprezintă o normă temporară (aplicabilă până la data de

15 mai 2013) care nu aduce atingere înseși substanței dreptului la

valorificarea titlurilor de despăgubire, obligația statului urmând a se executa

după acest termen, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind

nevoit să suporte o sarcină excesivă și disproporționată, astfel cum susține

autorul excepției;

- Măsurile stabilite

prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispozițiile constituționale

referitoare la ocrotirea proprietății, de vreme ce urmăresc un scop legitim -

echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - și sunt

proporționale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul

politicilor economice și sociale, precum și echilibrul realizat de către stat

prin măsurile respective;

- Faptul că, potrivit

ordonanței de urgență criticată, se suspendă, până la data de 15 mai 2013,

emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și

procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, nu

reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, având în

vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu

executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din

aplicarea legilor privind restituirea proprietăților, cât și valoarea

titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare;

- De altfel, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, soluționând cererea nr. 60858/00 și pronunțând

decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych

Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani și 7 luni de

executare a unei hotărâri judecătorești nu este excesiv în condițiile concrete

ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unității militare debitoare;

- O.U.G. nr. 4/2012 a

fost adoptată în contextul implementării hotărârii-pilot pronunțate de către

Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maria Atanasiu și alții

împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa pe lângă

măsurile privind reformarea legislației în domeniu, și modul în care va

continua procesul de acordare a despăgubirilor de natură a oferi un remediu

adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparație.

Într-adevăr, instanța

europeană a reținut în motivarea hotărârii-pilot pronunțate în cauza Maria

Atanasiu și alții împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă

largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea

drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din

țară și pentru punerea lor în aplicare.

În concluzie,

acțiunea formulată este întemeiată, așa cum a reținut și instanța de fond, însă

finalizarea procedurii administrative reglementate la Titlul VII din Legea nr. 247/2005

și emiterea titlului de despăgubire este condiționată de termenul stabilit de

legiuitor prin norme legale cu privire la care Curtea Constituțională s-a

pronunțat că sunt constituționale, așa cum s-a arătat mai sus.

Astfel fiind,

recursul va fi admis și sentința recurată va fi modificată, în sensul că

autoritatea publică recurentă rămâne obligată să emită titlul de despăgubire în

termen de 30 de zile după expirarea termenului stabilit prin O.U.G. nr. 4/2012,

cu modificările și completările ulterioare.

În ceea ce privește

criticile referitoare la cheltuielile de judecată, instanța de recurs reține că

sunt neîntemeiate, susținerile recurentei neputând fi încadrate în dispozițiile

art. 274 alin. (3) C. proc. civ., mai ales in măsura in care instanța fondului

a cenzurat pretențiile reclamanților.

În ceea ce privește

cererea de cheltuieli de judecată formulată in recurs de către recurenții

intimați, urmează a fi respinsă potrivit dispozițiilor aceluiași articol, prin

admiterea prezentului recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de C.C.S.D. împotriva Sentinței nr. 7404 din 6 decembrie 2011 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată.

Obligă autoritatea

pârâtă să emită decizia-titlu de despăgubire în termen de 30 de zile de la data

de 15 mai 2013.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Respinge cererea de

cheltuieli de judecată in recurs formulată de intimații reclamanți.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 ianuarie 2013.