ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3805/2015

Decizia nr. 3805/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantele Comuna Saschiz, Comuna Viișoara, Comuna Deda, Comuna Corinca, Comuna Sînpetru de Câmăie, Comuna Vătava, Comuna Daneș, Comuna Lunca Bradului, Comuna Gănești, Comuna Suplac, Comuna Gornești, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuș, Comuna Petelea, Comuna Albești, Comuna Băla au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, suspendarea executării în parte a Ordinului nr. 2051/407/2013 emis de pârâți, respectiv în ceea ce privește prevederile art. IV pct. 1 din Contractul cadru de concesiune pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și art. IV pct. 1 din Contractul cadru de închiriere pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public sau privat al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin anexele 1 și 2 ale actului menționat.

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 66 din 16 mai 2014, a respins cererea formulată de reclamante, ca neîntemeiată, reținând neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantele, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentele au arătat, în esență, că hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, care a reținut în mod eronat că motivele de nelegalitate și de neoportunitate invocate țin de fondul cauzei, fără a analiza toate argumetele prezentate.

În opinia sa, în speță sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ atacat, în plus, dispozițiile din respectivul act nu întrunesc nici cerințele de oportunitate de manieră a proteja interesul legitim public.

În ceea ce privește cazul bine justificat, recurentele au reiterat argumentele prezentate în fața primei instanțe, arătând că introducerea clauzei cuprinse la art. IV pct. 1 din contractele-cadru de concesiune/închiriere aprobate în anexele 1 și 2 la Ordinul nr. 2051/407/2013, clauză obligatoriu a fi respectată de către unitățile administrativ-teritoriale, încalcă Constituția României și legi adoptate de puterea legislativă în stat, care instituie principiul autonomiei locale financiar.

A susținut astfel că limitarea de către autoritatea publică centrală a prețului maxim al contractului de concesiune/închiriere prevăzut în Ordinul nr. 2051/407/2013 încalcă prevederile art. 120 din Constituție, Legii nr. 273/2006 (art. 16), Legii descentralizării nr. 195/2005, Legii nr. 215/2001.

Totodată, au susținut că introducerea clauzei în discuție încalcă dreptul european și dreptul Uniunii Europene, respectiv dispozițiile exprese ale Tratatului privind Uniunea Europeană și Cartei europene a autonomiei locale, precum și prevederile O.U.G. nr. 34/2013, act normativ în temeiul căruia s-a emis și pe care să-l pună în aplicare, nicidecum să-l modifice.

Referitor la condiția pagubei iminente, a arătat, contrar susținerilor primei instanțe, că în cauză este îndeplinită și această condiție, prin includerea în contractele de concesiune/închiriere a clauzei prevăzute la art. IV pct. 1 din contractele-cadru prevăzută ca o cerință imperativă în ordinul atacat există riscul clar și iminent de a se produce un prejudiciu material viitor și previzibil, constând în diminuarea bugetelor locale, și de a se realiza o perturbare previzibilă gravă a funcționării unui important serviciu public local.

În concluzie, recurentele-reclamante au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și pe fond admiterea cererii așa cum a fost formulată.

Prin întâmpinările formulate, intimații-pârâți Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 13 iulie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurentele-reclamante au învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere vizând suspendarea executării în parte a Ordinului nr. 2051/407/2013 emis de pârâți, respectiv în ceea ce privește prevederile art. IV pct. 1 din Contractul cadru de concesiune pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și art. IV pct. 1 din Contractul cadru de închiriere pentru suprafețele de pajiști aflate în domeniul public sau privat al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin anexele 1 și 2 ale actului menționat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurentele-reclamante cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurentele-reclamante au invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat sau a expus critici ce țin de oportunitatea măsurilor dispuse de autorități și care exced controlului de legalitate efectuat de organul judiciar.

Prin urmare, în mod corect s-a apreciat că aspectele de nelegalitate invocate implică o analiză a actelor normative incidente prin prisma respectării principiului ierarhiei actelor normative.

Astfel, o analiză a conformității instituirii unui preț maximal al închirierii/concesiunii prin prisma prevederilor constituționale, comunitare sau ale Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale nu se poate realiza într-o cerere de suspendare.

Contrar celor afirmate de recurente, se constată că prima instanță a reținut faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar prin „pipăirea” fondului a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2014.

Înalta Curte mai reține că, prin sentința nr. 125 din 31 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 226/43/2014, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamante având ca obiect anularea art. IV pct. 1 din anexa nr. 1 și art. IV pct. 1 din anexa nr. 2 la Ordinul 407/2051 din 31 mai 2013, ceea ce reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită.

Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Totodată, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr punerea în executare a unui act administrativ ar putea avea drept consecință diminuarea bugetelor locale, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Prin urmare, criticile recurentelor sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Comuna Saschiz, Comuna Viișoara, Comuna Deda, Comuna Corunca, Comuna Sînpetru de Câmpie, Comuna Vătava, Comuna Lunca Bradului, Comuna Gănești, Comuna Suplac, Comuna Gornești, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuș, Comuna Daneș, Comuna Petelea, Comuna Albești și Comuna Băla împotriva sentinței nr. 66 din 16 mai 2014 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 noiembrie 2015.