ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1452/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 3 iunie 2014, sub nr. x/2014, reclamantele Comuna Saschiz, Comuna Viișoara, Comuna Deda, Comuna Corunca, Comuna Sînpetru de Câmpie, Comuna Vătava, Comuna Lunca Bradului, Comuna Gănești, Comuna Suplac, Comuna Gornești, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuș, Comuna Daneș, Comuna Petelea, Comuna Albești și Comuna Băla au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 407/2051/31.05.2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în ceea ce privește prevederile art. IV pct. 1 din Contractul cadru de concesiune pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și art. IV pct. 1 din Contractul cadru de închiriere pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public sau privat al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin anexele 1 și 2 ale actului administrativ menționat.

Prin sentința nr. 125/31 octombrie 2014, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea în contencios administrativ având ca obiect anulare act administrativ - art. IV pct. 1 din anexa 1 și art. IV pct. 1 din anexa 2 la Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Împotriva sentinței nr. 125/31 octombrie 2014 au declarat recurs în termen legal reclamantele Comuna Saschiz, Comuna Viișoara, Comuna Deda, Comuna Corunca, Comuna Sînpetru de Câmpie, Comuna Vătava, Comuna Lunca Bradului, Comuna Gănești, Comuna Suplac, Comuna Gornești, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuș, Comuna Daneș, Comuna Petelea, Comuna Albești și Comuna Băla, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a susținut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cel puțin din perspectiva aplicabilității în speță a normelor de drept european.

În acest sens, recurentele au făcut trimitere la argumentația cererii de chemare în judecată arătând că introducerea clauzei cuprinse la art. IV pct. 1 din contractele-cadru de concesiune/închiriere aprobate în anexele 1 și 2 la Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013, clauză obligatorie a fi respectată de către unitățile administrativ teritoriale, încalcă dreptul european, respectiv dispozițiile exprese ale tratatului privind Uniunea Europeană și Cartei europene a autonomiei locale.

Au fost avute în vedere prevederile art. 4 pct. 6 și art. 9 pct. 1 și 4 din Carta europeană a autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 de statele membre ale Consiliului Europei și ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, precum și prevederile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Recurentele au apreciat că toată această argumentație a fost ignorată de către prima instanță, hotărârea recurată nefiind motivată în niciun fel cu susțineri care să combată argumentele privind incidența cadrului normativ european în materie.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele au susținut că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, prin raportare la următoarele aspecte:

În sentința recurată se reține că dispozițiile contestate limitează prețul concesiunii/închirierii pajiștilor permanente aflate în domeniul public/privat al comunelor, aspect care în opinia instanței ar corespunde obiectivului stabilit de legiuitor în preambulul ordonanței:

"facilitatea accesului crescătorilor de animale la suprafețele de pajiști disponibile, aflate atât în domeniul public, cât și în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, în condițiile în care pentru majoritatea crescătorilor de animale singura sursă de asigurare a hranei pe perioada verii este masa verde obținută de pe pajiști".

În aceeași ordine de idei, instanța susține că limitarea prețului concesiunii/închirierii se justifică prin prisma obiectivului urmărit de legiuitor în O.U.G. nr. 34/2013, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 86/2014, având un "caracter rezonabil" și "cu respectarea limitelor actului în baza căruia a fost emis ordinul", cu referire la O.U.G. nr. 34/2013, neputându-se reține că modificările survenite prin Legea nr. 86/2014 susțin nelegalitatea ordinelor atacate.

Contrar susținerilor primei instanțe, se impune a se observa că, tocmai în realizarea scopului O.U.G. nr. 34/2013, de facilitare a accesului crescătorilor de animale pe suprafețele de pajiști disponibile este necesară respectarea legislației speciale în materia concesiunii/închirierii bunurilor proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale prin licitație publică, precum și a celorlalte prevederi legale incidente, inclusiv în materia bunei administrări a acestor bunuri de către autoritatea administrației publice locale.

Procedura licitației publice este, pe de o parte, un garant al liberului acces și nediscriminării crescătorilor de animale în vederea participării la procedurile legale de atribuire a contractelor de concesiune/închiriere, iar, pe de altă parte, reprezintă un garant al unei administrări eficiente a pajiștilor de către autoritățile administrației publice locale și nicidecum o modalitate juridică prin care proprietarul terenului își poate impune prețul astfel cum se susține în mod eronat în sentința recurată (pag. 12 paragraf 3).

Atât C. civ., cât și Legea nr. 213/1998, O.U.G. nr. 54/2006, aprobată prin Legea nr. 22/2007, și Legea nr. 215/2001, republicată, obligă unitățile administrativ-teritoriale la concesionarea/închirierea bunurilor din domeniul public sau privat, inclusiv al suprafețelor de pajiști disponibile ce fac obiectul de reglementare al O.U.G. nr. 34/2013 prin licitație publică.

Prin Ordinul nr. 2051/407/2013 se instituie o limită maximă/plafon al prețului contractului de concesiune/contractului de închiriere pe care îl poate obține unitatea administrativ-teritorială în aplicarea O.U.G. nr. 34/2013, acesta neputând depăși "50% din valoarea masei verzi pe hectar calculată în funcție de prețul mediu stabilit de consiliul județean", ceea ce, contrar susținerilor instanței de fond, contravine atât scopului O.U.G. nr. 34/2013, cât și prevederilor exprese ale acesteia, folosirea eficientă a pajiștilor obligând la o bună administrare a acestora în beneficiul tuturor membrilor colectivităților locale, ceea ce implică inclusiv stabilirea prețului concesiunii/închirierii fără instituirea unei limite maxime de către emitentul actului administrativ atacat.

Un argument în plus în acest sens și care fără îndoială influențează "prestațiile reciproce" la care face referire instanța de fond în sentința recurată (pag. 12 paragraf 3) este acela că, pentru utilizarea pajiștilor, utilizatorii (chiriași/concesionari) beneficiază și de subvenții din fonduri europene prin Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA). Așadar, executarea propriilor obligații contractuale de către concesionar/chiriaș nu poate fi un argument pentru achitarea unei redevențe/chirii la bugetul local al cărui cuantum să fie limitat de emitentul actului într-o cotă procentuală fixă dintr-o valoare decisă exclusiv de autoritatea publică județeană.

De asemenea, contrar susținerilor primei instanțe, nelegalitatea art. IV pct. 1 din contractul cadru de concesiune și închiriere anexe și totodată parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 este recunoscută implicit prin adoptarea Legii nr. 86/2004 de aprobare a O.U.G. nr. 34/2013, care introduce la art. 9 din ordonanță un nou alineat cuprinzând criteriile de stabilire a prețului concesiunii/închirierii pajiștilor, după cum urmează":

"(7

1

) Prețul concesiunii/închirierii se stabilește ținând cont de echilibrul financiar dintre valoarea producției de iarbă disponibilă și obligațiile care îi sunt impuse utilizatorului pajiștei permanente prin cheltuielile cu implementarea amenajamentului pastoral".

De altfel, recent au fost modificate prin H.G. nr. 78/2015 Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 34/2013, care în forma modificată dispun la art. 6 alin. (3) următoarele:

"În condițiile art. 9 alin. (7

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013, nivelul minim al prețului concesiunii/închirierii se stabilește prin diferența dintre valoarea ierbii disponibile pentru animale și valoarea totală a cheltuielilor cu implementarea proiectului de amenajament pastoral, respectiv investiții/materiale și lucrări anuale prevăzute în acesta, cu respectarea prevederilor legale în vigoare".

Soluția legislativă adoptată prin O.U.G. nr. 34/2013, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 86/2014, precum și prin H.G. nr. 78/2015 constituie argumente solide care demonstrează că au fost deja identificate soluții legislative la stabilirea prețului concesiunii/închirierii pajiștilor în limitele respectării dreptului european, a Constituției și legilor interne.

Prin urmare, anularea clauzei introdusă abuziv la art. IV pct. 1 din contractele cadru de concesiune și închiriere anexe și totodată parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 devine o chestiune firească de armonizare a prevederilor cadru cu reglementările cu valoare juridică superioară - O.U.G. nr. 34/2013, aprobată prin Legea nr. 86/2014, și H.G. nr. 78/2015.

În concluzie, pentru motivele expuse, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 407/2051/31.05.2013, astfel cum s-a solicitat prin cererea adresată instanței de contencios administrativ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză, întrucât din analiza actelor și lucrărilor dosarului, precum și a considerentelor sentinței recurate rezultă că prima instanță a examinat și a înlăturat argumentat toate motivele de nelegalitate de care reclamantele s-au prevalat prin acțiunea în anulare adresată instanței de contencios administrativ.

Totodată, nu sunt identificate contradicții în raționamentul primei instanțe și nici considerente străine de natura cauzei, astfel că sunt neîntemeiate criticile formulate în acest sens de recurentele-reclamante.

Reclamantele au supus controlului de legalitate, în condițiile art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prevederile art. IV pct. 1 din Contractul - cadru de concesiune pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și art. IV pct. 1 din Contractul - cadru de închiriere pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public sau privat al comunelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin Anexele nr. 1 și 2 care fac parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051 din 31.05.2013 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Conform prevederilor contestate, prețul concesiunii/închirierii se stabilește prin raportare la cel mult 50% din valoarea masei verzi pe hectar calculată în funcție de prețul mediu stabilit de consiliul județean, potrivit art. 62 alin. (2

2

) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare.

Ordinul a cărui anulare parțială se solicită a fost emis în executarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

Prin art. 9 din O.U.G. nr. 34/2013, unitățile administrativ teritoriale, prin primari, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale, în baza cererilor crescătorilor de aminale, au fost abilitate să încheie contracte de concesiune/închiriere, în condițiile legii, pentru suprafețele de pajiști disponibile, proporțional cu efectivele de animale deținute, pe o perioadă de maximum 5 ani.

Art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, având marginalul Ierarhia actelor normative, prevede că "(1) Actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României, republicată, și prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă[s.n.]

Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 prezintă natura juridică a unui act normativ dat în executarea unei ordonanțe de Guvern, astfel că, în contextul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, trebuie să respecte limitele și normele care îl ordonă.

Prin urmare, este esențial de stabilit dacă o reglementare precum cea existentă în art. IV pct. 1 din Anexele 1 și 2 parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 respectă sau nu limitele impuse de O.U.G. nr. 34/2013, în executarea căreia a fost adoptată.

În acest sens, în mod corect prima instanță a reținut, din considerentele expuse că preambulul O.U.G. nr. 34/2013, intenția neechivocă a legiuitorului de a reglementa uniform modul de utilizare a pajiștilor, fiind supuse acestui regim atât pajiștile proprietate publică, cât și cele proprietate privată, indiferent de titularul dreptului. Au fost instituite o serie de restricții în ceea ce privește posibilitatea de a schimba destinația terenurilor, exploatarea pajiștilor, dar și în ceea ce privește persoanele cu care se pot încheia contracte pentru aceste terenuri (doar crescătorii de animale, persoane fizice sau juridice având animalele înscrise în Registrul național al exploataților -RNE).

Modalitatea de stabilire a prețului concesiunii/închirierii pajiștilor permanente aflate în domeniul public/privat al comunelor este în acord cu obiectivul stabilit în preambulul O.U.G. nr. 34/2013, respectiv acela de a facilita accesul crescătorilor de animale la suprafețele de pajiști disponibile, aflate atât în domeniul public, cât și în domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, în condițiile în care pentru majoritatea crescătorilor de animale singura sursă de asigurare a hranei pe perioada verii este masa verde obținută de pe pajiști.

În mod corect prima instanță a constatat că, prin anexele la Ordinul nr. 407/2051/2013 nu s-a prevăzut un preț maximal, ci un plafon care variază în funcție de valoarea masei verzi pe hectar, calculată în funcție de prețul mediu stabilit de consiliul județean. A fost stabilit astfel de către emitentul ordinului un criteriu ce are la bază elemente determinabile, ce țin de aprecierea autorităților locale.

Așadar, autoritatea emitentă a ordinului contestat a acționat în limitele și în acord cu obiectivele stabilite prin O.U.G. nr. 34/2013, fiind respectat principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

Prin modalitatea de redactare a prevederilor contestate au fost respectate atât prevederile Constituției, principiile autonomiei locale și descentralizării, cât și prevederile art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, analiza și argumentele de care s-a prevalat prima instanță fiind însușite de instanța de control judiciar.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 496 din acest act normativ, coroborat cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se va dispune respingerea recursului declarat de reclamante, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Comuna Saschiz prin Primar, Comuna Viișoara prin Primar, Comuna Deda prin Primar, Comuna Corunca prin Primar, Comuna Sînpetru de Câmpie prin Primar, Comuna Vătava prin Primar, Comuna Lunca Bradului prin Primar, Comuna Gănești prin Primar, Comuna Suplac prin Primar, Comuna Gornești prin Primar, Comuna Cucerdea prin Primar, Comuna Adămuș prin Primar, Comuna Daneș prin Primar, Comuna Petelea prin Primar, Comuna Albești prin Primar și Comuna Băla prin Primar împotriva sentinței nr. 125 din 31 octombrie 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 2 aprilie 2018.