ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1150/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1150/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

de nelegalitate deduse judecății

Pin cererea

înregistrată la Judecătoria Sectorului 6 București reclamantul Clubul Sportiv

R. a formulat, în contradictoriu cu pârâții Comisia Municipiului București

pentru Aplicarea Legilor Fondului Funciar, Subcomisia de Aplicare a Legii

Fondului Funciar și C.I. plângere împotriva hotărârii nr. 933 din 15 februarie

2008 a Comisiei Municipiului București pentru Aplicarea Legilor Fondului

Funciar, solicitând anularea acestei hotărâri, anularea hotărârii nr. 916 din

26 ianuarie 2006 a aceleiași comisii și anularea parțială a titlului de

proprietate din 07 martie 2006, numai în ceea ce privește suprafața de 2.740,76

m.p.

La data de 04

noiembrie 2009 pârâta C.I. a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr.

997/2004 și H.G. nr. 335/2005 prin care se dă în administrarea Clubului Sportiv

R. terenul în litigiu.

În susținerea excepției,

pârâta a arătat că darea în administrarea Clubului R. București a unui teren în

suprafață de 36.721 m.p. s-a făcut fără a se urma condițiile legale pentru a opera

această transmitere, că nu există un drept de proprietate originar din care să derive

dreptul subsecvent de administrare, nu există o identificare a dreptului invocat

prin prisma măsurătorilor și stabilirii exacte a întinderii acestuia, majorarea

câtimii proprietății administrate nu are nici o bază legală și nici nu este identificată

ca locație și amplasament și nu există înscriere topocadastrală și nici cartea funciară.

Prin încheierea din data

de 04 noiembrie 2009 pronunțată în Dosarul nr. 2146/303/2008, Judecătoria Sectorului

5 București a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția de contencios

administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de către

pârâta C.I., în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 544/2004.

Cauza a fost înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, sub nr. 2146/303/2008.

Prin întâmpinare, pârâtul

Guvernul României, introdus în cauză în calitate de emitent al actelor administrative

atacate, a invocat excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, arătând

că actul contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și

invocând, în acest sens, practica Înaltei Curți și jurisprudența Curții Europene

de Justiție, iar pe fond a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pârâtul Clubul

Sportiv R. București a invocat, la rândul său, excepția de inadmisibilitate a excepției

de nelegalitate.

de fond

Prin sentința civilă

nr. 2646 din data de 01 iunie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate

dedusă judecății.

În motivarea acestei hotărâri,

instanța de fond a reținut că prin H.G. nr. 997/2004 s-a dispus transmiterea fără

plată a unor bunuri, prevăzute în anexă, din proprietatea privată a Companiei Naționale

de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a statului și în administrarea Clubului

Sportiv R., iar prin H.G. nr. 335/2005, s-a dispus modificarea pct. 1 din anexa

la H.G. nr. 997/2004 privind transmiterea fără plată a unor bunuri din proprietatea

privată a Companiei Naționale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea privată a

statului și în administrarea Clubului Sportiv R., corectându-se doar suprafața de

teren menționată inițial.

A apreciat prima instanță

că acest act ulterior, cu caracter rectificativ, nu este o manifestare de voință

în regim de putere publică nouă, în sensul că nu se dispune de dreptul de administrare

pentru prima dată, ci menține aceeași decizie, rectificându-se doar suprafața.

A mai reținut instanța

fondului că aspectele de nelegalitate invocate de către pârâta C.I. vizează actul

administrativ prin care, în regim de putere publică, Guvernul României a dispus

trecerea din proprietatea privată a Companiei Naționale de Căi Ferate C.F.R. SA

în proprietatea privată a statului și în administrarea Clubului Sportiv R. a bunurilor

din anexă, iar acest act administrativ este H.G. nr. 997/2004 și nu H.G. nr. 335/2005.

Evocând dispozițiile

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și arătând că, potrivit principiul neretroactivității

legilor, acest act normativ nu poate fi aplicat actelor administrative emise anterior

intrării sale în vigoare, conform practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție,

și întrucât H.G. nr. 997/2004 a fost publicată în M. Of. al României la data de

09 iulie 2004, Curtea a stabilit că nu poate proceda la un control de legalitate,

pe calea excepției de nelegalitate, asupra H.G. nr. 997/2004, și nu poate proceda

la această analiză, spre a verifica aspecte de fond ce țin de legalitatea manifestării

de voință a autorității luată în regim de putere publică, nici a H.G. nr. 335/2005,

prin care s-a rectificat doar suprafața dar s-a păstrat decizia administrativă,

chiar dacă aceasta din urmă a fost emisă după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

în cauză

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamanta C.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

solicitând în principal admiterea recursului și modificarea în tot a sentinței fondului

în sensul admiterii excepției de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004 și a H.G. nr.

335/2005 și în subsidiar admiterea recursului, casarea cu trimitere spre rejudecare

a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004 și casarea cu trimitere spre rejudecare

a excepției H.G. nr. 335/2005.

În motivarea căii de atac,

recurenta-reclamantă susține că instanța a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală

încălcând principiul contradictorialității și acordând mai mult decât s-a cerut,

respectiv s-a pronunțat pe excepția inadmisibilității H.G. nr. 335/2005 în condițiile

în care această excepție nu a fost pusă în discuția părților, ceea ce duce la încălcarea

principiului contradictorialității.

Prin întâmpinările formulate

de către pârâta emitentă a actelor administrative atacate Guvernul României și pârâtul

Club R., s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii de față referitoare la

H.G. nr. 997/2004 și că instanța a rămas în pronunțare pe excepția de inadmisibilitate

a H.G. nr. 997/2004 cât și pe cererea de probatoriu în ceea ce privește H.G.

nr. 335/2005, dar instanța a dispus admiterea excepției inadmisibilității cu privire

la ambele acte administrative.

O altă critică formulată

de recurenta-reclamantă vizează nelegalitatea hotărârii recurate, cu privire la

admiterea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.G. nr. 997/2004,

motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Excepția de nelegalitate

reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă un mijloc procedural

de apărare și nu se poate invoca încălcarea principiului neretroactivității legii

câtă vreme în mod tradițional, sub imperiul tuturor legilor contenciosului administrativ,

era posibilă invocarea excepției de nelegalitate oricând în fața instanței de judecată.

Recurenta-reclamantă susține

că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală întrucât a interpretat greșit

actul dedus judecății în ceea ce privește H.G. nr. 335/2005, prin care nu s-a realizat

efectiv o îndreptare a unei erori materiale, ci s-a dispus majorarea suprafeței

de teren.

La baza acestei hotărâri

de guvern a fost necesară elaborarea unei note de fundamentare și parcurgerea tuturor

pașilor necesari în vederea aprobării hotărârii de guvern și practic, prin această

modificare a operat o împroprietărire a statului fără titlu, Clubul Sportiv R. devenind

administrator pentru o suprafață majorată și care nu a avut la baza nici un titlu.

Pe fondul cauzei sunt

reiterate o serie de critici de nelegalitate a hotărârii de guvern atacată cu excepția

de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinările depuse

la dosar, intimații Clubul Sportiv R. București și Guvernul României au solicitat

respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că hotărârea recurată este

temeinică și legală în privința respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă

în raport cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, vizând un act administrativ

unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a legii organice

a contenciosului administrativ cu respectarea competențelor

conferite de lege emitentului

și cu respectarea normelor de tehnică legislativă.

Că H.G. nr. 335/2005 nu

reprezintă o nouă manifestare de voința a unei noi decizii administrative cu privire

la imobilul dat în administrare Clubului Sportiv R. București, acest imobil păstrând

regimul juridic stabilit prin H.G. nr. 997/2004, iar această rectificare nu privește

modificarea, schimbarea regimului juridic al imobilului, care rămâne cel stabilit

de H.G. nr. 997/2004 - imobilul, inclusiv terenul, au rămas în proprietatea privată

a Statului Român și în administrarea Clubului Sportiv R. București (care nu este

același lucru cu Clubul de fotbal Rapid).

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând sentința prin

prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în întâmpinare,

cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse

în continuare.

de drept relevante

Instanța de contencios

administrativ a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată

de recurenta-reclamantă împotriva H.G. nr. 997/2004 cât și H.G. nr. 335/2005.

Sentința atacată reflectă

interpretarea corectă a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ

cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv

H.G. nr. 997/2004.

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea

unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia,

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu

sau la cererea părții interesate.

Potrivit alin. (2) al

aceluiași articol din Legea contenciosului administrativ „în cazul în care excepția

de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în

vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare

la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Reținând că noua Lege

a contenciosului administrativ a intrat în vigoare la 07 ianuarie 2005, iar H.G.

nr. 997/2004 a intrat în vigoare la data de 09 iulie 2004, având în vedere aplicarea

principiului neretroactivitatii legii, instanța de fond a interpretat și aplicat

corect prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind că procedura

excepției de nelegalitate nu poate privi un act administrativ unilateral intrat

în vigoare înainte de apariția Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că admiterea

excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar

înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul

actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala

de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte

constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții

de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și, mai cu seamă,

prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la

acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul

securității raporturilor juridice, componentă a preeminenței dreptului, situație

ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor

omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.

În exercitarea rolului

său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția

drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că

respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă

nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului său de proprietate

și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției procesuale.

H.G. nr. 997/2004 este

un act administrativ unilateral cu caracter individual - aceasta în condițiile în

care privește transmiterea fără plată a unor bunuri, identificate potrivit anexei,

din proprietatea privată a Companiei Naționale de Căi Ferate C.F.R. SA în proprietatea

privată a statului, respectiv în administrarea Clubului Sportiv R.

Pentru considerentele

arătate, în mod corect și conform practicii judiciare constante în materie, prima

instanță a reținut că este inadmisibilă excepția de nelegalitate formulată în temeiul

prevederilor Legii nr. 554/2004 împotriva unui act administrative emis anterior

intrării în vigoare a acestei legi, motiv pentru care nu poate fi reținută critica

de nelegalitate a hotărârii pronunțată de Curtea de apel sub aspectul soluției pronunțate

pe excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate cu privire la H.G.

nr. 997/2004.

În ceea ce privește motivul

de recurs prin care recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a pronunțat

o hotărâre nelegală întrucât a interpretat greșit actul dedus judecății, respectiv

H.G. nr. 335/2005, Înalta Curte constată că este fondat.

Este de necontestat că

H.G. nr. 335/2005 pentru modificarea pct. 1 la anexa H.G. nr. 997/2004 privind transmiterea

fără plată a unor bunuri din proprietatea privată a Companiei Naționale de Căi Ferate

C.F.R. SA în proprietatea privată a statului și în administrarea Clubului Sportiv

R., emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, a art. 11

lit. m) din Legea nr. 90/2001, este un act administrativ unilateral individual,

care atestă o altă situație juridică decât cea constatată prin sentința civilă

nr. 9146/1994 pronunțată de Judecătoria Sector 6, menționată în nota de fundamentare

și produce alte consecințe juridice în sensul că se majorează suprafața de teren

la 36.721 m.p., față de 33.949 m.p., pentru când s-a recunoscut dreptul de proprietate

al Societatea Națională C.F.R. SA.

În raport de prevederile

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este

datoare să verifice în primul rând dacă excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ individual distinct de H.G. nr. 997/2004.

Or, în cauză, este evident

că H.G. nr. 335/2005 este un act administrativ, fiind un act juridic dat în baza

legii și pentru organizarea executării, ori executarea în concret a acesteia, o

manifestare juridică, în sensul de a produce efecte juridice, motiv pentru care

trebuia analizată în raport de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost sesizată.

Așa cum susține recurenta-

reclamantă și de altfel rezultă din actele dosarului, la baza acestei hotărârii

de Guvern a fost necesară elaborarea unei note de fundamentare cu parcurgerea tuturor

pașilor necesari pentru adoptarea ei, nefiind o simplă rectificare în condițiile

în care se majorează suprafața de teren peste cea reținută prin hotărârea judecătorească

ce a fost avută în vedere la fundamentarea H.G. nr. 997/2004.

Pentru a nu priva părțile

de un grad de jurisdicție, instanța de recurs nu va aprecia ea însăși asupra excepției

de nelegalitate vizând acest act administrativ, urmând ca prima instanță care s-a

pronunțat pe excepția inadmisibilității să aibă în vedere și motivele de fond care

exced soluției recurate.

Totodată, cu respectarea

principiului contradictorialității, care reprezintă unul din principiile fundamentale

ce guvernează procesul civil, instanța are obligația de a pune în discuția părților

toate aspectele de fapt și de drept pe baza cărora va soluționa excepția de nelegalitate

a H.G. nr. 335/2005, inclusiv probele solicitate prin încheierea din 11 mai 2010

când prima instanță a rămas în pronunțare pe excepția de inadmisibilitate.

instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) cu referire la art. 4 din Legea nr. 554/2004

și art. 312 alin. (2) și (5) C. proc. civ., recursul va fi admis, cu consecința

casării în parte a sentinței și trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat

de către recurenta C.I. împotriva sentinței civile nr. 2646 din 07 iunie 2010 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința

recurată în ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 335/2005 și trimite

cauza spre rejudecare la aceeași instanță sub aspectul menționat.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 25 februarie 2011.