Decizia nr. 2376/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 mai 2015, pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani, în contradictoriu cu Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu București, a solicitat: - anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile Ordonanței Guvernului nr. 15/2013, nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu București, înregistrată la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani sub nr. x/2014; - anularea Deciziei nr. 129812/03.11.2014 privind soluționarea contestației formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani împotriva Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 15/2013 nr. 142154/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu; - să se constate că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal - bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislația din domeniul achizițiilor publice prin programul operațional sectorial Mediu 2007-2013: - obligarea pârâtului Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu, potrivit art. 3 alin. (5) din Ordinul M.M.S.C. nr. 2112/2013 pentru aprobarea Normelor de aplicare a O.G. nr. 15/2013, la întocmirea Notei pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare în valoare de 13.944.983,93 RON, conform solicitării beneficiarului UA.T. Municipiul Botoșani prin adresa din 20.02.2014. Prin precizările depuse la dosarul instanței de fond la data de 13.10.2015, reclamanta a precizat că solicită judecarea cauzei în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, și, totodată, a modificat cuantumul sumei prevăzute la capătul 4 din cerere, învederând că suma totală este în cuantum de 16.165.397,35 RON.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 216 din 17 noiembrie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Județului Botoșani, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice București, a anulat Decizia nr. 129812/03.11.2014 privind soluționarea contestației formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani și Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanței Guvernului nr. 15/2013 nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu București și a obligat pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice București, să întocmească Nota de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare în valoare de 16.165.397,35 RON.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 216/17.11.2015, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În motivarea recursului se arată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, cu încălcarea dispozițiilor art. 2 din O.G. nr. 15/2013, prin faptul că a reținut în sens contrar actelor administrative contestate în cauză, respectiv că art. 8 din O.G. nr. 15/2013 nu impune condiția suplimentară a verificării îndeplinirii cerințelor de către echipa de control. Totodată, în opinia recurentei, în speță, nu poate fi incident "excesul de putere", în definiția redată de prima instanță, întrucât nu este invocată situația emiterii unui act normativ de către o instituție/autoritate care nu ar avea competență în acest sens, iar, pe de altă parte, textul de lege face referire în mod expres la "încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor" și nu la "încălcarea drepturilor", în mod general. Se mai arată că, prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.10.2013, ca urmare a verificărilor din Suspiciunea de neregulă nr. x/23.08.2013, emisă în baza Raportului final de audit nr. x/19.08.2013, în legătură cu procedura de atribuire a contractului nr. x/19.05.2011, s-a constatat existența mai multor nereguli/abateri privind regimul achizițiilor pentru care, în conformitate cu prevederile art. 4 din H.G. nr. 875/2011, s-a aplicat o singură corecție forfetară de 25% din valoarea contractului, reprezentând suma de 13.944.983,93 RON, creanța bugetară fiind în cuantum de 12.688.012,64 RON. Recurentul precizează că, în speță, contestația formulată împotriva Notei nr. x a fost respinsă prin Decizia nr. 134434/27.11.2013, privind soluționarea contestației formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani. Precizează că reclamanta a solicitat autorității de management suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 15/2013, solicitare transmisă prin adresa nr. x/2014, însă, urmare verificărilor întreprinse de Direcția Generală AM POS Mediu, prin Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 15/2013, având nr. x/04.09.2014, s-a constatat că, prin art. 8 din O.G. nr. 15/2013 este reglementată explicit situația corecțiilor financiare constatate după intrarea în vigoare a acestui act normativ, ceea ce se presupune că analiza încadrării în dispozițiile art. 2 alin. (4) pentru notele de constatare emise după intrarea în vigoare a O.G. nr. 15/2013 se face de echipele de control. Prin Nota nr. x/CG/04.09.2014 s-a constatat că, procedural, corecțiile aferente notelor de constatare emise după intrarea în vigoare a O.G. nr. 15/2013 nu fac obiectul unei solicitări de suportare de la bugetul de stat, contestația formulată împotriva acestei note fiind respinsă prin Decizia nr. 129812/03.11.2014. Prin urmare, recurentul-pârât apreciază că nu sunt îndeplinite în cauză dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune anularea actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu și-a întemeiat cererea pe baza acestui articol, ci a susținut doar că se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013, deși răspunsul primit la cererea nr. x/20.02.2014 a fost justificat prin Nota nr. x/CG/04.09.2014, nefiind în prezența unui refuz nejustificat de soluționare a cererii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17.02.2016, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoșani a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 04 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 28 februarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. Prin aceeași încheiere, Înalta Curte a dispus modificarea citativului și conceptarea în cauză, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Fondurilor Europene, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice, în locul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca urmare a modificărilor intervenite în structura organizatorică ministerială, conform O.U.G. nr. 1/2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, prin reprezentantul său legal, Ministerul Finanțelor Publice, a criticat soluția primei instanțe prin care au fost anulate Decizia nr. 129812/03.11.2014 privind soluționarea contestației formulate de U.A.T. Municipiul Botoșani și Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 15/2013, având nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice-Direcția Generală AMPOS Mediu, fiind obligat recurentul-pârât să întocmească nota de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare în valoare de 16 165 397,35 RON. A susținut recurentul-pârât că este greșită sentința atacată, întrucât au fost încălcate prevederile art. 2 din O.G. nr. 15/2013, precum și pentru faptul că prima instanță a apreciat, în mod nelegal, că art. 8 din același act normativ nu impune condiția suplimentară a verificării îndeplinirii cerințelor din această ordonanță de urgență de către echipa de control. A mai criticat recurentul-pârât soluția pronunțată de judecătorul fondului în ceea ce privește reținerea, în cuprinsul sentinței recurate, a unui exces de putere în exercitarea atribuțiilor de către emitenții actelor administrative contestate în cauză. În esență, a apreciat recurentul-pârât că, prin art. 8 din O.G. nr. 15/2013 s-a reglementat situația corecțiilor financiare constatate după intrarea în vigoare a acestui act normativ, astfel că analiza încadrării în dispozițiile art. 2 alin. (4) pentru notele de constatare emise ulterior intrării în vigoare a respectivei ordonanțe de urgență se face de către echipele de control. Ordonanța de Guvern nr. 15/2013 a intrat în vigoare la data de 10 august 2013, iar Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.10.2013, prin care s-a stabilit în sarcina UAT Municipiul Botoșani o corecție financiară de 25%, în valoare de 13 944 983,93 RON, este emisă ulterior datei la care ordonanța de urgență ce reprezintă temeiul solicitării intimatei-reclamante a intrat în vigoare. Potrivit prevederilor art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013, "Prevederile alin. (1) -(3) se aplică: a) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;" Contractul de lucrări publice pentru care s-au reținut corecțiile financiare și s-a solicitat suportarea de la bugetul de stat a sumelor stabilite cu acest titlu a fost încheiat în urma parcurgerii unei proceduri de achiziție publică ce a fost publicată în SEAP la data de 08.03.2011, autoritatea contractantă fiind UAT Municipiul Botoșani, instituție publică ce are calitatea de beneficiar de fonduri europene, conform prevederilor art. 1 din O.G. nr. 15/2013. Așadar, în verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013, se reține că cererea de suportare de la bugetul de stat a creanței bugetare rezultate din corecția financiară de 25% aplicată la valoarea contractului de lucrări nr. x/19.05.2011 a fost făcută pentru un contract de achiziție publică a cărui procedură de atribuire a fost inițiată anterior datei de 10 iunie 2011, de către unul dintre beneficiarii prevăzuți la art. 1 din O.G. nr. 15/2013, iar la dosar se află depus raportul de activitate încheiat de DGRFP Botoșani, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2006, privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și completările ulterioare, raport înregistrat la UAT Botoșani sub nr. x/2011. Se relevă, prin urmare, îndeplinirea condițiilor cerute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013 pentru solicitarea formulată de UAT Municipiul Botoșani, în vederea suportării de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare stabilite prin Nota de constatare nr. x. Cât privește momentul procedural al stabilirii acestei creanțe bugetare, ulterior intrării în vigoare a prevederilor O.G. nr. 15/2013, Înalta Curte observă că textele legale din cuprinsul acestui act normativ [art. 2 alin. (2)] reglementează atât situația sumelor rezultate din corecțiile financiare anterior intrării în vigoare a ordonanței, cât și a celor care "vor rezulta din reducerile procentuale stabilite (…) pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, în situația în care sunt îndeplinite cerințele de la alin. (4) al art. 2". Recurentul-pârât MFE a susținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 8 din O.G. nr. 15/2013, opinie pe care Înalta Curte nu o împărtășește. Art. 8 din O.G. nr. 15/2013 prevede că "pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, aferente situațiilor prevăzute la art. 2 alin. (4) (…), în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare se menționează că sumele reprezentând creanțe bugetare se recuperează de la autoritatea de management în contul de disponibil destinat încasării creanțelor bugetare aferent programului operațional, din sumele alocate în bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în calitate de ordonator principal de credite cu rol de autoritate de management pentru Programul operațional sectorial Mediu…". Din interpretarea sistematică a prevederilor legale anterior analizate rezultă că intimata-reclamantă UAT Municipiul Botoșani se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013 pentru a beneficia de suportarea de la bugetul de stat a sumelor stabilite cu titlul de corecții financiare în procent de 25% aplicate la valoarea contractului de lucrări nr. x/19.05.2011, denumit "Implementare proiect reabilitare rețele de termoficare în Municipiul Botoșani". Potrivit prevederilor art. 6 din Ordinul MMSC nr. 2112/2013, de aprobare a Normelor de aplicare a O.G. nr. 15/2013, "(1) În vederea identificării debitorului pentru neregulile aferente situațiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2013, Compartimentul juridic și investigare nereguli realizează următoarele activități: a) solicită beneficiarilor prevăzuți la art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 15/2013 copii de pe documentele deținute care să ateste încadrarea în prevederile art. 2 și 3 din Ordonanța Guvernului nr. 15/2013; b) analizează dacă beneficiarul nu se încadrează în prevederile art. 6 lit. a) și b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2013." Aceste cerințe au fost îndeplinite de intimate-reclamantă, care a depus anexat solicitării de suportare de la bugetul de stat documentația prevăzută la alin. (2) al art. 6 din Ordinul MMSC nr. 2112/2013. Procedura reglementată de acest ordin prevede, la art. 7, că, "în cazul în care din analiza documentelor se constată că beneficiarul se încadrează în prevederile Ordonanței Guvernului nr. 15/2013, rubrica "Debitor" din Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nu se completează, făcându-se mențiunea că sumele rezultate din aplicarea corecțiilor, reprezentând creanțe bugetare, se recuperează de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene în conturile programelor europene respective și/sau în conturile de la bugetul de stat aferente acestora". Argumentele recurentului-pârât din calea de atac declarată, potrivit cărora temeiul respingerii solicitării adresate de către intimate-reclamantă a fost cel bazat pe împrejurarea că trebuiau verificate condițiile prevăzute de art. 8 din O.G. nr. 15/2013 de către echipele de control, nu sunt întemeiate, iar această motivare, ce se regăsește în cuprinsul Notei nr. xCG/4.09.2014, îmbracă forma unui exces de putere, nefiind regăsită o astfel de cerință în actele normative anterior examinate, ce constituie temeiul de drept al cererii formulate de UAT Municipiul Botoșani. Procedurile stabilite prin Ordinul MMSC nr. 2112/2013 arată că, odată îndeplinite condițiile din O.G. nr. 15/2013, chiar în cuprinsul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare se lasă necompletată rubrica "debitor", făcându-se mențiune că sumele rezultate din aplicarea corecțiilor, reprezentând creanțe bugetare, se recuperează de la autoritățile competente în gestionarea fondurilor europene și/sau naționale, iar faptul că nu s-a procedat așa în Nota de constatare nr. x nu știrbește dreptul intimatei-reclamante de a adresa ulterior o solicitare de suportare de la bugetul de stat a sumelor reprezentând corecția financiară stabilită asupra sa, cerere pentru a cărei soluționare se verifică îndeplinirea condițiilor cerute de art. 8 și art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013. Împrejurarea potrivit căreia, pentru corecțiile stabilite prin notele de constatare întocmite ulterior intrării în vigoare a O.G. nr. 15/2013, nu se făcea o solicitare din partea beneficiarilor prevăzuți la art. 1 din O.G. nr. 15/2013, ci trebuia să se constate de către echipele de control, la momentul investigării neregulilor, dacă sunt îndeplinite condițiile pentru suportarea de la bugetul de stat a corecțiilor financiare aplicate pentru neregulile constatate, nu poate conduce la respingerea extrem de formală, întemeiată pe acest unic argument, a unei solicitări ulterioare. Din această perspectivă, a reținut corect prima instanță că limitele dreptului de apreciere al instituției publice au fost depășite, ceea ce conturează existența unui exces de putere, în sensul definiției date acestei noțiuni prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 15/2013, înregistrată sub nr. xCG/04.09.2014, fiind motivată în fapt și în drept pe chestiuni ce exced sferei de aplicare a dispozițiilor art. 8 din O.G. nr. 15/2013, coroborat cu cele prevăzute la art. 2 alin. (4) din același act normativ. Prin urmare, criticile recurentului-pârât MFE prin MFP sunt neîntemeiate, calea de atac declarată în cauză urmând a fi respinsă ca nefondată. 2. Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 488 pct. 8 C. proc. civ.., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat legal de Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței civile nr. 216 din 17 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, sentință ce va fi menținută, dat fiind caracterul său legal.