ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1830/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 17.06.2014, sub nr. x/2014 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Județului Botoșani, a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Mediului și Pădurilor - Direcția Generală AM POS Mediu București următoarele:

- suspendarea executării actului administrativ fiscal reprezentat de Nota de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013, denumit în continuare Notă de constatare (Anexa 1), act emis de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ;

- anularea Deciziei nr. 134527/19.12.2013 a Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu (Anexa 2), prin care s-a respins contestația împotriva Notei de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 formulată de către Județul Botoșani - Consiliul Județean și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013;

- obligarea pârâtei la restituirea sumei de 3.293.795,50 RON reprezentând: 2.598.292,90 RON - sumă reținută în baza Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 pe cererile de rambursare 24, 28, 40 și 47 și suma de 695.502,70 RON - TVA aferent în temeiul Notei de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 pe cererile de rambursare 24, 28, 40 și 47;

- obligarea pârâtei la plata dobânzii aferente sumelor plătite/reținute, la nivelul de referință a Băncii Naționale a României, sumă pe care o solicită a fi calculată de la data reținerii sumelor defalcate și până la restituirea integrală de către pârâtă a sumelor reținute imputate în mod nejustificat, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 89 pronunțată în data de 15 aprilie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a constatat că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Județului Botoșani a renunțat la cererea de suspendare a executării actului administrativ fiscal reprezentat de Nota de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 emisă de pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor - Direcția Generală AM POS Mediu București, a anulat Decizia nr. 134527/19.12.2013 a pârâtului Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu (Anexa 2) și a Notei de Constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 și a obligat pârâtul la restituirea către reclamantă a sumei de 3.293.795,50 RON reprezentând:

- 2.598.292,90 RON - sumă reținută în baza Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 pe cererile de rambursare 24, 28, 40 și 47;

- 695.502,70 RON - TVA aferent în temeiul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013 pe cererile de rambursare 24, 28, 40 și 47.

Totodată, prin aceeași sentință a obligat pârâtul la plata dobânzii aferente sumelor plătite/reținute, la nivelul de referință a Băncii Naționale a României, sumă calculată de la data reținerii sumelor defalcate și până la restituirea integrală a sumelor reținute.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene), invocând incidența cazului de casare prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, pe fond, respingerea acțiunii ca netemeinică.

S-a arătat prin memoriul de recurs că este eronată reținerea primei instanțe în ceea ce privește momentul săvârșirii neregulii, întrucât fapta sancționată rezultă din procedura de atribuire a contractului de lucrări nr. x/6.12.2011 și nu din executarea contractului de finanțare, încheiat la data de 22.11.2010 și supus reglementării O.G. nr. 79/2003. Contractul de lucrări a fost încheiat la data de 06.12.2011, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, respectiv 30.06.2011.

În ceea ce privește aplicabilitatea Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, recurenta susține că, până la data formulării prezentului recurs, dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, declarate neconstituționale prin decizia menționată, nu au fost modificate sau abrogate, ele fiind suspendate timp de 45 de zile de la publicarea deciziei, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, ceea ce presupune că, în aplicarea acestei decizii, autoritățile cu atribuții în gestionarea fondurilor nerambursabile nu vor declanșa misiunile de control în baza art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 inclusiv pe durata suspendării acestui articol.

Cum sentința atacată a fost pronunțată în perioada de 45 de zile de suspendare a normei și ținând cont că deciziile Curții Constituționale produc efecte numai pentru viitor, recurenta apreciază că instanța de fond a încălcat principiul neretroactivității legii.

Consideră că instanța de fond trebuia să aibă în vedere legislația aplicabilă la data emiterii actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat și putea să aprecieze o posibilă ultraactivitate a prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, însă, astfel cum rezultă din conținutul sentinței, instanța și-a întemeiat soluția exclusiv pe dispozițiile unei decizii a Curții Constituționale care produc efecte pentru viitor.

Intimata UAT Județul Botoșani a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, cu motivarea că faptele reținute prin Nota de constatare au fost săvârșite înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, procedura de atribuire a contractului de lucrări derulându-se în luna mai 2011, astfel încât i se aplică legislația în vigoare la data încheierii contractului de finanțare, respectiv O.G. nr. 79/2003. În plus, termenul de suspendare de 45 de zile este prevăzut în favoarea legiuitorului, fiind greșit invocat în cauză de către recurent, astfel că decizia Curții Constituționale a fost corect aplicată.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4 aprilie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

Prin încheierea de ședință din data de 30 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 8 mai 2018.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Instanța de fond a fost învestită cu o acțiune în anularea Deciziei nr. 134527/19.12.2013 a Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu prin care s-a respins contestația împotriva Notei de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/15.10.2013, cu consecința restituirii sumelor reținute și plata dobânzii aferente, de la data reținerii sumelor defalcate și până la restituirea integrală de către pârâtă a sumelor reținute.

În cauză, s-a reținut că, la data de 22.11.2010, între părți s-a încheiat Contractul de finanțare cu nr. 100676 prin care pârâtul a acordat reclamantului o finanțare nerambursabila pentru implementarea proiectului "Sistem integrat de management al deșeurilor în județul Botoșani". În cadrul acestui proiect s-a desfășurat și procedura de achiziție publică, potrivit reglementarilor din O.U.G. nr. 34/2006, pentru atribuirea contractului de lucrări având ca obiect "Construirea stațiilor de transfer și platformelor pentru punctele de colectare a deșeurilor".

Procedura de achiziție a demarat prin publicarea în SEAP, la data de 13.05.2011, a anunțului de participare cu nr. 294262 și s-a finalizat la data de 06.12.2011 prin încheierea Contractului de lucrări nr. 17972 cu Asocierea S.C. A. S.R.L. Botoșani - B. Germania, declarată câștigătoare în urma procedurii de evaluare a ofertelor.

Direcția Generală AM POS Mediu, în urma verificărilor făcute asupra procedurii de atribuire a contractului de lucrări nr. x/06.12.2011, a emis Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, înregistrată la Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice sub nr. x/2013, prin care s-a reținut că au fost încălcate dispozițiile art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 și ale art. 2 alin. ( 4) și art. 36 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 925/2006, prin faptul că ofertantul câștigător nu a îndeplinit criteriul de calificare și selecție și nu au fost respectate cerințele legale privind asigurarea unui grad adecvat de publicitate și transparență, împrejurare ce constituie abaterea prevăzută de pct. 2.4 și pct. 2.1 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011 pentru care s-a aplicat valoarea cea mai mare a corecției financiare, de 25 % din valoarea contractului.

Nota a fost contestată în procedura administrativă și, prin Decizia nr. 134527/19.12.2013, Comisia de soluționare a contestațiilor, a respins contestația.

Verificând respectarea principiului neretroactivității legii, prima instanță a constatat că la data încheierii Contractul de finanțare cu nr. 100676/22.11.2010 erau în vigoare dispozițiile O.G. nr. 79/2003 iar activitatea de verificare, de constatare și calificare a faptelor apreciate ca fiind "nereguli" și aplicarea sancțiunii administrative a corecției financiare s-a întemeiat pe dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Față de această situație, instanța a făcut aplicarea în cauză a Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015, prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 66 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2011 care aduc aduce atingere principiului neretroactivității, deoarece permit aplicarea normelor de drept substanțial din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare Ordonanța Guvernului nr. 79/2003, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare urmând a se face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din Ordonanța Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Recurenta a criticat soluția, susținând că instanța este cea care ar fi încălcat principiul neretroactivității legii civile, în condițiile în care deciziile Curții Constituționale produc efecte numai pentru viitor.

Cu privire la această critică, Înalta Curte apreciază că aspectul invocat trebuie analizat atât prin raportare la dispozitivul și considerentele Deciziei nr. 66/26.02.2015 a Curții Constituționale, prin care a fost constatată neconstituționalitatea prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, dar și prin raportare la Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26.05.2016, pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, în procedurile Județul Neamț (C-260/14), Județul Bacău (C-261/14) împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Potrivit Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, conform principiului "tempus regit actum", fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, corecțiile financiare, constând în reduceri procentuale, reprezentând măsuri administrative, ce nu au caracterul unor sancțiuni penale sau contravenționale.

Pe de altă parte, prin Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene mai sus menționată problema legată de aplicarea legii noi în materia achizițiilor publice a fost tratată mai nuanțat, stabilindu-se că principiile securității și a protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii achizițiilor publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

În aceste coordonate, Înalta Curte, în virtutea principiului aplicării prioritare a dreptului comunitar, va examina dacă în caz erau incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011 ca urmare a îndeplinirii ipotezei privind existența unor efecte viitoare ale unei situații apărute sub imperiul reglementării anterioare.

Se constată că situația menționată era îndeplinită în privința contractului de lucrări nr. x/6.12.2011.

Sub acest aspect, se reține că la data întocmirii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, respectiv, la data de 15.10.2013 nu era achitată către beneficiar întreaga contravaloare a lucrărilor contractate, astfel că, la data constatării neregulii în sarcina reclamantului, contractul de lucrări era în derulare, rezultând că acesta a continuat să își producă efectele și ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Ca urmare, Înalta Curte constată că în privința acestui contract, prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu au fost aplicate retroactiv; chiar dacă O.U.G. nr. 66/2011 constituia o lege nouă, care se aplică numai pentru viitor, în lipsa unei derogări, ea se aplică și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi.

Prin urmare, în această situație, nu este incidentă Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale, Nota de fundamentare și decizia dată în procedura administrativă fiind emise în baza unui act normativ pe deplin aplicabil situației de fapt deduse judecății.

Înalta Curte constată că prima instanță nu a procedat la examinarea în totalitate a fondului cauzei, limitându-se la a constata exclusiv aplicabilitatea deciziei pronunțate de instanța de contencios constituțional, celelalte apărări formulate de reclamantă nefiind analizate, astfel că fondul cauzei a rămas incomplet cercetat.

Prin urmare, admițând recursul și casând sentința atacată, Înalta Curte va trimite cauza spre rejudecare primei instanțe pentru ca aceasta să procedeze la o examinare pe fond a tuturor pretențiilor deduse judecății pe calea prezentei acțiuni.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) împotriva sentinței nr. 89 din 15 aprilie 2015 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Fondurilor Europene ( fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) împotriva sentinței nr. 89 din 15 aprilie 2015 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 mai 2018.