ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2011/2016

Circumstanțele cauzei Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în principal, anularea Deciziei ASF nr. 622 din 21 august 2013 prin care ASF a dispus sancționarea reclamantului cu amendă în cuantum de 50.000 RON, iar, în subsidiar, înlocuirea sancțiunii amenzii aplicate prin Decizie cu sancțiunea avertismentului scris și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 1138 din 7 aprilie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 1138 din 7 aprilie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A. invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs se arată că prima instanță s-a rezumat în a reține că efectuarea controlului inopinat de către ASF s-a realizat conform dispozițiilor art. 38 1 alin. (13) din Legea nr. 31/2000 care vizează aspecte rezultate din analiza rapoartelor și informărilor periodice sau anuale ori a sesizărilor privind activitatea asigurătorilor; prin Decizie s-a constatat că au fost identificate petiții referitoare la modalitatea de soluționare a unor dosare de daună care nu au fost înregistrate în registrul unic, că nu a fost respectat termenul de transmitere a răspunsului către autoritatea de supraveghere și că prin Hotărârea Directoratului din 18 decembrie 2012 s-a dispus diminuarea rezervei de daună avizată fără a se efectua un calcul documentat; nu pot fi reținute argumentele potrivit cu care decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale întrucât ASF exercită un control permanent, periodic sau inopinat în conformitate cu O.U.G. nr. 93/2012 și cu Legea nr. 38/2000. Raportat la aceste argumente, recurentul susține că sentința recurată nu indică în niciun fel motivele pentru care prima instanță a înlăturat susținerile detaliate privind încălcarea prevederilor art. 38 1 alin. (6), (7) și (10) din Legea nr. 32/2000. Afirmația generică a instanței de fond conform căreia ASF are dreptul ca, în condițiile legii, să realizeze controale la societățile de asigurări nu are nicio legătură cu faptul că în urma unui control aplică sancțiuni lipsite de temei legal.

Apărările formulate Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, prin încheierea de ședință din data de 28 octombrie 2015, s-a admis în principiu recursul declarat de reclamant și s-a fixat termen pentru judecarea recursului în ședință publică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susținut că Decizia ASF nr. 622 din 21 august 2013 este lipsită de temei legal fiind emisă cu încălcarea prevederilor legale incidente supravegherii exercitate de ASF. Din conținutul sentinței civile recurate rezultă că, instanța de fond a concluzionat că nu pot fi reținute argumentele reclamantului în sensul că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale deoarece în sectorul asigurărilor-reasigurărilor ASF exercită un control permanent, periodic sau inopinat potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 93/21012 cu modificările și completările ulterioare și art. 38 1 din Legea nr. 38/2000 cu modificările și completările ulterioare. În această situație, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe nu cuprinde motivele pentru care acțiunea reclamantului a fost respinsă, în considerentele acesteia nu se arată în concret motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și au dus la soluția pronunțată, iar o astfel de hotărâre face imposibilă analiza, în cadrul recursului, a legalității și temeiniciei sale pe fond, nemotivarea hotărârii echivalând în fapt cu o necercetare a fondului pricinii. În ceea ce privește individualizarea sancțiunii, prima instanță a reținut că s-a făcut aplicarea dispozițiilor art. 39 alin. (6) din Legea nr. 32/2000 cu modificările și completările ulterioare coroborate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) din Normele privind gradualizarea măsurilor sancționatorii puse în aplicare prin ordinul Președintelui CSA nr. 113-118/2006, fără a analiza dimensiunile sancțiunii prin raportare la particularitățile faptelor și argumentele invocate de către reclamant. Sub acest aspect, prin cererea introductivă de instanță, reclamantul a susținut că în cazul sancțiunii aplicate prin Decizie, nici una dintre cerințele legale aplicabile înscrise în art. 381 alin. (6), (7), (10) și (13) din Legea 32/2000 nu a fost respectată întrucât: (a) direcțiile de specialitate din cadrul ASF nu au sesizat în perioada analizată niciun fel de neregularități în ceea ce privește aspectele consemnate în procesul-verbal ASF din data de 27 iunie 2013 și reținute ca întemeind Decizia; în acest context considerăm relevant a sublinia faptul că Hotărârea Directoratului B. din 18 decembrie 2012 (Hotărâre pretins nelegală în preambulul Deciziei) (i) a fost aplicată și, implicit, reflectată în toate raportările privind nivelul rezervelor tehnice transmise cu regularitate de B. către ASF și (ii) a fost analizată și în cadrul controlului inopinat anterior fără ca membrii echipei de control să ridice vreun semn de întrebare cu privire la concordanța acestei decizii cu prevederile legale incidente; în plus, se reține ca motivare faptul că nu a fost respectat termenul de răspuns către ASF aspect care prin excelență putea și trebuia să fie constatat în cadrul controlului exercitat de ASF și o dată în plus reiterăm că o astfel de neregularitate nu a fost comunicată de ASF ca urmare a controlului permanent. (b) neexistând nicio neregularitate semnalată în cadrul controlului permanent sau în vreo sesizare/reclamație care să vizeze nivelul rezervelor sau alte probleme referitoare la modalitatea de soluționare a petițiilor nu se putea proceda la inițierea controlului inopinat; subliniem totodată faptul că demararea unui control inopinat de către ASF la 21 de zile de la finalizarea controlului inopinat anterior, având în bună măsură aceleași tematici și vizând parțial aceeași perioadă de activitate, pare a fi un exercițiu abuziv din partea autorității de supraveghere cu impact negativ asupra bunei desfășurări a activității B.; (c) controlul inopinat finalizat prin procesul-verbal din data de 27 iunie 2013 nu a vizat exclusiv aspecte punctuale, rezultate din analiza rapoartelor și informărilor periodice transmise de către B. sau din reclamațiile/sesizările înregistrate, ci a vizat o arie extrem de amplă din activitatea B. pentru o perioadă de patru luni de zile. Din considerentele hotărârii recurate nu rezultă argumentele pentru care s-a apreciat că sancțiunea s-a aplicat în concordanță din prevederile art. 39 alin. (6) din Legea nr. 32/2000 cu modificările și completările ulterioare coroborate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) din Normele privind gradualizarea măsurilor sancționatorii puse în aplicare prin ordinul Președintelui CSA nr. 113-118/2006. În raport de aspectele învederate anterior și de considerentele expuse de către instanța de fond, Înalta Curte apreciază că hotărârea recurată este nemotivată, nerespectându-se prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., devenind astfel incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Se poate aprecia că textul legal anterior enunțat consacră principiul motivării hotărârilor, pentru a se asigura o bună administrare a justiției și pentru a se putea exercita controlul judiciar. Motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituind o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil, aceasta fiind și rațiunea pentru care a fost reglementat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia se poate dispune casarea unei hotărâri atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Așa cum s-a precizat mai sus, în condițiile în care prima instanță a procedat la soluționarea cauzei făcând verificări limitate la aspectele de nelegalitate invocate de reclamant prin cererea pendinte, rezultă că hotărârea instanței de fond nu este motivată, iar în lipsa motivării Înalta Curte nu poate exercita controlul legalității hotărârii, potrivit argumentelor ce se vor enunța în continuare. Căile de atac se exercită de partea nemulțumită de hotărârea unei instanțe și reprezintă mijlocul procesual prin care se realizează pe calea justiției protecția dreptului subiectiv sau al interesului și ele se constituie ca un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre. În situația în care hotărârea nu este motivată, instanța de control judiciar nu poate să analizeze dacă hotărârea primei instanțe este legală, pentru că hotărârii îi lipsesc elementele esențiale. Legiuitorul a stabilit în sarcina judecătorului obligația legală de a motiva în fapt și în drept hotărârea, întrucât în hotărâre trebuie să se explice părților, atât în fapt, cât și în drept, care au fost rațiunile care au condus la adoptarea soluției. În lipsa motivării, nici părțile nu sunt în măsură să analizeze legalitatea hotărârii judecătorești și nici instanța de control nu poate să exercite controlul judiciar în limitele stabilite de lege. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Prin nemotivarea hotărârii se aduce atingere prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, așa cum a fost consolidat textul în practica Curții Europene a Drepturilor Omului. În acest sens, arătăm că potrivit jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil este înfrântă atunci când o instanță a motivat pe scurt hotărârea, fără a examina în mod real problemele esențiale care au fost supuse spre analiză. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Deoarece Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În cauza de față, în mod cert judecătorul fondului nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecății. Cu alte cuvinte, motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, iar lipsa acesteia atrage casarea ei. Scopul motivării este acela de a fundamenta și explica măsurile adoptate de instanță în cadrul dispozitivului. În speță, instanța de fond nu a realizat o motivare suficientă a soluției pronunțate, astfel că Înalta Curte este în imposibilitate să-și exercite controlul judiciar cu privire la fondul cauzei. Instanța de control judiciar consideră că, într-adevăr, hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prima instanță nu a expus în mod corespunzător argumentele care au determinat formarea convingerii sale, cu privire la legalitatea și temeinicia actelor atacate. Mai precis, instanța nu a analizat situația factuală existentă în speță, în raport cu probele administrate în cauză de către părți. Față de considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de recurs privind nemotivarea hotărârii în fapt și în drept este întemeiat, ceea ce va conduce la casarea sentinței cu trimitere. Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție. Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cauzei, ceea ce presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului. Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluție procedurală, ar însemna ca instanța de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părțile să mai aibă la dispoziție doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestația în anulare și revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de Codul de procedură civilă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 496 alin. (2) coroborat cu art. 497 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.