ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1834/2018

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, secția de contencios administrativ, fiscal și de insolvență sub nr. x/24.06.2014, reclamantul A. în calitate acționar al S.C. B. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (A.S.F.), pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună:

(i) anularea Deciziei A.S.F. nr. A/444/29.05.2014, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă împotriva Deciziei A.S.F. nr. A/282/11.04.2014;

(ii) anularea Deciziei A.S.F. nr. A/282/11.04.2014, prin care s-a dispus aplicarea amenzii în valoare de 51.000 RON, potrivit prevederilor art. 203 și art. 273

2

alin. (1) pct. I lit. c din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, cu modificările și completările ulterioare.

La data de 31.10.2014, reclamantul a formulat completare la cererea de chemare în judecată, prin care a solicitat, în subsidiar, să se constate că amenda în valoare de 51.000 RON este vădit excesivă, raportat la circumstanțele cauzei, și să se dispună înlocuirea acesteia cu avertisment.

Prin sentința nr. 15655/CAF/2014 din 31 octombrie 2014 pronunțată de Tribunalul Alba - secția de contencios administrativ, fiscal și de insolvență s-a dispus admiterea excepției de necompetență materială a instanței și declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

La această instanță, cauza a fost înregistrată la data de 21.11.2014, sub nr. x/2014.

Prin sentința civilă nr. 595/5 martie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, astfel cum a fost completată.

Împotriva sentinței civile nr. 595/5 martie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurentul s-a prevalat de următoarele argumente:

Hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor legale, întrucât au fost înlăturate, ca inadmisibile, toate motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, justificat în considerente că aceste "noi motive" sunt invocate prima dată în fața instanței.

Raportat la prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care stabilesc ca obligativitate o procedură prealabilă (art. 7), respectiv formularea plângerii prealabile, coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. j care definesc plângerea prealabilă, cât și la faptul că reclamantul a făcut dovada îndeplinirii acestei proceduri, se impune a se constata că s-a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a acestor prevederi legale.

Normele legale în vigoare nu stabilesc limitarea motivelor cererii de chemare în judecată la motivele plângerii prealabile.

Mai mult, prevederile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. stabilesc că "judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc".

În măsura în care nu există un text legal care să impună o formă/dezvoltarea plângerii prealabile, cu motive de fapt și motive de drept, fiind suficientă solicitarea reclamantului în sensul revocării/modificării actului administrativ, ori un text legal de limitare a motivelor cererii de chemare în judecată la motivele plângerii prealabile, ținând seama și de obligația judecătorului de a stabili, pe de o parte, adevărul, iar, pe de altă parte, legalitatea, se impune a se constata că înlăturarea ca inadmisibile a motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată a dus la pronunțarea unei hotărâri prin aplicarea greșită a prevederilor legale.

Recurentul a subliniat că motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată și pe care prima instanță le-a înlăturat se referă la "circumstanțele personale și reale ale săvârșirii faptei" din plângerea prealabilă.

Aceste motive de nelegalitate au fost reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, având în vedere că prima instanță a soluționat procesul fără a cerceta fondul cauzei din prisma motivelor invocate în cererea de chemare în judecată.

În subsidiar, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea procesului în fond de către instanța de recurs.

Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind temeinică și legală, invocând, în esență, următoarele apărări:

Criticile recurentului nu pot fi reținute, întrucât instanța de fond precizează, la paragraful 6 și 7 din sentința recurată, că acestea sunt "noi motive" ce nu pot fi analizate în cauză, întrucât au fost invocate pentru prima dată în fața instanței de judecată, fără a fi învederate prin plângerea prealabilă adresată autorității publice emitente.

Contrar criticilor recurentului, instanța de fond a apreciat inadmisibilă invocarea, prin cererea completatoare, a altor aspecte, în afara celor aduse la cunoștința autorității emitente în cuprinsul plângerii prealabile.

Prin urmare, instanța a înlăturat doar argumentele invocate de reclamant prin cererea completatoare, și nu toate motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, cum lasă recurentul să se înțeleagă.

Instanța de fond a procedat temeinic și legal atunci când a înlăturat motivele de nelegalitate invocate de reclamant prin cererea completatoare, întrucât aceste argumente noi nu făcuseră obiectul plângerii prealabile, astfel că instanța de fond nu putea aprecia potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) și art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Pentru a dispune respingerea acțiunii, astfel cum a fost completată, prima instanță și-a limitat analiza la motivele invocate de reclamant prin plângerea prealabilă, apreciind că este inadmisibilă invocarea prin cererea de chemare în judecată a altor aspecte, în afara celor aduse la cunoștința autorității emitente.

Mai mult, instanța a reținut că inadmisibilitatea invocării unor noi motive prin prezenta acțiune rezultă cu evidență și din împrejurarea că Decizia nr. 606/14.11.2013, prin care a fost constatată încălcarea dispozițiilor art. 203 din Legea nr. 297/2004, nu a fost contestată de reclamant. Or, prin Decizia nr. 282/11.04.2014 s-a prevăzut că se impune aplicarea unei noi sancțiuni contravenționale, întrucât reclamantul nu a respectat prevederile Deciziei nr. 606/14.11.2013.

În acest context, prima instanță a apreciat că toate aspectele de nelegalitate invocate pentru prima dată prin prezenta acțiune trebuiau să fie învederate în cadrul contestației administrative și, eventual, judiciare împotriva Deciziei nr. 606/14.11.2013 (însă reclamantul nu a contestat această decizie) și, în mod obligatoriu, prin plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 282/11.04.2014.

Prin urmare, problema esențială care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă neinvocarea unui motiv de nelegalitate în procedura administrativă poate atrage sancțiunea inadmisibilității acestui motiv de nelegalitate în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ.

Teza avansată de prima instanță nu va fi însușită de instanța de control judiciar, deoarece nu există nicio normă juridică imperativă care să limiteze motivele de nelegalitate ce se pot aduce în atenția instanței de contencios administrativ la acele motive care au fost invocate și cu ocazia plângerii prealabile, în condițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Strict formal, nici dispozițiile Legii nr. 554/2004, și nici cele ale Legii nr. 297/2004 privind piața de capital, care constituie reglementarea specială în materie, nu interzic părților să formuleze în fața instanței de contencios administrativ anumite motive de nelegalitate, distincte de cele invocate în plângerea prealabilă.

Suplimentar, se observă că nu există niciun text legal care să impună anumite condiții cu privire la forma și conținutul plângerii prealabile, cum este, spre exemplu, art. 206 din O.U.G. nr. 92/203 privind Codul de procedură fiscală, referitor la forma și conținutul contestației formulate împotriva actelor administrative fiscale.

Pe de altă parte, potrivit art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul acțiunii în contencios administrativ îl constituie actul administrativ, tipic sau asimilat, iar nu răspunsul autorității administrative la plângerea prealabilă.

În realitate, atunci când se adresează instanței de contencios administrativ, persoana vătămată contestă fondul, adică problemele de fapt și de drept care fac obiectul litigiului și arareori invocă vicii proprii procedurii administrative de soluționare a plângerii prealabile.

Prin urmare, în considerarea dreptului la un proces echitabil, dar și a principiului aflării adevărului în procesul civil, în fața instanței pot și trebuie să fie valorificate toate apărările necesare, indiferent dacă ele au mai fost invocate în procedura administrativă.

Referitor la pretinsa inadmisibilitate generată de faptul că Decizia nr. 606/14.11.2013, prin care a fost constatată încălcarea art. 203 din Legea nr. 297/2004, nu a fost contestată de reclamant, în opinia instanței de control judiciar, această împrejurare nu constituie un fine de neprimire, care să împiedice examinarea pe fond a pretențiilor supuse judecății pe calea prezentei acțiuni.

Atât timp cât demersul judiciar inițiat de reclamant respectă condițiile de admisibilitate prevăzute de lege, instanța de contencios administrativ este îndreptățită, în exercitarea controlului de legalitate asupra Deciziei nr. 282/11.04.2014, să facă propriile evaluări și să statueze asupra tuturor aspectelor supuse judecății.

Ținând seama și de faptul că în domeniul contenciosului administrativ, actul administrativ contestat antrenează efecte ireversibile asupra activității personale și/sau profesionale ale destinatarilor, refuzul instanței de a proceda la o examinare pe fond a litigiului, atunci când cerințele de admisibilitate sunt îndeplinite, este de natură să afecteze în însăși substanța sa dreptul de acces la instanță, parte componentă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În concluzie, motivele de nelegalitate expuse în acțiunea în anularea actului administrativ nu pot fi limitate la cele prezentate în plângerea prealabilă, astfel că sunt întemeiate criticile formulate sub acest aspect de recurentul-reclamant.

Toate considerentele prezentate evidențiază o cercetare incompletă a fondului cauzei de către prima instanță, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (2), art. 497 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamant, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Cu ocazia rejudecării cauzei, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate, cu luarea în considerare și a celorlalte critici formulate în recurs, a căror examinare nu a fost realizată în această etapă procesuală tocmai pentru a se asigura o judecată unitară a cauzei de către prima instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. - acționar al SC B. S.A. împotriva sentinței civile nr. 595 din 5 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 mai 2018.